社會組織腐敗內部治理的制度困局及其化解

潘修華，李天天

（南通大學 治理現代化研究中心，江蘇 南通 226019）

一、問題的提出

民政部歷年統計公報顯示，本世紀初以來，我國社會組織的數量呈增長趨勢，截至2020 年底，已達89.4 萬個。[1]社會組織蓬勃發展，越來越多地參與到社會治理中，為政府主導的多主體治理體系形成提供了支持。社會組織在參與社會治理中，發揮著黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。[2]但是一旦出現腐敗問題，社會組織參與社會治理的作用就會被削弱，因此抑制、防范社會組織產生腐敗問題事關社會治理全局，必須重視。

十八大以來，我國反腐敗工作被提到了前所未有的高度，社會組織腐敗治理行動也在持續開展。據官方數據顯示，2020 年民政部共查處社會組織違法違規案件6935 起，行政處罰6707 起。[1]2021 年，全國公安聯合民政部門依法取締非法社會組織518 個，追繳贓款、贓物價值1.1 億元。[3]社會組織的營利性行為既違法，也與其非營利屬性背道而馳，實際上大多屬于腐敗行為。這說明，在高壓反腐態勢下，社會組織腐敗現象仍然發生，其反腐形勢不容樂觀?！吨袊锤ㄔO報告No.6》中提到，社會團體、基金會和民辦非企業單位三類社會組織仍在不同范圍、不同程度存在用人、經濟以及事務處理等方面的腐敗。[4]民政部發文指出社會組織常通過與非法社會組織勾連、違規操作評比表彰、向會員亂收費、違規舉辦研討會、論壇等形式進行違法行為。[5]可見，現階段社會組織腐敗呈現分布領域廣、活動隱蔽、形式多樣等特征。在這樣的形勢下，必須深入研究社會組織腐敗治理中的問題，以抑制、防范其腐敗現象的蔓延?！氨臼紫仁菑膬炔抗テ频摹?，深入研究社會組織腐敗問題，首先就必須理清社會組織內部腐敗治理中的問題，尤其是內部腐敗治理制度上的問題，因為內部腐敗治理制度是社會組織抑制、防范腐敗的第一道防線，其存在的問題可能毀壞社會組織腐敗治理的根基。正是基于這一考量，我們嘗試在調研的基礎上，深入解析社會組織腐敗內部治理的制度困局，并提出破解這一問題的對策建議，以期為社會組織腐敗治理的推進提供智識支持。

二、核心概念的界定

社會組織腐敗內部治理制度指其腐敗內部治理結構運行所依據的規范及其衍生機制。依據相關行政法規，社會組織在登記注冊時被要求在內部建立治理結構即由理事會、秘書處等分治機構型塑的分治結構。這一分治結構既是組織民主決策的框架結構，也是組織內權力相互制約或者說組織內腐敗治理的框架結構。因此，社會組織腐敗內部治理結構本質上是其權力制衡結構，而社會組織腐敗內部治理制度本質上是其權力制衡制度。就兩者的關系來說，社會組織腐敗內部治理結構是其腐敗內部治理制度建立的結構前提，而社會組織腐敗內部治理制度是其腐敗內部治理結構運行的支持條件。組織內腐敗治理要有效，必須先建立分治結構，然后通過建立權力制衡制度使其有效運行。對非注冊類型的社會組織（標以草根社會組織）而言，因其尚未建立分治結構，所以首先要建立分治結構，然后還要通過建立權力制衡制度，使分治結構有效運行；而對注冊類型的社會組織（標以法人型社會組織）來說，因其已建立分治結構，所以問題就是如何建立權力制衡制度，使分治結構有效運行。分治結構建立后，其內分治機構依據權力制衡制度，分別行使決策權、執行權和監督權等分治權力，從根本上抑制、防范組織腐敗發生。分治結構與分治權力互為支持，乃一體之兩面：分治結構通過分治機構支持分治權力運行，而分治權力通過規范制度支持分治結構運行。如果分治結構沒有建立或分治結構雖建立，但規范分治權力運行的制度沒有建立或不健全、不合理甚至執行不到位，那么組織內腐敗治理就從根本上出了問題?；诖?，本文關于組織腐敗內部治理制度研究的突破點就在于如何建立一種權力制衡制度的分析框架，并以此為基礎分析社會組織腐敗內部治理中存在的問題。這一權力制衡制度分析框架須既能考量權力制衡制度建立的結構前提（分治結構）是否存在，也能探討結構前提具備的情況下，權力制衡制度設置是否健全、合理且執行到位。

