企業人事電子檔案“單套制”管理中的在線歸檔困境與協同管理策略

張少磊

摘 ?要：本文在研究現階段企業人事電子檔案管理中的在線歸檔現狀基礎上，結合“單套制”管理展開分析，引進協同理論，分析人事電子文檔“單套制”管理工作的主體構成、相較傳統“雙套制”其優勢，以及多元主體協同的現實困境，探索其協同管理的策略和實現途徑，為解決企業人事電子檔案“單套制”管理中的在線歸檔問題提供參考。

關鍵詞：人事檔案；企業檔案；電子檔案；單套制；雙套制；在線歸檔；多元主體；協同管理

Abstract： Based on the research on the current status of online archiving in the management of enterprise personnel electronic archives， this paper analyzes the main body composition of the ‘single-set system’ management of personnel electronic documents， its advantages compared with the traditional ‘double-set system’ as well as the practical difficulties of multi-subject collaboration， with the theory of collaboration. It explores the strategies and implementation ways of multi-subject collaborative management and provides a reference for the solution of the online archiving problem in the ‘single-set system’ management of enterprise personnel electronic archive.

Keywords： Personnel files; Enterprise files; Electronic files; Single-set system; Double-set system; Online filing; Multiple subjects; Collaborative management

傳統的“雙套制”作為紙質時代向數字化時代過渡時期的管理模式，其缺陷日益顯現。在科學技術和政策法規的支撐下，電子檔案的真實感、完整度、可用度、數據安全、憑證性等都得到了良好的保證，其作用也逐漸可以與傳統載體文件相比，獲得了社會各界的普遍認同。改革電子文檔趨向于“單套制”管理模式在業內的呼聲也越來越高漲，被看作是數字化時代下現代檔案管理變革的重要目標。

1 人事電子材料“雙套制”歸檔模式的弊端

“雙套制”，即紙質文檔以及傳統物質載體文檔與電子設備檔案雙套歸檔的模式，而“單套制”也就是將電子設備文檔以純電子設備方法單套存檔的模式。中國傳統的檔案館，最常見的保存形態就是紙本文檔。

隨著時間的進展以及檔案館建設步伐的加速，紙質檔案的弊端以及對時代環境的不適應性也就慢慢顯露了出來，例如，由于不易保存，所以紙質檔案對保管的外界條件要求相當高，而保管時期又與文檔的保存環境及其維護有著非常緊密的關聯；可重復利用性及可共享性差，紙質檔案同一時間只允許一個人使用，不能進行信息共享；存在形式比較單一，無法快速實現分類、統計、匯總、反復打印等需求。

“雙套制”管理模式下，原生電子文檔包括電子信件、網站等需要盡較大可能性形成紙面文本進行存檔，電子文檔作為紙質文檔的備份，紙質文檔成為電子商務文檔的保證，二者出現爭執時，通常以紙質文檔為準則。“雙套制”削弱了電子信息化的優越性，造成了部門和存檔機關之間的部分沖突，如應歸電子文檔、多媒體文檔及其關鍵元數據均不可盡歸；大大降低了部門的存檔效率、服務質量和存檔積極性；加大了行業用戶立卷匯總作業數量；導致了對紙張資源和倉庫建筑空間的大量耗費等。

“雙套制”保護模式所產生的各種問題雖然廣受人詬病，但仍被我國的各級各類存檔機構所普遍使用，由于在電子文檔的保存、使用和保護過程中產生的各種問題使民眾不能對其充分放心，電子文檔存檔機構也不能承擔所有風險及出現所導致的嚴重后果。

2 電子檔案“單套制”管理模式的主體構成

電子檔案的“單套制”管理是一項具體工程，要求在法律、制度、科技、人才等方面協力合作，也需要與檔案機關、業務部門、法治機關、科技行政部門及其有關人員的密切聯系和通力合作，才能取得較好的成效。我們指出，電子檔案“單套制”管理模式中所涉的主體主要包括政府主體、業務主體、管理主體和技術主體四大領域。

2.1 政府主體。政府作為國家事業的領先者，在國家公共服務領域事務管理與改革中擔當先導與托底角色。就中國傳統的“雙套制”模式來說，“單套制的變化并不僅僅意味著減去一個紙質文件”，在其后面還蘊含著我國政府部門內部諸多的觀念變化，主要涉及我國政府發展策略與政策主張的觀念變化、政府立法機關對于電子文檔立法作用的概念變化、政府檔案與行政管理機關對于電子文檔管理理念的觀念變化。

