經營未登記種子的法律責任分析
——對內蒙古扎魯特旗RK6638葵花種子案的剖析

李華寶 李華成

《種子法》在最近一次修改中增加了非主要農作物登記制度，第78條規定了違反登記制度的行政責任，第91條明確了違反《種子法》可入刑，那么經營應登記而未登記的種子除了承擔行政責任外，是否應承擔刑事責任？本文通過一則實際案例，明確非主要農作物登記的范圍和依據，厘清未經許可經營應登記種子的法律責任，分析此種情形下構成銷售種子罪的條件以及不構成非法經營罪的理由。

1 案情介紹

2017年2月，胡某與甘肅省金豐瑞種業公司簽訂委托代銷合同，約定該公司以每袋100元的價格將3 000袋RK6638葵花種子出售給胡某。之后，胡某于2017年春季在內蒙古自治區金川區登記注冊了金瑞豐種子批發部，胡某以該批發部的名義，按照每袋400元的價格，將245袋RK6638葵花籽賣給了雅魯特旗巴某，銷售金額高達9.8萬元，獲利7.35萬元。事后查明，該RK6638葵花種子未按照《種子法》規定進行登記。同時，他們也并未在當地有關部門進行登記備案，也沒有在內蒙古自治區進行審定。農民和用種者購買并種植該種子后，產出歉收、絕收，造成了巨大的經濟損失。

公訴機關扎魯特旗人民檢察院認為，胡某銷售的RK6638葵花種子未依法進行登記，且銷售額達9.8萬元，違反《刑法》第225條的規定，犯罪事實清楚，證據確鑿，應按照非法經營罪追究其刑事責任。2019年6月17日，檢察院向同級法院提起公訴，指控胡某觸犯非法經營罪。

被告胡某指定辯護人扎拉嘎呼作無罪辯護，辯護人認為，《種子法》作為行政法，胡某銷售應當登記而未登記的RK6638葵花種子，應屬于一般的違法行為。應當根據《種子法》第22條、第78條和《非主要農作物品種登記辦法》第28條的規定，由縣級以上人民政府的農業主管部門責令其停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處罰款，胡某的行為不構成非法經營罪，不應被追究該罪名的刑事責任。

扎魯特旗人民法院認為，被告人胡某在沒有進行登記備案未獲得經營許可的情況下，非法經營RK6638葵花種子，銷售額達9.8萬元，違法所得數額7.35萬元。并造成用種者損失，其行為已經擾亂了市場秩序，屬于非法經營罪情節嚴重的情況，公訴機關指控罪名和事實成立。遂判處胡某犯非法經營罪，處以相應刑罰，本案現已審理終結[1]。

2 值得思考的幾個問題

①應當登記的非主要農作物品種的范圍？

②經營應登記而未登記的農作物種子應承擔的非刑事責任？

③經營應登記而未登記的農作物種子是否承擔刑事責任？

3 法理分析

3.1 關于非主要農作物品種登記的范疇

《種子法》附則里明確了主要農作物為水稻、玉米、小麥、大豆和棉花，而登記制度則適用于非主要農作物。《種子法》第21條規定：“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入《非主要農作物登記目錄》的品種，應當在推廣前進行登記。”要深刻理解該條款，需要把握2個重點：一是只對部分非主要農作物進行登記；二是列入非主要農作物登記目錄的品種，必須先進行登記才能進行推廣。關于此處的“推廣”，全國人大常委會委員劉振偉主編的《種子法導言》對其的解釋是：“該品種的種子在向農民或者用種者進行推廣銷售時，必須已經進行了登記，才是合法的行為。”還有學者[2]認為，推廣一詞的意思是“擴大適用范圍或行動。通過試驗、示范、指導、培訓、咨詢等方式擴大種子的應用或作用范圍”。關于登記目錄確定，《種子法》第22條規定目錄由國務院農業主管部門制定和調整。同時，《第一批非主要農作物登記目錄》已于農業部公告第2510號公布，該公告于2017年開始實施，其中包括糧食作物、蔬菜、果樹等29種非主要農作物。

本案中，胡某銷售的RK6638葵花種子屬于非主要農作物向日葵，而《登記目錄》里序號12就是向日葵，并且農業部公告第2560、2566、2580號公布的符合《登記辦法》作物及品種里均沒有RK6638葵花種子。同時，RK6638葵花種子未在金川區和金昌市扎魯特旗種子管理站進行登記，也未在內蒙古自治區進行審定。因此，本案中的向日葵種子屬于應登記的非主要作物品種。根據《種子法》第23條第3款的規定，該種子未經登記，不得進行廣告宣傳，不得以登記品種的名義銷售。

3.2 經營應登記而未登記的農作物種子的非刑事責任

①經營應當登記而未登記的農作物種子應當承擔行政責任 《種子法》第78條規定了對違法推廣應登記非主要農作物的處罰，即由縣級以上人民政府林業、農業主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處罰款。由此可見，對于經營未登記種子行為應給予行政處罰，即此時的經營者承擔的是行政責任。執法與監督實踐中，一般也是基于《種子法》第23、78條對違法經營者處以行政處罰，例如遵義市綜合行政執法局對馮義娟推廣應當登記而未登記的四季速生快菜[3]處以沒收種子和違法所得以及罰款，西華縣農業農村局對劉付喜銷售豫山紅天問五號辣椒種子行為[4]同樣給予的行政處罰。