三、文獻回顧

國內外學者基于不同的專業背景、研究目的，主要從制度視角出發，對社會組織腐敗問題展開研究。一些學者以新制度主義為分析理論對社會組織腐敗問題進行了研究。此種研究的主流觀點認為，政治、經濟與社會領域的宏觀制度是影響社會組織腐敗的主要因素。Meyer John W 和Brain Rowan 提出社會組織的合法性運行需依賴組織自身結構的優化以及對外部制度環境的適應度。[6]W·Richard Scott 提出制度的三個基礎要素共同構成了組織獲得合法性的依據。[7]李娟認為根據新制度主義理論可知，制度環境對組織和個人的行為有影響，所以社會組織的腐敗行為與制度環境有關。[8]榮震和柏維春認為根據新制度主義理論，政治、經濟等外部因素共同構成了腐敗治理體制變遷的外生性動力。[9]這些研究將社會組織腐敗的主要原因歸為宏觀制度這一外在因素，論證邏輯較為空泛，且有些具體論斷尚需實證研究檢驗。

由于新制度主義研究存在空泛性問題，學者們開始進入制度更為微觀、更為具體的領域，從具體的法律規制與組織自身機制出發探究社會組織腐敗問題。王勇認為社會組織須把權力關進法律制度編織的籠子里。[10]康曉強提出可將憲法的原則和理念應用于社會組織，要求社會組織遵循憲法的原則和制度運行。[11]唐冬平認為現代憲法理論已將社會組織納入到由公民、國家所在的憲法主體范圍中。[12]周艷、耿少飛和李成斐等人提出，由于相關政策、法律的不完善以及組織外部監督的缺乏，社會組織易發生腐敗行為，因此要進行相應的改革。[13-15]梁智俊和施雪華強調國家要建立健全法律監督體系，使社會組織內部運作規范化，確保社會組織的清廉和高效。[16-17]這些研究豐富了對社會組織腐敗及其治理的研究，但均未深挖社會組織內部治理制度對腐敗的影響。

現有研究成果主要從外部制度的維度探究社會組織腐敗治理問題。這對制度處于變遷中的轉型國家來說，具有重要的現實意義，但也存在不足：事物的變化是內因、外因共同作用的結果，因此對社會組織腐敗治理的研究也要重視其內部規制性因素。經驗表明，內部治理制度存在缺陷是導致組織腐敗的關鍵因素，社會組織腐敗也不例外。而從政治學經典理論來看，在現代社會組織腐敗治理中，組織內權力制衡制度是否建立、是否合理、是否執行到位是組織腐敗治理水平最重要的考量因素。因而，在借鑒相關理論成果的基礎上，研究社會組織腐敗治理問題，不僅要研究外部制度的影響，更要研究內部制度的影響。

四、共和理論之結構與文化視角：權力制衡制度分析框架

在檢視腐敗治理理論的過程中，我們發現從共和理論出發，可建構一種社會組織腐敗內部治理制度的分析框架。我們將通過梳理共和理論發展的歷程，探討組織腐敗內部治理制度分析的切入點，并以切入點為支撐，建構本文的分析框架。

古希臘時期，柏拉圖在《理想國》中首次表達了限制專權、濫權的共和理念。[18]亞里士多德接著提出要避免絕對權力，須建構共和政體規制權力的運行。[19]之后波里比阿傳承并發展了亞里士多德共和政體的思想，提出了分治制衡的理念。[20]古羅馬共和國晚期，西塞羅在總結該國政治實踐經驗與教訓的基礎上，較為系統地闡述了共和限制與制衡權力的基本理念。[21]進入近代，洛克在《政府論》（下篇）中認為國家的立法權、執行權和對外權，應該分別由三種機構依法行使。[22]孟德斯鳩在研究洛克國家權力理論的基礎上，將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權三種，認為防止權力濫用的辦法，就是建立分治結構并制定以權制權的制度。[23]這種以分治結構與制衡制度相互嵌套、支持而制約權力的思想有力支持了近代以降共和政體的國家建構。

