推進鄉村建設行動應注意的幾個問題

高 鳴 魏佳朔 雷 澤

實施鄉村建設行動是推進鄉村振興戰略落地見效的重大舉措。2021 年中央一號文件明確提出要全面推進鄉村振興，大力實施鄉村建設行動。2022 年中央一號文件再次強調要扎實穩妥推進鄉村建設。2022 年政府工作報告提出，“啟動鄉村建設行動，強化規劃引領，加強水電路氣信郵等基礎設施建設，因地制宜推進農村改廁和污水垃圾處理”。自鄉村振興戰略實施以來，各地在村莊規劃、基礎設施建設和人居環境整治等方面已經取得了一定成效，但仍有一些短板和不足。對此，需要及時準確地識別當前推進鄉村建設行動應該注意的重點問題，扎實推進鄉村建設行動。

一、推進鄉村建設行動的現狀與基礎

第一，超過七成的行政村已有村莊規劃。鄉村建設，規劃先行。2019 年，中央農辦、農業農村部等五部門聯合印發《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，明確將加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎性工作。近年來，各地加快推進村莊規劃編制實施。農業農村部的數據顯示，到2020 年底，全國有村莊規劃的行政村共37.06 萬個，比上年增加2.09 萬個；有村莊規劃的行政村占比達到70.67%，比上年提高7.19%。目前，全國大部分的行政村已有村莊建設規劃，這為今后深入推進鄉村建設行動奠定了堅實基礎。

第二，農村的供水、供電、道路和郵政等基礎設施建設取得顯著成效。自鄉村振興戰略實施以來，農村各類基礎設施建設的進程加快。從取得的成效上看，到2020 年，全國農村的供水普及率達到83.37%；農村地區已經基本實現穩定可靠的供電服務全覆蓋；全國已有43.93 萬個行政村實現了村內主要道路全部硬化，占比達到83.78%；全部鄉鎮都已經建有郵政局所，全部建制村實現了直接通郵，97%的鄉鎮已有快遞網點。但從主要短板和不足上看，2020 全國農村的燃氣普及率僅有35.08%，較城鎮地區仍有差距。2021 年，現有行政村已全面實現“村村通寬帶”，但農村地區的互聯網普及率約為57.6%，比城鎮地區的互聯網普及率低23.7%。

第三，農村人居環境實現明顯改善。生態振興是鄉村振興戰略的具體要求之一，整治農村人居環境是鄉村建設行動的重要內容。自2018 年開展農村人居環境整治三年行動以來，村莊環境持續改善，現已基本實現干凈整潔有序。到2020年，全國對生活垃圾進行收運處理的行政村占比超過90%，農戶使用衛生廁所的比例達到68.0%，農村生活污水治理率達到25.5%。在此基礎上，2021 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，強調“十四五”時期要實現農村衛生廁所普及率穩步提高，農村生活污水治理率不斷提升。有研究表明，到2025 年，全國有條件實現農村衛生廁所普及全覆蓋、農村生活污水處理率大幅提高。

二、當前鄉村建設實踐中存在的主要問題

第一，部分村莊規劃的科學性、實用性、前瞻性不強。在超過七成行政村已有村莊規劃的基礎上，村莊規劃的“質量”問題相對突出。其一，一些地區主要采用城市規劃的思路和理念來編制村莊規劃，對農民實際生產生活需求的重視不夠，對鄉村特有的文化氛圍和習俗傳統重視不夠，導致部分村莊規劃的“城市味道”過重，村莊規劃的科學性不強。其二，一些地區涉及村莊發展的規劃數量較多，不同部門針對鄉村發展制定的規劃并行，尚無多規合一的實用性村莊規劃。其三，未來農村人口老齡化的進程將會加快，但部分村莊在進行規劃編制時對村內的養老和醫療等公共設施、農房的適老齡化改造考慮不周，村莊規劃的前瞻性不強。

第二，一些地區在農村基礎設施建設中形成了新的鄉村債務。近年來，村級債務形成的最主要原因是公益性事業建設的超預算支出。為了實現改善農村基礎設施和提升村容村貌的目標要求，一些村集體經濟組織以拖欠工程款等方式開展道路硬化、環境整治工作，因此形成了較多的新增債務。在對內蒙古自治區的調研中發現，部分村的應付款項幾乎占其鄉村負債總額的100%。