首先，國家政府積極領航數據轉型時期電子文檔的管理轉型。2013年被國際媒體譽為“互聯網元年”，全世界政府部門都在考慮互聯網時期業務轉變的難題，中國電子政務和文檔方面也在這第一年著手推動文檔管理工作的數據轉變。

其次，立法機構再次確定信息時代電子文檔的立法意義。2014年上海市地方人民政府頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》中規定：“在自貿試驗區推進電子政務建設，在行政管理領域推廣電子簽名和具備法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案和紙質檔案具備同等法律效力。”

最后，由檔案行政管理機關制定了實施單套管理的技術規范。在國家有關政策法規與有關法律規定的雙重保駕護航下，國家檔案行政管理機關通過建立專門的規章制度與規范，來實施和引導電子文件和電子文檔的“單套制”管理工作，如《電子商務文書存檔與保管技術規范》《電子商務文書多年保存格式規范》等。

2.2 管理主體。電子文檔“單套制”管理模式的管理主體是整個協同管理機制的核心組成部分，一般分為電子檔案室管理工作部門和檔案局管理工作部門。從電子文檔的“單套制”歸檔和管理工作流程來看，電子文檔必須先由業務單位向檔案室交付并歸檔，再通過檔案室的初步管理工作之后交給檔案館長期保管。這三個環節中，檔案室與文獻館一方面要監管、引導業務部門的電子文檔完成管理工作交接，另一方面又要采取機制、技術手段、管理工作人員等各種方法，來確保電子文件傳輸、接收過程中的真實性和安全性，最后保證電子文檔得以長久保管。

2.3 技術主體。技術創新是保證電子產品文檔“單套制”管理工作順利完成的關鍵點。上海自貿區電子產品文檔“單套制”管理工作的經驗表明，電子文檔的收集、管理工作和長久保管是“單套制”管理工作中的三個難點，而技術創新將是破解這三大難點的關鍵突破口。

首先，電子文件“收、管、存、用”均有賴于系統軟件和歸檔管理工作的無縫銜接，電子商務文檔在通過業務部門的系統生成后可以直接向電子文件存檔與管理工作銜接，從而縮短工作過程；其次，在電子商務文檔產生、運行、管理工作和使用的整個過程中，需求是運用數字簽名、電子簽字、元數據收集、日志信息管理、四性測試、作業審核和全文檢查等新技術手段，對電子文檔的安全、完整度、真實感和可讀性進行有效維護。

3 “單套制”在人事電子材料在線歸檔的實施條件

數字化管理使電子文檔借閱者更為便利，而“單套制”在人事電子材料在線歸檔中的應用標志示著中國電子管理實踐正逐漸趨向完善，政策的扶持、創新性技術的應用、試點單位累積的成功經驗為“單套制”的深入實施打下了基石。

3.1 政策支持。為了適應信息時代日益變化的社會需要，我國相關主管部門和部分地方政府也出臺了一些關于電子文檔存檔和計算機檔案管理等方面的法規，以指導和幫助電子檔案“單套制”管理工作的規范建設。2016年頒布的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》明確提出“在有要求的政府部門實施電子存檔單套制、單線制管理工作試驗”。

2018年頒布的《機關檔案管理規則》明確提出“不具備長期保管意義或另有重大意義的電子文檔，或者不能轉化為紙張文檔或縮微膠卷的電子文檔只能僅以電子方式予以歸檔”。新頒布的《檔案法》明文規定“網絡電子文檔與原有媒介文檔有同樣法律效力”，以國家立法的形態真正確定了網絡電子文檔的地位。2021年頒布的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出“推動黨政機關電子文檔單套制歸檔，進一步推進其余機關工作信息系統電子產品文檔單套制歸檔”“企事業機構電子產品文檔單套制歸檔從財務信息系統向管理制度、研發體系等更寬泛范圍推進”，表明“單套制”管理模式已由嘗試階段進入了深入推行過程。

