高校基層黨組織黨內法規執規標準體系建設

王建芹，彭小飛

（中國政法大學 黨規研究中心，北京 100088）

黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是落實依規治黨、實現全面從嚴治黨、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要制度規范。“立制不易，執行更難”，對于制度的執行和監督，《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（下稱《執規責任制規定》）規定了各級黨組織應當采取有效措施，增強黨員干部的執規意識，提高執規能力，嚴格執規標準，規范執規程序，提升執規效果。①《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第十三條。習近平總書記也特別強調了防止各自為政、標準不一、寬嚴失度等問題。在這個過程中，如何有效落實《執規責任制規定》中所要求的各項執行責任，就需要一個科學完善的衡量標準。“一引其紀，萬目皆起，一引其綱，萬目皆張”，黨內法規執規標準制度體系的建設作為加強和改善黨的領導重要方式之一，其根本目的在于嚴格執行責任，提高黨內法規的執行力。

黨內法規執規標準，就是將黨內法規執行過程中的經驗、規律、要求，以及重復性的概念和共性問題，通過標準化的思維和方法，表達為規范性的文本并嚴格落實，以提高黨規執行力。其基本要素包括，執行隊伍人才建設標準、執行工作配套機制標準、執行資源配置標準、執行預期效力標準和執行責任標準。當前，在高校基層黨建工作中，針對落實黨內法規制度建設標準不夠清晰、執行工作機制和執行責任標準建設欠缺等方面的問題，首先需要從執規標準的制度化建設入手，規范裁量基準，才能實現黨內法規執行的標準化、科學化。[1]本文以高校黨的基層組織黨建標準化為切入點，以標準化的理論和方法，研究執規標準的規范要求和落實措施，助力提升高校基層黨組織的黨內法規執行力。

一、高校基層黨建工作的重要性與特殊性

（一）高校基層黨建工作的重要性

以高校基層黨組織①本文中高校基層黨組織，主要指普通高等學校院（系）級單位黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會，院（系）級以下單位設立的黨支部。建設標準化為切入點，是因為高校基層黨建在全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，建設高質量教育體系，建設教育強國等方面發揮著不可替代的作用。從高校的發展歷程和性質來看，高等教育是人類社會發展到一定階段的必然產物，其本質屬性是高素質人才培養。中華民族歷來重視教育，新中國成立以來，黨和政府始終將教育工作視為黨之大計、國之大計，在普及基礎教育的同時十分重視高等教育，將高等教育作為培養高級專門人才的最主要途徑。與此同時，我國教育體制所重視的人才培養不僅是科學文化知識的傳播和專業技能的訓練，更重要的是在思想上開展引導工作，培養學生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，使之成為“一代又一代擁護中國共產黨領導和我國社會主義制度、立志為中國特色社會主義奮斗終身的有用人才”[2]。在這個意義上，“高校黨組織必須全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務，堅守為黨育人、為國育才，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”②《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第2 條規定：“高校黨組織必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務，堅守為黨育人、為國育才，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。”。當前，中國特色社會主義建設與發展的新時代新形勢和新任務，以及日益激烈的國際競爭，對人才的需求更加迫切，也對高等教育人才培養提出了更高的要求。我國高等教育迫切需要回答“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”的問題。

高校黨的基層組織在學校建設和人才培養中發揮著無可替代的作用，黨的十九大報告明確指出“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”。任何一項制度的實施，都離不開基層黨組織的具體工作，二者的結合正是高校基層黨建重要性的體現，是融合人才培養和落實黨的路線方針政策于一體的重要主體。在高等教育領域，高校基層黨組織通過服務協調各方，凝聚師生；通過各種活動將高校黨建工作有效嵌入到高校治理體系之中；通過各項工作體現和保障黨對高校工作的領導，保障高校社會主義辦學方向，完成好立德樹人的根本任務，把黨的教育方針全面貫徹到學校工作各方面。