本案中胡某經營應當登記而未登記的RK6638葵花種子，應當按照《種子法》第23、78條的規定，責令其停止銷售行為，沒收剩余的RK6638葵花種子和違法所得并處以罰款。

②經營應當登記而未登記的農作物種子在符合條件下承擔民事責任 《民法典》第1165條規定了過錯責任類型的侵權。在種子生產經營過程中，損害了他人的民事權益，應當適用前款規定的過錯責任。種子經營者構成民事侵權的要件有4個：一是給用種者造成損害的事實；二是種子經營者的行為違反了法律規定的禁止性規定；三是經營者的違法行為與用種者的損害結果之間存在因果關系；四是種子經營者存在主觀過錯。本案中，胡某違反了《種子法》第23條的禁止性規定，銷售應當登記而未登記的葵花種子，造成21位農戶大量土地歉收、絕收。登記制度的作用之一就是通過登記來篩選、核實種子的質量安全，因此推定用種者的損失與胡某違法行為之間有因果關系。要考慮胡某的主觀過錯，可以從2個方面入手，第一，不履行種子管理相關法律法規規定的義務；第二，適用過錯推定，只要胡某有違法事實存在，就推定其有過錯，除非其證明自己無過錯。顯然，胡某違反《種子法》的強制性規定，其有主觀過錯，應當對21位用種者承擔民事責任。本案中，胡某也主動預交了各農戶經濟損失款。

3.3 經營應登記而未登記的農作物種子的刑事責任

《種子法》第91條規定了違反該法情節嚴重達到入刑標準的，依法追究刑事責任。該條款為違反種子法入刑提供了前提基礎。筆者在查閱《刑法》法條、相關司法解釋和相關學者[5，6]的文章后發現，與經營未登記種子關聯度較大的刑法罪名有非法經營罪和銷售偽劣種子罪，下面就這2個罪名與銷售未登記的種子之間的關系進行探討。

①經營應當登記而未登記的農作物種子不構成非法經營罪 《刑法》第225條規定了非法經營罪，從該法律條文字面意思上看，似乎經營未登記種子符合“違反國家規定”“未經許可”等條件，從而得出經營未登記種子構成非法經營罪，實則不然。筆者認為經營未登記種子不構成非法經營罪，以下從非主要農作物種子登記制度的性質和非法經營罪所侵犯的客體2個角度闡述經營未登記種子不構成非法經營罪的理由。

種子經營許可證對應的就是《刑法》第225條非法經營罪中的“未經許可”，即有一些物品是屬于法律規定限制買賣的物品，只有在取得相關許可后才能夠經營。《種子法》第31、33條分別規定了種子經營許可證制度和禁止無種子生產經營許可證經營種子。由此可以看出，我國對種子生產經營執行了嚴格的市場準入制度，農作物種子屬于法律規定的限制買賣的物品[7]，經營種子必須取得相關許可，無許可證經營種子，情節嚴重的即可構成非法經營罪。本案中，胡某作為種子經營個體戶，具有營業執照、種子經營許可證等，其銷售應當登記而未登記的RK6638葵花種子，根據《種子法》的規定，該種子在登記前不得推廣，因此胡某不得銷售該種子。但是，此處胡某未進行非主要農作物種子登記與非法經營罪中的“未經許可”是否能劃等號？違反該許可構成非法經營罪嗎？

a.非主要農作物登記制度的性質。要分析經營應當登記農作物種子是否構成非法經營罪的，先要弄清楚一個問題，即《種子法》第22條規定的非主要農作物登記制度的性質。《行政許可法》第12條規定了5種許可，分別為普通許可、特許、認可、核準、登記。普通許可和特許是對市場主體準入的規定，登記和認可則是行業技術規范和職業資格認證方面的許可，核準是商品資格準入許可。因此，可以得出一個結論，這5種許可可以分為主體資格許可和商品準入許可。主體資格條件許可中普通許可和特許是經營性許可，比如煙草許可，采礦許可；認可和登記是非經營性許可，比如醫師職業資格，律師職業資格；商品準入許可則主要涉及商品的種類，商品的檢驗、檢疫、檢測等方面，是針對商品質量問題方面的許可，如電梯檢測合格，豬肉檢疫合格。《種子法》第22條規定進行登記的農作物品種范圍要嚴格控制，從保證消費安全和用種安全出發。由此可以看出，種子是特殊的商品，它直接關系生命財產安全和公共安全，登記制度就是為了限制種子進入市場，通過登記制度將質量高、安全性高的農作物推廣到市場。當種子進行登記，滿足相關技術標準，并經檢驗、檢疫合格后，從而取得行政許可，才允許在市場上流通。因此，非主要農作物登記制度本質上是《行政許可法》第12條第4項核準所規定的商品準入許可制度。