3.2 創新技術應用。數字簽名、電子印章、日期戳、四性檢測系統等信息技術運用深入，為電子文件的可信歸檔和電子檔案安全管理提供了有效保證。近年來出現的區塊鏈技術，為電子檔案的持續可信使用，奠定了長期可信的信息技術解決方案基礎，在中國國內電子檔案管理領域的使用價值也獲得了一定認同，且具備較好的應用發展前景。英國國家檔案館在ARCHANGEL項目中，嘗試運用區塊鏈技術探索并破解數字文檔的長期存儲問題；中國石油化工集團則利用區塊鏈科技優勢，確保了電子文檔的真實性和安全。

3.3 試點經驗推廣。在中國檔案信息現代化工作實際中，關于探討試驗電子產品文檔“單套制”在實際工作早已成為普遍共識。2015年上海地區浦東新區二級文件檔案主管部門和保稅區管理機構共同進行了電子存檔和電子文檔“單套制”管理工作試驗；浙江省檔案局也已開始嘗試網絡行政管理審查和公文類電子材料“單套制”存檔信息管理試驗工作，均獲得了很好的試驗效果和實際成果。國家檔案局在2016年篩選了33個公司單位作為全國電子存檔與電子檔案管理工作的首批試點單位，在2018年篩選出27個公司單位作為全國第二批試點單位，試點單位先后經過檢驗，在電子行業文書的存檔范圍、數據格式、元數據收集方法和“單套制”技術等方面，創造了可復制、可發展的可貴成功經驗。根據局、分公司信息建設規劃，運用成熟的技術體系，通過不斷總結、創新，做好公文歸檔“單套制”的試點工作，讓歸檔、檔案利用變得規范、輕松、智能。變分散的集中管理為全程管理，變年度存檔為隨辦隨回，從根源上確保了電子文檔的全面、精確和管理系統；在技術保證上，緊緊圍繞著電子商務文檔“真實性、安全性、可靠性、長久使用”的特點，以達到電子商務檔案來源可信、管理工作安全可靠、長久使用。

推行的電子文檔全程無紙化歸檔和電子檔案“單套制”管理工作大大地減輕了工作人員在文檔管理領域的壓力，大大提高了效能，降低了成本管理支出，形成了相當的社會效益，也為更多企業推行電子檔案“單套制”管理工作，提供了重要的參考經驗。

4 在線歸檔中“單套制”多重主體協同的困境

主體間的協同目標不一。在電子歸檔“單套制”管理流程中，各主體職能背景與利益要求不同，導致了雙方合作中的目標脫節。

4.1 政府主體彼此協調要求不一。近年來我國的政策發展重點方向大體為促進電子政府與電子政務工作的開展，而我國“兩辦”所出臺的有關規定也大多關注于電子政務中的網絡電子檔案管理方面，但對于在企事業單位、社會團體中的網絡電子檔案管理的工作方面，仍存有法律法規體系方面的薄弱；在法制行政部門中有關于網絡電子文書和網絡電子檔案的法律作用方面還缺乏專門性的立法條例規范，例如《電子簽名法》重點關注的是電子商務行業形成的訂貨、協議等電子文件的合規性，《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂只是簡要介紹了電子文件作為第八種證據形式，而對于網絡電子檔案的司法作用還缺乏具體性規范。所以，在行政主體中的法律政策層面、法制機構層面，以及網絡電子檔案的行政監管層級中關于網絡電子檔案“單套制”監管都存在著不同的行動方式，在協同實踐中也會導致一些政策規定上的漏洞。

4.2 業務主體、管理主體和技術市場主體之間的協同不佳。業務部門參與管理協同的目標是盡量地減少本單位的服務成本費用、縮短工作流程，而檔案管理部門的職責目標則是做好電子文書和電子文檔系統的建立和管理工作，以提高數字檔案室的建設管理水平。雖然電子檔案“單套制”管理模式可以在適當程度上適應后者的職責要求，但所必須投資的科技成本費用和工作過程或許要大大超過傳統的模式，這也將導致各方在電子檔案管理流程中出現前端銜接不力、行動困難等問題。但是，由于技術部門參與協同的主要目標是獲得效益，使得很多公司在承接系統管理和檔案管理以及相關信息技術外包業務的過程中，以收益最大化為主要目的，這樣導致技術部門和檔案管理部門很難全面掌控其運行質量。

4.3 檔案管理部門和有關政府部門的協同不佳。國家電子檔案“單套制”管理模式的實施工作雖已獲得了重要進步，但是相配套的國家政策法規、戰略規劃和規章制度卻還不能跟進上來。