（二）高校基層黨建工作的特殊性

教育具有普遍性和規律性，也具有特殊性和時代性。我國高等教育必須堅持為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體、美、勞等各方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。中國共產黨自創立陜北公學之時起，歷經革命辦學、普及教育及新時期培育人才的過程，教育的發展方向、指導思想和價值取向就成為一個不斷探索、不斷追問的問題，而這一問題的答案始終與我國教育的根本目的緊密相連——確保中國特色社會主義建設和中華民族偉大復興事業后繼有人。就高等教育而言，如何在遵循高等教育的普遍性和規律性特征的基礎上，堅持黨在高校的核心領導地位，不僅體現出高校黨建工作的特殊性，更是確保中國特色社會主義建設和中華民族偉大復興事業后繼有人的堅強政治保證。

高校基層黨建與其他基層黨組織建設工作相比，兼具“基層黨組織”和“高校”雙重特點，其特殊性主要體現在工作對象和工作內容上。就工作對象而言，高校以教師黨員和學生黨員兩個群體為主，具有學歷高、職稱高、知識層次高等特點。其不僅具有較強的共產主義信念和歷史使命意識，同時也具有知識結構、學科背景復雜，信息來源廣泛等特征，思想上易受多元價值觀和意識形態的沖擊。因此在工作內容上，高校黨組織必須堅持把思想政治工作作為開展高校黨的建設的重要抓手，把立德樹人成效作為檢驗高校黨的建設工作的根本標準。①《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第四條第四款。作為意識形態斗爭的重要陣地，西方對我國高校的“和平演變”從未停止過，它們通過有組織地實施政治觀念和價值觀念的滲透，鼓吹資產階級自由化及歷史虛無主義，否定社會主義制度和道路，動搖“四個自信”。[3]從上世紀九十年代以來，黨中央就十分重視對人民群眾尤其是青年學生的思想政治工作，鄧小平在分析政治風波發生的原因時說到，十年最大的失誤是教育，主要講思想政治教育，一手比較硬，一手比較軟。[4]新時代以來，高校基層黨建工作得到了前所未有的重視，中共中央《關于新時代加強和改進思想政治工作的意見》特別強調了提升基層思想政治工作質量和水平的重要性，指出要“加強學校思想政治工作，加快構建學校思想政治工作體系”。習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上指出，高校思想政治工作關系高校培養什么樣的人、如何培養人以及為誰培養人這個根本問題。要堅持把立德樹人作為中心環節，把思想政治工作貫穿教育教學全過程，實現全程育人、全方位育人，努力開創我國高等教育事業發展新局面。新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（下稱《高校基層組織工作條例》）專門規定了高校黨組織開展思想政治工作的要求和標準。“旗幟鮮明講政治”是共產黨人從不避諱的宣言，高校基層黨組織應當強化政治功能，履行政治責任，在一切工作中將政治標準擺在首位。

（三）基層黨建的本質是對黨內法規制度的具體落實與執行

新時代黨的建設總要求強調“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[5]，基層黨建的本質就是對黨內法規制度的落實與執行，高校基層黨建工作是對包括《中國共產黨章程》《中國共產黨支部工作條例》（下稱《支部工作條例》）、《高校基層組織工作條例》在內的眾多黨內法規的具體落實與執行。特別是我國高校實行黨委領導下的校長負責制，這就要求高校黨組織在執行和落實黨內法規的同時，更要重視將黨建工作同業務工作相結合，即將黨建工作同學生工作、教學科研工作相結合。