二戰后，漢娜·阿倫特重拾沉寂多年的共和理論，著重強調平等意識、責任意識，強調公民文化建設，這種思想有別于古典共和理論強調政制的思想，被稱為新共和理論。[24-25]隨著新共和理論不斷發展，菲利普·佩迪特提出古典共和理論所倡導的分治結構與權力制衡制度能夠有效運行，需要依賴其他因素的支持。[26]劉訓練認為這個其他因素就是公民美德。[27]可見，新共和理論并沒有脫離權力制約的問題域。只是與古典共和理論相比，新共和理論強調培養民眾的公民美德與公共意識，從而使他們能夠積極參加政治生活，以反對絕對權力。當共同體成員因缺乏公共利益的整體視角而產生自利傾向時，他們便會尋求權力的擴大。[28]這樣，即使在共同體中建立了分治結構，也有可能因為其成員，尤其是骨干成員的集權而導致結構—功能虛化，這種虛化往往通過不完善的權力制衡制度設計而實現。因此，新共和理論實際上是強調公民美德、公共利益和共同善對分治結構與權力制衡制度有效運行的重要作用。

在紛繁的政治理論涌潮中，共和理論成為一種引人注目的政治理論，其應用范圍不斷擴大，越來越多地進入到社會領域。在社會領域中，現代公司受共和政體的影響，在內部形成了股東大會、董事會、監事會等相互依賴又相互制衡的治理結構，這種結構進而影響了現代公益組織的結構設置。正是在這種背景下，我國政府根據國際慣例，要求社會組織在登記注冊時須具備現代治理結構和相應的制度設計，在內部將權力配置給不同的機構。因此，社會組織便根據政府頒布的相關法規，制定章程，并依據章程設立理事會、秘書處、監事會或監事等機構分別行使組織中的決策、執行、監督等權力。這些分擔不同權力的機構構成分治結構，而章程及其衍生的專門性規定構成分治結構賴以運行的權力制衡制度。

從共和理論的變遷軌跡與應用過程來看，權力制衡制度是促使分治結構活化的激素。也就是說，分治結構要有效運行，要發揮制約權力的作用，就需要健全、合理的權力制衡制度，并且它還需要被有力地執行。依據古典共和理論和新共和理論，這里有兩點意涵可明確：一是分治結構是權力制衡制度建立并發揮作用的前提；二是權力制衡制度發揮作用，需要公共文化的支持。因此，從權力制衡制度入手探討社會組織腐敗治理問題，須通過結構路徑與文化路徑到達問題域。如此，本研究擬從結構與文化的雙重視角建構一種權力制衡制度的分析框架，以之討論社會組織腐敗的內部治理問題（見圖1）。

圖1 研究框架

五、社會組織腐敗治理的制度困局分析

（一）草根社會組織建立制衡制度的結構困局分析

草根社會組織指經濟實力弱，成員數量少，未建立規范治理結構且未在民政部門注冊的社會組織。草根社會組織無法建立分治結構，就無法建立權力制衡制度。這就是說，組織內分治結構是創建實質性組織權力制衡制度的基本前提，沒有這個前提，組織權力制衡制度的創建就無從談起。在調查中，我們了解到，正是由于無法建立分治結構，導致草根社會組織內部權力制衡制度難以制定。那么，草根社會組織為什么無法建立分治結構？

1.組織負責人分治制衡意識淡薄。一方面，組織負責人或者受集權傳統影響，沒有意識到分治結構的重要性；或者認為大家誠意做公益，也沒有什么權力，相互之間不需要分治制衡。2020 年我們對全國503 家青年社會組織進行了相關調查，其中445 家正式注冊的社會組織設立了理事會、監事會等分治機構，58 家草根社會組織沒有設立理事會、監事會等分治機構。這些草根社會組織負責人分治制衡意識淡薄，不認為理事會、監事會的設立可起到制約權力、促進組織規范運行等作用（見圖2、圖3）。正是他們忽視分治結構和制衡制度的建設，給組織帶來了腐敗風險。