4.4 檔案管理部門與業務部門、技術部門的協同不佳。三者間缺少合理的協調與考核體系，不能根據《電子文件管理暫行辦法》中所規定的“以聯席會議的形式”提出決策、審議程序與工作規范，也不能把電子文檔管理工作融入相應的考評體系之中，由此造成檔案機構制定標準和規范與業務部門制定標準和規范的脫節，同時技術業務部門會因為缺少溝通與考核而影響服務水平。

4.5 技術服務公司之間的合作不力。電子檔案“單套制”管理系統對系統和電子文檔管理系統之間的銜接存在高度的需求，且二者在進行技術支持工作時，易出現在問題產生時相互責任混合不清的狀況。

5 電子歸檔“單套制”協同管理的策略與實現途徑

探討電子歸檔“單套制”管理是檔案管理變革的又一個主動大膽創新的探索嘗試，檔案管理部門勢必要做出一些史無前例的變革，確?！皢翁字啤钡某晒嵤?。

5.1 效用認同，從思想上接納與信任電子檔案。從電子檔案的實質歸屬角度看，由于電子檔案是人類數據世界中的實際行為的原始記錄，它也是數字載體的基本信息來源。而電子產品文檔“單套制”管理模式的實施，必將伴隨著科學技術、思維、觀念、手段等的更新換代。由于不同的個人對最新科技、新思路的認知和接受程度的原因，所以電子產品文檔雖然已經滲透到了我們的工作和日常生活中，但不少人對電子產品文檔的安全和電子產品文檔的準確性，仍然抱有質疑心態。由于信息發展不可逆轉，隨著數字國家的穩步實施，經濟社會各方面的數字發展已勢在必行。人們必須認識時代、接納新知、建立自信，樹立數字思維模式，從新的思想觀念中完全接受和認同電子文檔。在整體經濟社會領域內創造一個誠信的環境，保證人事電子材料在線歸檔“單套制”模式的成功實施。

5.2 主體認同，以目標協同為前提，優化協同關系。目標協調是電子檔案“單套制”管理協同機制的基礎。當地政府、業務單位、檔案保管單位或者服務機構在電子檔案“單套制”管理工作中呈現出截然不同的職能位置、資源管理水平和利益要求，甚至導致截然不同的或者相抵觸的價值理念和協作行動，因而對電子檔案“單套制”協調與管理機構的效率造成負面作用。所以，在電子檔案“單套制”協同管理進程中，要全面提升多重市場主體的思想認識，確定以推進電子文件管理模式變革，加速我國電子政務發展，確保落實“單套制”管理工作的出發點和落腳點，增強政府主體對另一個市場主體的頂層設計和統籌規劃，在電子檔案“單套制”管理工作中滲透多元主體互利共贏的合作思維和“小目標服務于大目標”的全局發展理念，增強對資源主體、管理主體或者技術主體相互之間的結構調節與進行整合，增強各方主體相互之間的協商機制與考核機制，力爭在實現辦公工作“無紙化”、電子文檔數字化與政務信息化等系統總體目標的時候又能適應另一個利益主體的綜合效益要求，并最終達成各自合作的目標協同。

5.3 方案認同，進行頂層規劃，分步實施。推行“單套制”應在法律政策實施的架構下，遵照特定標準，由點到面、自上而下、循序逐步地實行，需要在制度設計中加以貫徹落實?，F今已有試點單位也獲得了不少較成熟的、可供參考的改革經驗成果。另外，同外國行政機關“無紙化”的改革試驗一樣，在一個國家層面上也應該從下面兩點加以改進。

一是為了促進政府與立法部門之間的有效協調。我國要在政府層面自上而下地約束電子產品歸檔的單套形成管理工作和保護，建立倒逼激勵機制，并制訂出詳盡的規章制度引導與規范“單套制”管理工作的落實；而且有關立法機構要協助政府制訂專業的證明電子商務文書與電子商務記錄檔案真實身份的立法規定，保證各界對電子商務記錄檔案證明意義的尊重與認可。我國各個行政機關主管要依據信息技術社會發展需求健全相關政策規定，確定電子商務文書建設規劃與總體目標，自上而下做出頂層規劃，引導各種機構搞好電子商務歸檔“單套制”管理工作。信息化建設主管機關要主動起到統一領導作用，加快推動信息化建設工作，進一步提升企業電子文檔水平，并協調業務管理系統和電子文檔管理系統之間的有效銜接，循序漸進，分步落實。