新時代黨的建設在規范化、制度化的基礎上提出了標準化的要求，其實質和精髓就是以規范化、標準化達到黨建科學化。[6]黨建標準化，即在落實和執行上述黨內法規的基礎上，不斷總結自身工作經驗，探尋工作規律，以規范文本將其表述為相關工作要求、程序步驟和方式方法等形式，通過標準的制定、實施和監督來提高黨建工作質量。從科學化的角度來看，黨建標準化與提高基層黨內法規執行力有著深層次的相關性，提高基層黨組織的黨內法規執行力，其實質同樣是注重運用標準化思維與方法，對重復性的概念、操作規則、具體做法和共性問題，通過制定統一標準的規則以獲得基層黨組織運行的規范效果和實踐效益。[7]因此，基于二者的相互關系，分析高校基層黨組織黨建標準化建設進程的現狀，特別是執規標準的現狀，并針對現實問題提出具體的解決措施和標準要求，是切實提高黨內法規制度執行力、落實黨內法規制度要求、提高執行效果的有效途徑。

二、高校基層黨組織黨內法規執行中的執規標準問題

（一）高校基層黨務人才隊伍建設標準問題

實踐中，高校基層黨務工作往往由院黨委工作人員擔任專職骨干，各級輔導員擔任兼職黨務干部（兼職組織員），并配備一定數量的學生黨員干部負責具體的黨務工作（學生專職組織員）。這就在一定程度上導致基層黨務工作人員無論是在數量上還是質量上都參差不齊，作為兼職組織員的輔導員面臨著黨務工作和輔導員工作雙重壓力，學生組織員也面臨自身能力水平和學業的雙重壓力，工作上的主動性和積極性必然會受到影響。同時，包括黨支部書記在內的支部班子成員和基層黨務工作人員普遍缺乏系統的黨內法規培訓，基層黨務工作者工作中過于機械地按照上級文件行事，“上級不發文，下級不干事”的問題普遍存在。高校基層黨建人才隊伍的現狀表明，人才隊伍建設的標準化是開展好高校基層黨建工作的首要前提。

（二）高校基層黨組織設置標準問題

設置基層黨組織是基層開展黨建工作的基礎，目前，不同高校、學院、年級在基層黨支部的設置標準上存在較大的差異。《支部工作條例》只規定黨員人數在3～50 人時必須設置黨支部，因此在實踐中，高校本科生黨支部往往按行政班級或按一級專業劃分；碩士（含博士）黨支部因黨員總數過大，多是依據二級專業、行政班級，或直接以年級為單位進行劃分。這種情況下，同一黨支部的學生黨員可能存在專業課程區別較大，這一較大差異也導致了溝通交流的困難和時間上的偏差。再由于學生黨員個人學業、課題任務壓力較大等綜合因素，人數過多的學生黨支部往往缺乏具體的共同目標，黨員及基層黨組織無法在整體組織嵌套中找到自己的位置，這就使得基層黨組織僅僅作為落實集中工作的過場，無法在具體工作中發揮自身的組織能動性。通常表現為組織不力，凝聚力不強，致使黨務工作無法結合黨員及群眾的需求而高效展開。

（三）高校基層黨組織組織生活標準問題

如上所述，由于高校基層黨組織的設置標準問題，組織生活面臨著時間與內容雙重難題。就時間而言，高校教學工作的特點導致黨員的活動時間難以協調，無法保證穩定的組織生活，組織生活通常具有突發性、臨時性的特征。以“三會一課”制度為例，基層黨組織的“三會一課”在實踐中多是在上級要求下臨時開展的，難以形成例行化的制度，導致組織學習走過場的情形屢見不鮮。就組織生活內容來看，首先表現為支部班子的組織問題，《中國共產黨基層組織選舉工作條例》第四章對基層黨組織支委會和黨支部書記、副書記的選舉程序有著完善和詳細的標準規定。但以高校研究生黨支部的班子建設為例，研究生黨員在入學初就面臨著書記和支委的選舉工作，相互之間的了解相當有限，因此在選舉過程中對候選人的了解往往只停留在簡單的自我介紹中，甚至采用抓鬮的方式確定支部書記和委員，既破壞了嚴肅的選舉程序也降低了支部班子的威信。其次，由于對組織生活定位缺乏認知，組織生活同本級①本級通常是指或以班級為單位的黨支部，或以年級為單位的黨支部，或以專業為單位的黨支部。實際情況、同整個黨組織體系未能充分結合，表現為組織生活停留在形式上，理論學習淺嘗輒止，民主批評一團和氣，黨建工作同本級的業務工作未能形成正相關關系。