圖2 不同類型社會組織理事會的功能

圖3 不同類型社會組織監事會的功能

另一方面，根據《社會團體登記管理條例》（2016 修訂版）規定，“機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體不屬于該條例規定登記的范圍”。在草根社會組織中，相當一部分為單位、村、社內部組織，不適用政府社會組織管理條例，因而它們缺少建立分治結構的制度驅動力，其負責人幾乎沒有建立分治結構的意識。如此，這類草根社會組織必定無法建立權力制衡制度，這就帶來了組織腐敗的風險。

2.組織資源難以支持分治結構的運行。一方面，根據2020 年對503 家青年社會組織的問卷調查數據，我們可以發現，參與社會活動時資源充足的草根社會組織僅有11.43%，而資金不足的草根社會組織占比為71.43%，人力不足的占比為31.43%（見圖4）。建立機構與運行機構都需要一定的資金支持。因此，對多數草根社會組織而言，資金短缺可能導致了它們無法在內部建立分治結構。

圖4 草根社會組織參與社會治理時的資源狀況

另一方面，在少數草根社會組織中，志愿者流動頻繁可能導致它們缺乏穩定的人力資源建立健全的分治結構。如南通Z 社區A 社會組織，是一個扶助老人的社會組織，雖已備案但沒有注冊。這個草根社會組織有1 個全職員工，約20 個志愿者。由于志愿者流動頻繁，導致它無法建立分治結構。此外，資金、人力等資源短缺性疊加，當然更有可能導致草根社會組織無法建立分治結構。通過對南通X 社區負責人訪談獲知，由于資金、人力以及其他注冊條件限制，該社區社會組織很難在政府部門正式注冊，因此多為備案制、結構未分化的草根社會組織。在上述情形下，草根社會組織實力不夠，無法建立分治結構，那么它們必定無法建立實質性權力制衡制度，這埋下了權力濫用和腐敗的隱患。

（二）法人型社會組織制定制衡制度的文化困局分析

這里所指法人型社會組織指在民政部門登記注冊，獲得了法人身份的社會組織。因為登記注冊的要求，在民政部門注冊的法人型社會組織都建立了分治結構，但由于民政部門為法人型社會組織制定章程所提供的指導范本（下面簡稱“范本”）以及法人型社會組織根據范本所制定的章程都存在缺陷，造成組織權力制衡制度難以發揮作用。

1.社會組織制定章程所參照的范本存在缺陷。對于擬注冊的社會組織而言，政府相關行政管理條例僅規定其須設置民主管理機構、制定民主管理制度，但沒有對設置民主管理機構、制定民主管理制度的具體內容進行說明。在這樣的情況下，為指導社會組織建章立制，完善內部治理結構，民政部針對不同類型社會組織的特點制定了《社會團體章程示范文本》《民辦非企業單位（法人）章程示范文本》《基金會章程示范文本》等，供社會組織制定組織章程，建立分治結構時參考。但這些范本存在不足，如《社會團體章程示范文本》中沒有提及監事會及其職能、《民辦非企業單位（法人）章程示范文本》中沒有涉及秘書處及其職能。與前兩個范本相比，《基金會章程示范文本》內容較完善，涉及了理事會、理事長、秘書長、監事會等的職能，但該范本對權力制衡的規定存在缺陷。比如該范本規定理事長與秘書長的重大動議須經過理事會的審議通過才能生效，但該范本并未設置理事長、秘書長的重大動議第一次審議不通過的處置程序。若根據該范本的規定，理事會對理事長與秘書長的重大動議必須一次性通過，如此理事會對他們權力的制約就只是形式上的，沒有實際作用。范本中的這些缺陷，實際上就是權力制衡制度設計上的缺陷。它們暴露了政府對社會組織建立權力制衡制度的引領不夠，存在一定的工作漏洞。

2.社會組織據“范本”設計的權力制衡制度不合理。因為政府管理部門為社會組織制定章程提供參照的范本存在缺陷，所以社會組織參照范本所制定的章程也普遍存在缺陷。概括地講，社會組織制定的章程存在權力制衡制度設計不合理，權力制衡無法形成閉環（循環）線路的問題。從政治學經典理論來講，要使組織內分治結構發揮有效作用，社會組織須通過章程明確結構中權力制衡是一個閉環（循環）線路，比如在組織中，規定分設ABC 三個不同的機構，A 機構和B 機構互相制約，B 機構與C 機構互相制約，C 機構與A 機構互相制約，如此就形成了一個權力制衡的閉環（循環）線路（見圖5）。