二是為促進戰略規劃、技術標準之間的統一協調。國家檔案局要在戰略與技術標準的層次，制訂全省區域內電子產品歸檔“單套制”管理工作的方案與技術標準規定，指導各產業和地區電子產品歸檔“單套制”管理工作的實施和推進。經過充分的管理機制協調，進一步推動了電子商務文件與“單套制”協同管理機制的有效運行。檔案部門要根據國家相關政策或者本單位文檔工作實際，因地制宜，及時改進檔案管理制度，以國家標準、規范化、個性化的方法逐步推動電子檔案管理方法從“雙套制”向“單套制”的轉換。

5.4 實施認同，協同優化管理流程。推行電子文檔的“單套制”管理工作，是一個系統工程。要推進各類業務管理系統軟件和電子文檔管理系統的升級更新，進一步豐富業務管理系統軟件功能模塊，進一步提高電子文檔的四性檢索、格式轉換、實時存檔信息管理等功能，并做好前端管理工作。增強電子存檔信息管理的兼容性和安全性，提高電子文檔的在線接收、元數據收集信息管理、電子文檔大數據分析的利用等功能。電子檔案管理要具有同步接收和管理工作公文類、多媒體類、網站類等不同來源、各種類別、各種格式的電子產品文檔的能力，和高度的品質控制和風險管控才能。通過統一規劃和設計，逐步消除信息系統壁壘，達到多種服務信息系統和檔案管理的信息無縫連接。但系統功能改進只是技術基礎，更關鍵的是要通過完善電子檔案管理工作過程，形成涵蓋全域的電子文件信息管理文化體系和電子產品文檔可信運作系統，從而達到電子產品文檔的全流程管理工作，以確?！皢翁字啤惫芾砉ぷ鞯某掷m運作。

5.5 能力認同，同步提升業務與技術能力。電子文檔“單套制”管理工作，需要專門理論知識的指導和嫻熟的計算機技術的使用，對管理人員的知識和技術能力有著很大的要求。但目前，電子材料歸檔工作人員中普遍存在電子文檔接收和管理知識的欠缺、管理工作方式滯后、對紙張依賴性強烈、對計算機技術運用不到位等狀況，大量的原生電子文檔只能散落于各種信息服務系統，而無法進行統一歸檔，導致了電子文檔資料的嚴重短缺。人才短板制約了電子檔案管理工作的高質量進展，為了改善這一狀況，需要及時吸納掌握電子文檔管理關鍵知識和豐富實踐經驗的高層次人員，和熟練掌握先進信息技術的科技型人員，將知識和新技術相結合，進一步改革工作模式，以提升電子檔案管理服務質量。同時，要加大對現有業務人員和歸檔工作者的信息化訓練，培育數字化思維方法和電子化工作方法，逐步解除人們對紙質文檔的依賴性，共建共享文檔等信息化建設成果。

5.6 方法認同，持續加深技術手段的協同應用。信息技術是保證電子產品文檔“單套制”管理工作順利完成的重要因素，管理軟件企業與檔案管理軟件系統企業在電子產品文檔“單套制”管理工作時要緊密配套，并做好如下三點工作：一是實現內容管理系統和電子產品文檔管理系統之間的無縫銜接，以保證電子產品文檔的真實感；二是實現信息系統和檔案管理部門對電子簽名、日志信息管理、元數據收集等現代技術手段的有效應用，以實現對電子產品檔案的全過程管理；三是完成檔案管理部門對電子產品文檔數量、品質等重要指標的長期監測與審核，以實現對電子產品文檔的長久保護與使用。

6 結語

人事電子材料歸檔的“單套制”化是信息時代檔案管理蓬勃發展的新趨勢。我們既要積極適應新形勢，又必須在改革進步中謹慎為之，要做到堅持政策法規的正確指導，因地制宜，逐步推進，探索出符合現代企業實踐的電子檔案“單套制”管理模式，以確保其長遠穩健蓬勃發展。

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（作者單位：中國石油化工股份有限公司華北油氣分公司 來稿日期：2022-08-20）