北京城鄉結合部農業地域的功能發展路徑

石 林，桂 琳

(北京農學院 經濟管理學院，北京 102206)

《北京城市總體規劃(2016—2035)》指出：“嚴格控制城市規模，以資源環境承載能力為硬約束，切實減重、減負、減量發展”。北京未來城市發展主線是盡快實現減量發展。城鄉結合部作為城市空間體系的重要組成部分之一，兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，在快速城鎮化時期，貢獻了大量城市建設、發展所需的土地和空間，在加強城鄉聯系與中心城市和外圍腹地聯系方面具有獨特的作用。城鄉結合既有非?，F代、高端的產業園區，也有大量傳統、低端甚至非正規產業的聚集地，形成了以居住地為中心，就業空間、消費空間、娛樂空間的多功能高度重疊發展的格局，是城鎮化進程中矛盾最為突出的區域[1]。城鄉結合部在減量背景下城鄉結合部如何結合自身區位優勢，把握城市中心區功能疏解機遇，實現北京城鄉結合部農業地域功能，對城鄉結合部有序發展和北京建設和諧宜居之都具有重要意義。

1 農業地域功能理論基礎

1.1 農業多功能理論

農業多功能理論起源于日本“稻米文化”，該理論強調農業價值不僅體現在農產品生產、農業功能，還體現在維護社會穩定、優化區域生態環境、傳承農耕文化等重要功能[2]。減量發展背景下，北京城鄉結合部農業發展應從更深層次去挖掘農業對城市發展的貢獻，提高居民對農業價值的認識，促進生態農業、休閑農業、文化農業和旅游農業等新型農業發展模式的興起，實現農業向生態化、現代化、有機化方向經營與發展。

1.2 城市精明增長理論

城市精明增長理論起源于20世紀90年代的美國，主要是由于快速的城市無序擴張不斷“吞掉”城市周邊的農業用地，這種狀況引起政府和學者的廣泛關注，并提出了城市精明增長理論[3]。該理論的核心是指對城市建成區范圍內的閑置用地，老舊社區、工業用地和廠房進行再開發，通過集中建設交通、市政等基礎設施，來減少郊區與城市中心之間的通勤時間和公共服務成本。該理論賦予城市新的發展理念，限制城市土地無序擴張，更加注重城市內部及郊區生態之間的平衡，促進城市“緊湊式”發展。減量發展背景下，北京城鄉結合部應注重對建設用地的集約式利用，避免低效用地，注重城鄉結合部的規劃和產業發展，保護基本生產農田和綠化地區。

1.3 城鄉結合部地域功能理論

城鄉結合部是城市空間范圍內一個重要的地域單元，承擔著重要的經濟、社會、生態和文化功能。作為城市的附屬產物，保證了城市基礎設施和公共服務正常運轉所需的基本用地，同時提供了城市生態、休閑和農業景觀的空間[4]。同時城鄉結合部在一定程度上控制著城市快速膨賬，也保證了城市周邊的農村和農業不受城市擴張侵擾。在建設和諧宜居的世界性城市過程中，城鄉結合部功能定位與經濟形態演變，在一定程度上決定著城市高端產業培育、城市空間重構、生態保護與改善的進程。

1.4 農業區位論

農業區位論是由德國經濟學家杜能在其著作《孤立國》中首次提出，從區域地租視角探討了農業分布狀況。該理論認為圍繞城市消費中心，會形成一系列同心圓布局形式的農業地帶，不同農業用地類型隨著到城市消費中心距離的增加而呈現圈層分布模式。農業區位理論闡明了市場距離是影響農業土地利用方式產生差異的主要原因。該理論的前提是在一個均質的空間中，只考慮了市場距離因素與農業布局的關系，并且城市中心是農產品唯一的銷售市場，城市有且只有一個中心，其他都是農業用地和農村。隨著社會的發展，學者在杜能學說基礎上，引入社會、政策、文化等因素，進一步完善和發展了農業區位論，認為城市中心以外的農業空間布局是各種因素組合優化的結果。減量化背景下，北京城鄉結合部農業發展應綜合考慮政策、文化、生態、社會服務等因素對農業生產的布局影響，以提高城市發展質量[5]。