圖5 權力制衡的閉環（循環）線路

在現實中，依據2020 年對503 家青年社會組織的調查，我們推測超過70%的社會組織制定的章程未提供這種權力制衡的閉環（循環）線路。江蘇某市C 社會組織章程就未提供閉環式權力制衡線路。一方面，依據民政部的范本，該組織章程要求在組織內設立會員大會、理事會、秘書處，但沒有要求設立監事會。社會組織缺少監事會，很難形成權力制衡的閉環（循環）線路，因為當理事會與秘書處發生權力沖突時，沒有監事會充當權力沖突的仲裁機構，就有可能導致權力制衡的閉環（循環）線路斷裂。另一方面，該組織通過章程賦予理事會最高權力，規定理事會享有制定和修改章程、選舉和罷免組織領導、決定組織內重大事項等權力。在此等情境下，理事會權力高于組織其他各機構的權力，那么對理事會權力的制衡就形同虛設。這種權力設置導致該組織的權力制衡很難形成一個閉環（循環）線路。組織章程存在的這種問題實質上反映的是社會組織權力制衡制度設計不合理、不健全。

3.社會組織權力制衡制度設計不合理的文化分析。從民政部1998 年制定第一部組織章程參照范本到現在，時間已經過去了二十多年，結果無論政府還是民間搞出的社會組織章程都是荒腔走板，不成樣子。它們所提供的權力制衡制度設計與分治結構如此不匹配、不支持，根本就沒有辦法起到制約權力的作用。社會組織仍唱著“封建樂曲”，行走在現代社會。為什么會這樣？到底是為什么？我們認為主要原因是，主管部門相關工作員工和社會組織從業者對權力制衡的內在意蘊并不清楚，不了解制衡制度要與分治結構配套才能發揮作用，不掌握權力制衡的閉環（循環）線路設計方法，等等。歸結起來，就是他們對現代性權力制衡文化并不熟悉，也不熟悉這種文化的母體——公共文化。他們熟悉的仍舊是集權文化以及集權文化的母體——熟人文化。這就是為什么這么多年過去了，無論政府還是民間拿出的社會組織章程，從文字上看，是一本本包含現代性權力制衡理念的劇本，但從實質上看，它們卻是一部部為集權打掩護，為集權操作鋪路的文化腳本。

（三）法人型社會組織制衡制度執行的文化困局分析

在我國，社會組織是在“熟人社會”中生存的。在“熟人社會”的環境下，社會組織不斷擴展和完善，推動著自身運轉。但受“熟人社會”環境中充斥的熟人文化的影響，組織成員可能會消極執行或者虛化權力制衡制度。

1.熟人文化易致組織成員消極執行權力制衡制度。受熟人文化的影響，組織成員往往重視自身人脈資源維護超過組織利益。因此，組織成員對于一些不合規的行為，會礙于人情選擇視而不見，即消極執行權力制衡制度，這導致組織內部產生腐敗的隱患。通過訪談南通N 社會組織獲知，為了組織獲得更好的人脈資源和穩定運行，該組織秘書長邀請有較高社會地位、較大社會影響力的好友成為監事會成員。這帶來一個后果：在組織運行中，作為秘書長好友的監事會成員，受熟人文化的影響，很難依據章程的規定履行監督、制約秘書長權力的職責。因此，熟人文化導致組織內公共文化氛圍不足，成員難以積極地、規范地執行權力制衡制度，這就帶來權力濫用、腐敗的風險。