（四）高校基層黨組織執行責任標準和問責監督問題

高校具有“小社會、大基層”的特點，校內權力集中、資源豐富，同學、同門、同鄉等各種關系錯綜復雜，屬于典型的“熟人社會”。[8]因此，高校黨建工作的執行責任標準建設與問責監督問題就顯得更為重要。根據《執規責任制規定》的要求，高校黨委、黨委辦公室、黨委職能部門、黨委（黨支部）書記、紀委等專職黨務部門和黨務工作人員都有相對應的責任，但不同主體所對應的工作內容的責任標準建設是目前高校基層黨務工作的一個短板。以支部考核評價體系標準化建設為例，實踐中，基層黨組織和基層黨務工作者面對上級的監督考核與整改要求，往往能輕易地規避自身的責任。原因在于，黨支部審查整改和監督考核通常采取的是上級要求，下級自查自糾的方式：通過形成自查整改臺賬，包括自我確定問題、自我限定整改期限和自我確定整改責任主體，以達到實現整改效果的目的。從相信黨員同志的德行和素質的角度看，這樣的責任主體確定方式和監督機制是必要且有一定效果的。但要從實現監督傳導壓力，壓力推動落實的目標來看，這種自查自糾的方式不利于責任的真正壓實。同時，隨著近年來黨內各級巡視工作對高校進行的多輪巡查，指出了高校基層黨建工作的各種薄弱環節，但其主要目的在于對高校黨委進行的監督，基層黨建工作只是其中的一個評判標準，這也是導致高校基層黨建工作整改效果不盡人意的一個方面。

（五）高校基層黨組織資源配置標準問題

以黨建活動場所缺乏問題為例，高校基層黨組織開展組織生活和學習教育活動普遍面臨著缺乏黨建活動室和活動經費等問題。開展黨內法規制度的推介、宣傳、教育和黨規①黨規在習慣法上通常有廣義與狹義之分，本文中黨規僅指狹義的黨規，即黨內法規，下同。執行文化的培育需要場所和經費的支持，目前，不同基層黨組織對黨規執行的重視程度不同，不同高校甚至高校內部不同學院黨委對執行工作的重視程度亦有不同，重視程度的不同帶來了執行資源的配置存在巨大差異，導致執行效果不盡如人意。

三、積極探索高校基層黨組織黨內法規執規標準體系建設

（一）人才隊伍建設標準

我們黨歷來重視選賢任能，始終把選人用人作為關系黨和人民事業的關鍵性、根本性問題來抓。《高校基層組織工作條例》第二十三條提出要“要建設忠誠干凈擔當的高素質專業化干部隊伍”。在高等教育領域建設“忠誠干凈擔當”的執行人才隊伍，就要求有一支符合高校基層黨組織建設工作現實需要的高校基層黨組織人才隊伍。

首先，黨建專職人員隊伍的建設標準。《高校基層組織工作條例》明確規定專職黨務工作人員和思想政治工作人員要配足編制名額，總數不低于全校師生人數的百分之一，每個院（系）至少配備1 至2名專職組織員，專職輔導員配備按照師生比不低于1 比200，專職思想政治理論課師生比不低于1 比350。目前，高校基層專職黨務工作者很多達不到標準要求，各高校黨委應該嚴格按照數量標準，配足配強相應的工作人員。

其次，人才選拔的標準。從人才選拔的一般標準來看，黨的人才選拔有“三項原則”和“四個標準”，即堅持“德才兼備、注重實績、群眾公認”原則，“知識、品德、能力和業績”標準。[9]在高校中，這一點意味著要明確黨組織的工作與學科專業能力是不同層面、不同領域的兩個問題，要破除黨建人才選拔唯“教學科研成績”論的傾向。選拔任用黨建干部，要將政治上是否靠得住、工作上是否有本事、作風上是否過得硬、師生群眾是否信得過作為核心的選拔標準。同時，高校黨建工作的特殊性在于工作對象大部分是具有高學歷的知識分子群體，大都具有一定的政治理論素養和專業知識水平，只有真心、用心地以服務精神奉獻于黨務工作、黨建工作，高校基層黨組織的活力才能更有效地得以發揮。