2 減量化發展的經驗

2.1 上海：“五量調控”機制

上海市是全國第一個在全域范圍內實施建設用地減量化發展政策的城市。實現“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”土地利用總目標[6]。其主要經驗在于：一是占補平衡進行總量鎖定。通過流轉的方式，將城市郊野低效建設用地轉移到城市集中建設區和類建設區，低效建設用地變為農業用地或生態用地，城市集聚區和類集建設區用地發展非農產業，通過占補平衡方式，實現建設用地總量鎖定目標。二是建設用地減量化與城市規劃動態調整。全域范圍內的減量化指標在不同區縣可以相互轉移，一些經濟發達區域指標很快用完，而相對落后區域則可能出現指標浪費，這就需要城市空間規劃與減量化指標在全市范圍內進行動態調整，實現動態優化。三是市場和政府調控兩者聯合調動社會資本積極性。建設用地減量化是一個全新的政策，由于經驗欠缺，減量化價值未顯現，社會資本參與積極性不高。政府部門需要主導解決，協調相關職能部門，調動社會力量，吸收社會資本參與[7]。

2.2 天津：宅基地換房

2005年天津對城郊各鎮探索實行“以宅基地換房”模式進行建設用地減量化發展，在國家政策規定的范圍內，尊重農民自主意愿，農民可以利用自己的宅基地，根據置換標準，無償換取新型小城鎮中的一套住宅，原有的宅基地進行整理復墾，實現占補平衡[8]。其主要經驗在于：一是項目區內新建地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積，拆舊地塊復墾耕地的數量、質量不低于建新占用的耕地，實現城鎮建設用地增加與農村建設用地減少占補平衡。二是搭建投融資平臺，解決建設資金問題。主要是政府為新建設的小城鎮搭建投融資平臺，以土地收益為抵押擔保，向金融機構申請貸款，貸款資金主要用于小區配套設施建設，置換出的經營土地，通過拍賣、招拍掛的方式獲得發展資金，用以償還貸款。

2.3 重慶：土地地票交易

充分利用城市和農村土地之間邊際成本和邊際收益之間的差異，政府以地票的形式搭建城鎮建設用地和農村低效集體建設用地之間的供需平臺，實現城鄉建設用地增減平衡[9]。其主要做法在于：一是農村那些低效的企業用地、公共設施用地和宅基地用地，通過復墾為耕地后，可用于建設用地指標，并向有土地使用權人頒發地票；二是在土地交易所內，各類組織、法人和自然人以競爭性價格公開購買交易所內上市的地票。三是地票的使用必須要保證城鄉之間建設用地占補平衡，新增建設用地指標必須得到補償和農業用地再次開墾補貼。四是通過交易所內部取得的地票交易的收入，宅地基使用權收益歸農民家庭所有，集體建設用地使用權交易收益歸集體經濟組織。

2.4 浙江：區域內土地發展權轉移

浙江通過引入土地發展權跨區交易的市場機制，建立了跨區域土地發展權交易政策體系。該體系主要通過折抵指標在不同區域間進行有償調控，相對落后的地區建設用地指標在本年度使用不完的，可以與相對發達地區的之間進行調劑并進行折抵，并設置折抵系數為0.72。對農村集中規劃的地區或工業企業騰退的建設土地，按照退還的面積可以在新選擇的空間內置換同等規模的農業用地[10]。

3 減量背景下北京城鄉結合部農業地域功能定位

城鄉結合部兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，由于同時受到城市與鄉村經濟的雙向輻射，農業多功能性很顯著，具有很強的非生產型趨勢，包括地方內嵌性、短供應鏈、高度多樣化和社會開放性。將城鄉結合部農業納入一個共同的框架和政策內，有利于城鄉結合部為城市提供最優的功能和服務組合。