第三，有些地區忽視了農民主體地位，導致鄉村建設的整體進展較慢、質量不高。堅持農民主體地位是鄉村振興的重要原則，也是推進鄉村建設的重要基礎，但一些地區在推進鄉村建設時卻忽視了農民主體地位。一方面，一些地區出現了“政府大包干”等現象，農民成為了鄉村建設的“旁觀者”，其實際生產生活需求和當地鄉村建設的主要內容脫節，導致建設進展緩慢。另一方面，存在忽視農民主觀意愿搞“一刀切”的情況，例如在農村改廁工作中，一些地區為完成指標搞“數量工程”，忽視了當地的實際情況和農民需求。一些地區在完成改廁之后，相應的配套運行管護、下水處理等設施不完善，整體的建設質量有待提高。

第四，數字鄉村建設的“孤島”現象突出。其一，由于缺乏統一的數字信息化平臺建設規范，一些地區在數字鄉村建設中存在重復建設、“百花齊放”等問題，各種數字平臺不相適應，大數據管理零散，很難實現高效互聯互通。其二，各類數字平臺散布于不同行政管理部門中，信息數據完整性不強、關聯度不高、碎片化嚴重，沒有形成共聯共享的數字鄉村格局，信息孤島的現象比較明顯。其三，物聯網設施設備在農業生產及農村生活中的應用開發程度差，技術水平弱，存在管理平臺功能簡單、數據來源不充分等問題，數字基礎設施服務實際生產生活的能力不足。

第五，東北地區的鄉村建設進度相對滯后。農業農村部的統計數據顯示，東北地區農村在村莊規劃、道路等基礎設施建設上的進度相對滯后且明顯低于全國的平均水平。例如在農村的道路交通上，東部、中部、西部村內主要道路全部硬化的行政村占比均超過85%，但東北地區僅有56.72%。與全國其他地區相比，東北地區的農村人口外流相對突出，地廣人稀的特征決定了其鄉村建設的實施路徑與其他地區也有不同。在全國加快推進鄉村建設的進程中，東北地區還應結合當地農村的地理、人口和經濟特征，積極探索鄉村建設行動的有效形式。

三、健全完善鄉村建設行動實施機制的對策建議

第一，定期評估村莊規劃實施效果并進行動態調整完善。其一，統籌城鎮和村莊布局，科學確定不同村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊基于第三次全國國土調查的主要數據成果科學編制或調整村莊規劃。要考慮到農村當地的區位條件、人口結構和流動情況以及所在地區未來城鎮化的發展趨勢，同時也要避免脫離實際追求村莊規劃全覆蓋。其二，定期開展村莊規劃實施建設效果評估，鼓勵各地在不突破約束性指標和管控底線的前提下，持續探索村莊規劃的動態維護機制。同時，還應在村莊規劃中注重保護傳統村落，保留村莊風貌，留住鄉愁。

第二，強化鄉村建設行動的投入保障，避免集體經濟組織因為開展建設陷入新的鄉村債務中。一方面，各地要堅持立足村莊現有基礎開展鄉村建設，維護好、利用好村內已有的各類基礎設施，不超越發展階段搞開發建設。另一方面，要支持地方政府發行用于農業農村基礎設施建設的一般債券和專項債券；鼓勵支持各類金融機構設立鄉村振興事業部，強化金融行業支持鄉村建設行動的服務導向。

第三，在建設周期上堅持“長短結合”，循序漸進開展鄉村建設。一方面，開展鄉村建設必須尊重客觀規律。從2020 年鄉村振興戰略的基本制度框架搭建完成，還需要用30 年的時間實現到2050 年鄉村全面振興的目標要求，這期間需要持續開展高標準的鄉村建設，不可一蹴而就。對此，應當充分考慮到農民對各類建設的接受程度和實際需求，長期性地扎實開展鄉村建設。另一方面，對于農民有迫切需求的建設內容，還需要盡快在短期、中期內通過“三年行動”“五年行動”等方式加快推進。對此，各地應當基于《鄉村建設行動實施方案》，結合當地農業農村基礎設施等公益事業的短板和不足，有重點、有層次地扎實開展鄉村建設行動。