最后，執行能力標準。建設人才隊伍不能忽視執行能力的要求，這一要求主要包括組織協調能力和分析判斷能力。基層工作具有瑣碎性、復雜性的特點，因此要特別注重基層黨建工作者的溝通協調能力，這是黨建工作的基礎能力要求，是否具有基層工作經驗應當構成重要的選拔標準之一。同時，高校基層黨建執行主體是聯結黨的上級組織和基層黨員與學生群眾的關鍵橋梁，要求基層黨建工作者必須能夠準確理解黨內法規所內涵的價值意蘊和目標要求，還能夠結合具體實際工作環境和工作對象，充分聽取意見，分析工作實踐和執行目標之間的差距，從而有效開展工作。

（二）執行工作機制標準

內容充分，覆蓋全面，符合實際的執行工作細則和辦法，是具體落實執行工作機制的核心。例如，針對基層黨組織設置不合理導致組織內部黨員聯系不足的問題，部分高校將執行工作的經驗方法總結提煉，將工作方法、流程上升為工作細則和辦法等配套制度，探索出符合實際的劃分標準，包括按照宿舍劃分黨支部，以及針對小專業、小方向的學生黨員，按照專業跨年級設置黨支部，這些劃分標準在實踐中取得了不錯的效果。[10]

落實黨規執行機制標準，要充分掌握和運用“SMART”原則，細化高校基層黨組織在具體工作實踐中的執行責任。所謂“SMART”原則，即標準是具體的（Specific）；標準是可衡量的（Measurable）；標準是可實現的（Attainable）；標準之間具有相關性（Relevant）；標準具有明確的截止期限（Time based）。對具體黨規工作執行標準的制定必須滿足上述五個要求。以落實《中國共產黨發展黨員工作細則》的工作實踐為例，西藏大學對發展黨員流程的相關黨規要求進行標準化設計，探索出黨員隊伍建設標準化的模式①西藏大學在黨員發展過程中，大力實施“1574”工作法（一圖：發展黨員工作流程圖；五段：申請入黨階段、入黨積極分子確定和培養教育階段、發展對象確定和考察階段、預備黨員接收階段、預備黨員教育考察和轉正階段；七制：入黨積極分子推優制、發展黨員公示制、政審制、票決制、黨校集中培訓制、發展黨員材料送審制、責任追究制；四合格：政治合格、成績合格、民主測評合格、發揮作用合格）——參見孔令先、王少明：《新時代高校黨建工作標準化建設的探索與實踐》，《高教學刊》2020 年第3 期,第195-196 頁。，成功用每個環節的高標準保證每個新發展黨員的高質量，從而提高了黨內法規執行力。

落實黨規執規標準，要貫徹《高校基層組織工作條例》的要求，尤其是第十二條、第十三條對教職工黨支部和學生黨支部的要求，要將基層黨建工作同高校教育、管理各項制度相銜接。以第十三條第三款為例：“組織學生黨員參與學生事務管理，維護學校穩定。支持、指導和幫助團支部、班委會以及學生社團根據學生特點開展工作，充分發揮保留團籍的學生黨員的帶動作用。”這一款同高校學生管理制度中的社團、學生代表大會以及班委會制度相關聯，同黨和共青團的關系相關聯，如何發揮黨員在學生代表大會中的作用，如何通過黨建來促進社團活動，如何處理好共青團和黨之間的關系，也是高校在細化執行工作機制中的必要參照標準。