3.1 農業服務功能

北京要建設和諧宜居的國際性大都市，北京城鄉結合部農業的發展就要為全國農業服務。增強農業服務功能：一是科技服務。城鄉結合部位于城市與鄉村邊緣地帶，同時受到城市和農村經濟雙重影響。充分發揮北京市科技創能優勢，引領農業科技不斷創新，進一步加強農業發展所需的基礎研究和使用技術研發，并利用京郊農業試驗田將科研成果轉化為新產品和新動能，例如動植物的優良品種、綠色有機肥料、生物制劑、節能節水的工程技術等。尤其是要利用北京豐富的技術資源和生物研發優勢，打造全國的籽種產業中心，輻射和帶動全國農業籽種的優良發展。二是咨詢服務。北京擁有國家、市屬各類科研院所和高校，智力資源無論是在質量還是數量均居全國前列，要充分發揮該優勢，進行農業農村的項目規劃、技術咨詢，為全國服務甚至為其他發展國家農業發展服務。三是休閑農業模式的創新，休閑農業不能僅停留在觀光、采摘、體驗等生活功能，要更高質量發展科普、度假、會議等服務功能，豐富其文化內涵。

3.2 文化功能

城鄉結合部擁有城市稀缺的生態文化、村鎮文化，同時也有現代城市建筑文化、商業文化。北京作為全國現代化農業發展的領頭羊，要率先培育并發展農業文化功能。充分挖掘和發展北京城鄉結合部農業文化遺產，興建圖書館、文化館、科學技術館等文化設施，舉辦豐富多彩的文化活動，加強區域文化傳播，提高居民文化素養。例如平谷“桃”文化的開發，利用桃子的文化內涵，集愛情、幸福、長壽、養生保健為一體，開發出200多種桃子工藝品。同時舉辦以桃文化為主題的戲劇、詩歌比賽，大大提高的桃文化的附加值。再如，“京西稻文化”注重挖掘歷史記憶，結合現代科學技術，通過打造古法種植區、循環農業種植區、稻鴨、稻蟹、稻魚種植區，形成了新的“御稻米”生產體系。與此同時還與故宮合作，推出文創產品、稻藝畫等產品。通過多種方式，京西稻文化廣泛為人民所知，對京西稻文化起到積極的保護作用。

3.3 生態功能

城鄉結合部農業生態功能主要體現在水土保持、生活多樣性保護、氣候調節、環境凈化、固碳供氧等方面。北京城鄉結合部應重點打造“第一道綠隔”和“第二道綠隔”發展帶，將城鄉結合部作為都市型農業的核心區，在保證為首都提供高質量鮮活農產品同時，重點發展郊野公園、農業主題公園等，營造城市田園經管，將農業生產空間與城市居住環境空間一體化發展，增強都市農業的生態功能。根據2019年北京都市型現代農業生態服務價值監測公報數據顯示，北京第一產業每產生1元的經濟價值，就會帶來34元的生態價值[11]。農業所產生的生態價值都遠超其帶來的經濟價值，而且生態價值是很難通過市場得到回報的。因此，北京城鄉結合部農業生態功能將緩解城市經濟活動所帶來的生態負面效應。

3.4 社會功能

北京城鄉結合部的社會功能主要體現在為城市提供就業崗位、保證農產品供應穩定作用。城鄉結合部的農業功能不同于傳統鄉村農業的功能，它與非農產業的融合程度更深入、更廣泛。農村剩余勞動力在向城市轉移過程中，主要的棲息地就集中在城鄉結合部，居住場所，如餐館、商店等小型個體商戶。城鄉結合部作為城市重要的地域單元，在減量背景下，充分利用京郊農用耕地，加大城市農產品的供應數量和質量，保證首都農產品供給穩定。

綜上所述，在減量化背景下，北京城鄉結合部農業功能需要轉型，經濟功能將逐漸消失，服務功能將為文化功能、生態功能、社會功能奠定基礎。其生態功能是其他三項功能的重要保證，而社會功能為其他三項功能提供必要的前提和條件。四種功能只有協調發展，才能使城鄉結合部農業地域整體功能效應最大化，否則就是畸形。

4 北京城鄉結合部農業地域功能實現路徑

依據北京首都功能戰略定位、減量化發展要求和“十四五”時期鄉村振興戰略實施規劃。結合北京第一道綠隔和第二道綠隔發展規劃，從不同區域特點出發，提出北京城鄉結合部農業地域功能實現的路徑為：