b.非法經營罪所侵犯的客體。上文已經得出非主要農作物登記制度是《行政許可法》規定的商品準入許可，此時又有一個問題，是不是違反主體資格條件許可和商品準入許可都能構成非法經營罪？答案是否定的。非法經營罪所保護的法益為市場準入秩序，非法經營罪指向的應該是市場主體的準入行為[8]。《刑法》第225條一共包含4個條款，由可構成非法經營罪的3個特定行為和1個兜底條款組成。分析前3個行為，可以得知該3個行為均是未經許可從事法律限制或禁止從事的行為，3個行為侵害的合法權益具有同一性，非法經營罪所侵犯的客體應當是市場主體的準入秩序[9]。從而可以得出結論，“未經許可”中的許可指的是市場主體準入許可，違反市場主體準入許可的情況下才構成非法經營罪，違反商品準入許可不構成非法經營罪[10]。即種子登記制度的初衷并不是為了限制種子經營主體進入市場，而是為了限制商品進入市場。而商品準入許可，并不是非法經營罪規制的范圍。本案中，胡某銷售應當登記的RK6638葵花種子，違反《行政許可法》規定的商品準入許可，只要其具有種子經營許可證等合法手續，其銷售行為就不應被評價為構成非法經營罪。因為種子登記制度要解決的是種子自身身份問題和質量安全問題，是一種商品資格準入，與非法經營罪所指向的市場主體資格準入并不相同。

②經營應登記種子在符合條件下構成銷售偽劣種子罪 分析《刑法》第147條和兩高關于處理銷售偽劣商品刑事案件的解釋，可以得知銷售偽劣種子罪的認定包括3個方面，一是有銷售偽劣種子的行為，二是該種子導致用種者遭受較大（2萬元以上）的損失，三是損失結果與銷售假劣種子的行為具有因果關系。要分析經營未登記種子行為，是否構成銷售偽劣種子罪，可以從以下幾個角度入手。

第一，從“偽劣種子”定義角度。《刑法》第147條規定的銷售偽劣種子罪對“偽劣種子”的描述為“假的或失去效用的、以不合格的種子冒充合格的”種子，即《刑法》對“偽劣種子”的定義為假的或者質量不合格的。《種子法》第49條將“假種子”定義為“以非種子冒充種子或者以此種品種種子冒充其他品種種子的；種子種類、品種與標簽標注的內容不符或者沒有標簽的”，將“劣種子”定義為“質量低于國家規定標準的；質量低于標簽標注指標的；帶有國家規定的檢疫性有害生物的”。由此可以看出，《刑法》和《種子法》都認為“偽劣種子”是“假的、質量不合格”的種子，具有“異曲同工”之妙，這為經營未登記種子構成銷售偽劣種子罪提供了前提。第二，從對銷售偽劣種子行為的懲處角度。《種子法》第75、76條對銷售假種子和劣種子既規定了行政處罰也規定了刑事處罰，這與生產、銷售偽劣種子罪行政犯[11]的特點是相符的，即《種子法》屬于行政法，銷售偽劣種子應當先由種子行政執法機構查處，情節嚴重構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任[12]。因此，若銷售的種子屬于偽劣種子，達到入罪標準，則構成生產、銷售偽劣種子罪。第三，從非主要農作物登記制度目的角度。該制度主要解決種子“身份”和“好壞”等種子質量問題。其作用在于通過登記制度，在種子進入市場前，進行謹慎、規范篩選，確保通過登記的種子，不會出現不可克服的缺點，從而將不符合條件的種子及時清理出市場，保障用種質量[13]，確保該種子適應本地區的氣候及土壤、溫度、濕度等，其出發點是為了保障種植戶的利益。若非主要農作物種子未登記，并且也沒有進行備案和試種等工作，則很難保證該種子的質量，該種子則可能被定義成《種子法》上的“假種子”或“劣種子”。綜上，若銷售者明知銷售的種子是假的、失去效用的或以不合格的種子冒充合格的種子，種植者種植該種子導致損失，損失額達到入罪標準，則銷售者構成生產、銷售偽劣種子罪。

本案中，胡某銷售未經登記的RK6638葵花種子，該種子質量未經過認定，不符合種子推廣前的檢驗、檢疫標準，也未進行試種和備案，很難確保用種安全，并且種植戶種植后普遍歉收，因此該種子屬于《種子法》49條規定的質量低于國家規定標準的劣種子，也符合《刑法》147條規定的以假的或以不合格種子冒充合格種子。同時，結合《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，造成2萬元損失的，即可入罪，胡某銷售該種子，導致種植戶大量絕收，種植戶損失款達16萬元，已經達到生產、銷售偽劣種子罪“使生產遭受重大損失”的標準。最后，胡某作為種子經營者，應當悉知種子的入市標準，推定其明知種子質量不符合規定還進行銷售，這也符合銷售偽劣種子罪的主觀要件，即要求銷售者明知種子質量不合格。綜上，胡某構成銷售偽劣種子罪。