土地征收“成片開發”實施初探

王淑敏

（遼寧省沈撫改革創新示范區管理委員會，遼寧 沈陽 110172）

2020年，新修正的《土地管理法》（以下簡稱新土地法）實施，新土地法從全新角度解釋了公共利益土地征收的情況，并對土地征收制度作出較明確的改革，明確了土地成片開發的含義，并明確成片開發應符合國務院自然資源主管部門規定的標準。同年11月，自然資源部制定了《土地成片開發征收標準（試行）》（以下簡稱《標準》），明確了土地成片開發的基本原則、要求、流程以及紅線。

一、權衡好成片開發與“公共利益”關系

從新土地法和《標準》條文設置來看，必須有明確的公共利益需求才可以進行土地成片開發，成片開發的土地范圍內必須包括公共基礎設施、服務設施以及公益性設施，并且這些設施所占的用地比例不少于成片開發用地比例的40%，每一項的具體占比由各地方政府根據實際情況確定，但對剩余近60%土地用途未進行明確闡述。也就是說土地成片開發區域內用地性質可以是綜合多樣的，既有公益性用地，也有經營性用地，形成捆綁式開發。但各市縣人民政府在實際操作時，應對經營性用地與公益性用地的比例進行嚴格論證，并保證經營性用地的收益覆蓋公益性用地的投資，力求在土地開發過程中將不同規劃用途土地上產生的增值進行公平分配，保障區域統一的配套建設，補足公共服務短板，改善區域人居環境，真正實現“公共利益”。

二、成片開發與分批次征地利弊分析

1998年，我國對《土地管理法》進行了修訂，開始逐漸實施分批次征地制度，這項制度推動了城市規劃的發展，提高了城市建設的效率。但是也帶來了一定的問題，具體表現為：用地隨著項目走，項目隨著問題走，地方政府的城市規劃往往更傾向于土地易于征收、易于審批的地方，導致城市的發展缺乏系統性的規劃，城市的建設存在不平衡現象，規劃頻繁修改；城市功能的系統性沒有得到優先保障，無形之中保障了工業、商業以及住宅等狹義項目的土地優先供應，間接的損害了城市基礎設施建設、公共服務設施建設的用地規劃。由于政府對于公共利益需求用地存在著“拿著雞毛當令箭”的想法，產生了許多未批先建等違法用地行為。同時，由于城市建設的主體具有多元化、投資的力度比較分散、建設的先后順序不同、建設的位置比較分散，導致碎片式開發，土地利用效率低下，地面容積率較低的現象。

相較于批次征地，成片開發有利于城市統一規劃建設，有效承載城市發展戰略；有利于城市公益性基礎設施配套建設，提高地區基礎設施服務效率；有效消滅“三角地、插花地”等難以利用地塊，提高土地利用效率；有利于政府統一組織征收，公平保障被征地農民效益。但是，事情都具有兩面性，成片開發具有上述正面影響的同時，也給城市建設帶來了一定的負面影響，例如：成片開發需要集中統一整理場地、建設配套的基礎設施，給政府帶來了一定的資金壓力。同時成片開發不可避免的會占用一部分耕地，影響了耕地的保護和利用。另外，由于成片開發的范圍并不明確，很容易影響農村集體用地的入市。

三、科學界定成片開發類型、范圍

目前，我國土地征收主要涉及城市新開發建設區域、城市已經建成的區域與城市郊區之間的插花地帶、在建制城鎮范圍內的空閑土地以及外圍規劃發展用地、城市外圍的農村呈點狀分布的新經濟用地。

考慮到土地的征收分類要與農村集體組織的空間分布和時間發展相關聯，因此，根據被征收土地的區域特點、農村形態、農村集體組織的去留情況，可以從空間上將上述四種被征收的土地劃分為以下兩類：第一種、第二種區域為一類，其開發的目的是為了適應城市的發展，符合成片集中開發的要求。而第三種、第四種區域適合保留農村形態，可以適當鼓勵此類用地作為集體經營性建設用地進入市場，實現同權同價的目的。

成片開發應當合理設置最小開發單元，嚴格區分于普通的宗地開發。結合廣東省“三舊改造”及武漢、南京等市成片開發經驗，以控規管理單元作為成片開發最小單元比較合理。

四、堅守紅線底線

成片開發所征收的土地不得占用永久基本農田。新土地法規定“各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田必須占本區域耕地面積的80%以上”，盡管近些年并沒有著重強調80%以上的指標，新土地法指出各省、自治區、直轄市可以依據各自區域內的實際情況對本區域永久基本農田所占耕地的比重進行修改，但是這不是說可以使基本農田占耕地的比重降低到80%甚至以下。成片開發的首要前提是不允許涉及永久基本農田，不允許違反國家保護永久基本農田的根本方針政策。目前，各地正在對國土資源編制“十四五”規劃，這項規劃與《標準》的實施關系密切，各地方政府必須統籌協調好當地永久基本農田與成片開發之間的關系。

各省、自治區、直轄市應當將成片開發規劃納入政府工作以及當地經濟建設和社會發展規劃中。各省、自治區、直轄市應當將成片開發的審批權限定在省級人民政府，確定成片開發方案符合當地經濟及社會的發展規劃。因此，各省、自治區、直轄市在制定當地經濟、社會發展規劃以及國土空間發展規劃時必須提前考慮成片開發的空間問題。

涉及農村集體用地的成片開發規劃應當在開發前征求當地農村集體經濟組織和農民的意見，經過全體成員2/3以上的同意方可進行規劃、開發。涉及農村集體用地的成片開發必須按照此程序進行，否則無效，不得申請開發。成片開發規劃方案編制完成后，還要廣泛聽取人大代表、政協委員、社會公眾和有關專家學者（主要包括土地、規劃、經濟、法律、環保、農業、產業等方面）意見。充分體現參與人員的廣泛性、中立性、專業性，提升公眾參與程度，有利于制約政府濫用成片開發權利。

獲得批準的成片開發方案一旦存在連續兩年未按照規劃進行開發的，獲批的成片開發方案作廢。通過對成片開發的動態實時監控，可以有效抑制地方政府的成片開發權。一旦成片開發方案存在連續兩年未按照規劃進行開發現象，從某種角度也說明了該方案的不合理性，因此，此項規定可以在制定成片開發規劃前進行一步強化地方政府對成片開發規劃論證的科學性、合理性以及可行性的分析。

五、建立事后監管體系

結合當地實際情況，探索合理監管體制。對土地征收成片開發實施方案是否按計劃執行、土地征收后是否持續用于公益目的進行監督，可將監督結果作為考核是否繼續批準土地成片開發的依據。