（三）執行責任標準與效力標準

其一，明確不同執行主體的執行責任標準，對不同執行主體的執行內容、監督考核、責任追究等提出標準化要求。如高校黨委承擔著本單位意識形態工作、基層黨建工作、黨風廉政建設和黨內監督工作三大主體責任，領導、組織、推進本單位黨內法規執行工作，每年至少要召開1 次專題會議研究部署黨內法規執行工作，并能夠將各項任務合理分解，同時建立監督檢查機制；黨委辦公室承擔統籌協調責任，其執行責任標準在于是否對執行工作進行系統部署和貫徹落實，是否對執行情況開展評估反饋；黨委職能部門、辦事機構等承擔牽頭執行責任，下沉幫扶基層黨組織建設。如各級黨校執行責任標準在于是否定期開展學習宣傳培訓、開展業務指導、解答普遍性問題等；高校紀委是高校黨內監督專責機關，履行監督執紀問責職責，其執行責任標準在于是否嚴格按照職責權限和工作程序處理違反黨規黨紀的線索和案件；各級黨組織書記承擔本單位黨規執行第一責任人職責，其執行責任標準主要在于是否落實“三會一課”制度、是否按時開展黨日活動和主題教育活動、是否定期召開組織生活會、是否帶領支部成員發揮學生黨員先鋒模范作用等等。

其二，要將基層黨組織和各級黨員領導干部履行執行責任標準的情況與班子和干部考核內容相結合，包括與黨風廉政建設責任制、黨建工作、法治建設等考核內容相結合。同時，高校基層黨組織應當主動面向上級黨委、全體黨員和群眾，對自身是否落實執行責任標準開展評估和反饋，認真對待上級監督、加強自我監督、接受群眾監督。

（四）執行資源配置標準

黨內法規的執行是一個包括公開公布、教育培訓、組織解釋、監督評估等多個環節在內的系統工程，只有將各環節環環相扣，共同落實才能切實提高執行效果，而各環節的落實必須要強化執行資源的配置標準，合理分配各種執行資源。

從執行資源的性質上看，執行資源可以分為硬性資源和軟性資源。硬性資源主要包括人力、財力和制度。人力方面，主要是建立一支數量充足、政治素質過硬、執行能力較強的基層執行工作隊伍。財力方面，一方面要為工作隊伍提供開展工作所必須的活動場所和活動資料，其標準包括以黨規宣傳欄為核心的黨建活動陣地、以《高等院校重要黨內法規學習匯編》②如中國政法大學黨規研究中心，《高等院校重要黨內法規學習匯編》，中國政法大學出版社，2021 年版。為核心的黨規黨史學習資料和相配套的辦公設備。另一方面要針對黨建工作和黨規執行的各階段工作開展充分的調研和規劃，建立合理的財政分配標準，實現專款專用。制度方面，要將黨建工作標準化為“支部工作法”“黨小組工作法”等，同時將基層黨員和群眾密切關注的信息反饋制度化，將黨建同業務相結合的工作銜接實現制度化表述，其標準包括文本規范性、文本重復性與可操作性等。

軟性資源主要包括政策支持和信息技術資源。其一，探索建立內容合理，力度合適的政策傾向標準和激勵標準。在實踐中，要通過政策激勵機制，將執行主體的執行表現，特別是執行成效與個人榮譽相掛鉤，以提高基層執行主體的執行意愿。其二，把握信息技術資源標準。建立數字化、信息化的黨內法規信息系統是這一環節的重要標準，高校要重視黨建網站和黨內法規資源信息庫的資源投入和完善，將執行工作所需的一切制度規范和執行責任標準通過信息技術高效傳達到每一位執行主體和黨員手中，并依托黨建信息平臺建立網絡社群，鼓勵基層黨組織參與活躍社群。在具體實踐中，各高校黨委應當努力探索黨建平臺和黨規信息系統的共建共享，以標準化的方式高效傳遞黨規執行信息，提高基層執行工作信息反饋的客觀性、全面性和時效性。

表1 高校基層黨組織黨內法規執規標準體系