2.熟人文化易造成權力制衡制度被虛化。在有著兩千多年封建王朝歷史的中國社會中，集權文化是熟人文化的蔓延，或者說是變種。在傳統小農經濟早期，中國社會人口少、人際交往圈子小，因此鑄就了以血緣、地緣為紐帶的關系網。[29]而后，隨著社會發展，人們逐漸突破這種關系網限制，將某些非親、非鄰關系人也納入自己的交往范圍和圈子，最終型構了以血緣、地緣、學緣、友緣、業緣等為紐帶的熟人社會。在熟人社會中，成員處理公共事務時，總是優先滿足自己的利益或者熟人的利益，而集權是保證這些利益被方便地滿足的必然選擇。此種選擇必然需要文化上的辯護，集權文化因此而產生。這種傳統的熟人文化在中國具有強大的生命力，在現代社會中，依然影響著人們的行為。由于深受熟人文化的鉗制，社會組織難以建立真正的公共參與平臺促進公共文化的生產而支持權力制衡制度的有效執行。在實際操作中，社會組織的創建者更傾向于把權力集中在一個機構或者一個人手中，這就使權力制衡制度被虛化。通過訪談南通Q 社會組織秘書長了解到，該組織會員之間多多少少有點熟悉。在熟人文化與集權文化的影響下，作為組織創建者之一的秘書長把權力集中在自己手中，如在組織的人事任免上，秘書長雖按照組織章程，提名候選人交由會員大會審議表決，但不管參加會員大會的人數是否過半，會員大會都如期召開，并總是對秘書長提名的候選人給予通過。這實際上是在熟人文化與集權文化的影響下，秘書長虛化權力制衡制度而進行的集權操作，極易引起腐敗行為。

六、化解社會組織腐敗治理困局的對策建議

針對存在的問題，需從建立組織分治結構、健全與優化組織權力制衡制度、強化組織公共文化建設等方面著手，化解社會組織腐敗治理的制度困局。

（一）促使草根社會組織建立分治結構

1.強化對草根社會組織骨干成員分治制衡意識的培養。這有利于組織建立分治結構，從而促進權力制衡制度的建立。一是政府部門可邀請相關專家和學者進行主題講座并研討。通過講解和研討，讓草根社會組織負責人從理論上明確分治與制衡機制對社會組織反腐倡廉建設的重要性，進而加強草根社會組織分治結構與權力制衡制度的建設。二是作為主管機構，民政部門可定期開展與權力制衡理念相關的宣傳活動，讓草根社會組織負責人及成員了解如何正確建立分治結構與權力制衡制度。三是在政府的引導下，草根社會組織負責人要努力提升結構化、制度化反腐的認識水平。草根社會組織負責人要經常走出去，積極學習其他先進組織的結構化、制度化建設經驗，努力提升自身的認識水平，為本組織的反腐倡廉建設提供智識支持。如此，在一定程度上可促進分治結構的建立，推進權力制衡制度的建設，抑制社會組織腐敗的發生。

2.提升草根社會組織資金籌集與人脈拓展能力。草根社會組織具有一定的經濟基礎，才有足夠的資源建立完備的結構，因此，它必須具備一定資金籌集能力。一是草根社會組織可通過樹立自己的品牌，提升公信力，逐步拓寬資金來源。如南通校北村社區的“小綠芽子親子團”，以“何媽媽”為公益品牌，立足于社區為兒童服務，贏得了社會及公眾的信任，逐步拓寬了資金來源。二是政府部門要鼓勵草根社會組織正式注冊，獲得合法身份，提高資金籌措能力。數據表明，注冊類社會組織更容易獲得公眾信任，其獲得的資金也往往多于未注冊類的組織，[30]所以草根社會組織應逐步向正式組織靠攏，獲得正式的身份，并在解決資金短缺問題的基礎之上，建立分治結構與權力制衡制度。在解決資金短缺問題的同時，也要大力儲備人才。一方面為吸引更多人才，草根社會組織要提高工作人員的薪酬和待遇水平。合理的薪資和較好的福利待遇，在一定程度上能夠留住人才，緩解組織人員流動頻繁的問題。另一方面加強與各高校的合作，獲得高素質人才。通過與高校的合作可減少培養人才的時間和成本。[31]如此，草根社會組織可緩解組織經費不足和人手不夠的問題。這有助于組織建立分治結構，進而在此基礎上，建立起實質性權力制衡制度。