4.1 發展以籽種產業為代表的科技服務業

北京發展籽種產業具有技術、人才、市場、信息等方面的先天優勢，培育發展籽種產業中心是北京農業服務全國乃至發展中國國家的必然選擇。城鄉結合部利用其區位優勢和空間優勢，大有可為。一是加快平臺建設，為國內外種子企業提供展示交流平臺，如種子交易信息平臺，品種、品牌展示平臺、科技成果轉移與交易平臺等，為國內外種子企業來北京發展奠定基礎。城鄉結合部位利用其區位優勢，在減量化背景下，集約建設用地資源，土地資源向建設適合籽種產業發展的平臺方向傾斜，實現土地增值效益。二是培養籽種龍頭企業。發揮北京人才、技術優勢，整合京郊低效產業用地，利用城市技術資源，為籽種企業提供土地的支持，從政策上為企業提供支持，鼓勵科研院所與京郊籽種企業產學研融合，為企業打造品牌服務。三是充分利用空間優勢，發展會展農業。農業國外產品進入中國和國內產品走向國外，都需要通過大規模的農業展交會。北京城鄉結合部展覽館面積居全國為首，為會展農業發展提供了信息、區位絕對優勢條件。四是打造休閑農業創新聯盟。創新休閑農業發展模式，加強不同區域間農民合作社、社區及非盈利組織聯動效應，打造休閑農業創新聯盟，進行組團生產、經營和銷售，實現京郊優質農產品、農業科學技術知識等服務升級，輻射全國。

4.2 提升農產品文化價值

城鄉結合部農業地域功能實現，必須深挖其文化遺產，大力培育農業的文化功能。一是提高對農業文化功能的認識。深挖現有展覽館、奧運場館等場地，舉辦展交會等具有影響力的會議，傳播農業文化知識和科普教育，提高對農業文化功能的認識。二是提升農產品文化價值。針對不同消費階層和群體，進行市場細分。挖掘農業文化遺產，開發農產品文化產品，針對不同階層和消費群體，推出優質農產品衍生品，實現價值升級。三是整合零散用地，搭建農產品文化宣傳場所。對京郊農村通過整合低效建設用地，規劃和建設博物館將不同區域知名品牌農產品進行線上和實地展示，挖掘農產品文化，在全國甚至全球范圍內提高其知名度。未來就像提到“天安門”就想到北京一樣，提及北京農產品，消費者就能定位到北京某一地區、甚至某一村莊。

4.3 保護城鄉結合部農業生態功能

北京城鄉結合部的農業生態功能主要體現在空氣凈化、生活多樣性保護、氣候調節、環境凈、固碳供氧等方面[12]。充分挖掘現有生態用地的價值和開發潛力，增加自然與農業景觀比例，保護城鄉結合部農業生態功能，一是發展都市生態農業，包括設施農業、高科技農業，構成第一道生態屏障；發展集觀光、示范、體驗、教育為一體的休閑農業，構成第二道生態屏障；發展鄉村生態旅游業，實現一二三產業融合，鄉村旅游產品的開發也要堅持開發與環境保護相統一，保護京郊自然環境、歷史文化遺產和農耕文化。通過沉浸式旅游、觀光式旅游、教育式旅游等方式，延伸和拓寬產業鏈，促進相關產業向高質、高效和環保方向發展。二是建立健全農業生態補償機制。北京市占地補償未來應保障農民提供耕地資源保護和農業生態服務的責任的價值實現，以解決其后顧之憂。三是建立常用農業植物個體的綠量計算模型,結合其個體生理特性，以及經濟評價指標和方法研究，建立生物多樣性監測評估與預警體系。

4.4 創新農業生產經營模式

城鄉結合部農業地域功能的實現應注意農業多功能之間的協調，其最終的實現仍需要創新農業生產經營模式。一是城鄉結合部利用其空間及區位優勢，應不斷創新農業生產經營模式，如發展農業公園消費模式，利用農村田野和綠色村莊，將生產、生活、文化體驗和鄉土文化聯合經營，打造農業園林景觀和鄉村旅游綜合體。共享農業模式，通過互聯網，將零散的消費者信息集中起來，通過共享土地、共享農機和共享農莊等形態，對農業資源進行重組，實現農業資源價值最大化。二是利用城鄉結合部土地資源，開展高效設施農業用地試點，優先開發現代農業產業園、農業科技小鎮、農全產業鏈小鎮、傳統蔬菜生產優勢區等重點區域，保障北京特大城市基本的蔬菜、農副產品基本供應，發展規模合理、管理規范的設施農業，推動首都農業高質量發展[13]。