（二）完善相關范本與組織章程

1.民政部門要完善社會組織制定章程所參照的指導范本。一方面，要提升民政部門相關員工的理論素養與認識水平。民政部門要拿出一個比較到位的權力制衡制度設計文本，就需其相關員工具備一定的政治學與公共管理學理論素養與認識水平。哪怕請專家來設計相關制度文本，員工也需要具備一定的判斷能力，而這就需要以一定的相關理論素養和認識水平作為支撐。另一方面，在具體設計時，要提升范本中的權力制衡制度設計的嚴謹性。范本作為指導社會組織規范運行的行政文件，雖不具備行政強制力，但具有一定的行政約束力，因為全國民政系統均要求社會組織登記注冊時，須依照范本制定組織章程，這樣才給予注冊。因此范本的制定不能太粗糙，不能僅僅滿足提供形式上的合法性，須在細節上提升范本相關內容的嚴謹性。民政部門要完善相關社會組織章程范本，進一步細化范本中關于分治結構與權力制衡制度的規定：除了明確要求設立會員大會、理事會、監事會等機構外，還要通過制度設置厘清各機構之間制衡的關系，確保制度設置有利于分治結構發揮制約權力的作用。

2.推進社會組織制衡制度的修改和完善。一是在組織章程中明確各機構的權力邊界，避免它們出現權力越位、錯位、缺位等問題。二是在章程中推行“管錢不管事，管事不管人”的做法，防止組織成員權力尋租。三是政府部門要指導并監督組織完善其章程。政府部門須定期或者不定期地對組織內部治理制度的運行情況進行檢查或抽查，敦促沒有運行分治制衡制度以及該制度存在運行問題的組織整改。整改不到位的要進行問責，力避結構被虛化、制度被擱置的現象。四是組織可引入外部監督力量。政府雖是對社會組織不法行為進行問責的主體，但是囿于時間和信息等限制，難以及時有效地了解情況，因此可通過外界媒體、社會公眾的監督，促使社會組織完善和運行權力制衡制度。五是組織章程的相關內容須根據國家頒布的范本及組織自身實際情況，進行及時的更新和完善。

（三）促進社會組織公共文化的建設

1.加強社會組織成員監督意識的培養。離開了監督，權力的運行就是無源之水，無本之木。因此，要提升社會組織成員的監督意識，促進公共文化的生產。一是政府部門應支持社會組織推進廉潔文化的建設。比如可在社會組織中開展廉潔主題教育活動。通過廉潔教育，改變組織的文化氛圍，提升成員的自律意識和監督意識。二是搭建面向社會組織的法治宣傳平臺。通過搭建該平臺，讓社會組織成員了解法治的重要性，提升他們對法治基本理論的認知水平，進而稀釋、消解熟人文化與集權文化，為公共文化的生長打藥施肥。這反過來又可推動成員監督意識的養成，有利于抑制組織腐敗行為的發生。三是建立、健全社會組織的監督機制，提升組織成員的自我監督意識水平。通過立法，鼓勵社會民眾提供線索，舉報以公益為名卻進行不法行為的社會組織或其成員。經過調查，舉報屬實的，給予獎勵。這樣可使組織成員提高自我監督、自我約束的意識水平，提升組織運行的規范化，促進組織內公共文化的生長。

2.增強社會組織成員的參與意識。在社會組織中，權力制衡制度的作用發揮不僅需要分治結構，還需要營造公共文化氛圍。較為濃厚的公共文化氛圍可使組織成員自覺關注與參與公共事務，有利于維護組織分治結構與權力制衡制度的正常運行。具體來說，一是政府部門要支持社會組織搭建更多的活動平臺，開展更多的社會活動。社會組織成員通過參與組織活動，增強參與感提升公共意識，有利于權力制衡制度的貫徹執行。二是社會組織可采取一些激勵措施。比如頒發榮譽證書、進行宣傳報道，以之鼓勵成員踴躍參與組織建設，實現組織內人人有責，人人盡責的局面。[32]三是建立行之有效的組織信息公開機制。比如組織通過微信群、QQ 群定時向成員公開組織資金來源、數量與開支情況。這可增強組織信息透明度，使成員更方便了解組織，提升其參與感?？傊ぐl成員的參與意識，加強公共文化的培育，由此夯實權力制衡制度順利執行的文化基礎，提升制度執行力，抑制組織腐敗。

通過實地調研與理論分析，我們發現社會組織腐敗內部治理存在制度困局，主要表現在草根社會組織建立權力制衡制度難、法人型社會組織權力制衡制度偏位以及執行不到位等方面。我們認為，化解社會組織腐敗內部治理困局須抓住內部制度這個要件，才能切中肯綮，對癥下藥。