城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地閑置原因調(diào)查與思考
——以葫蘆島市為例

馬占一

（葫蘆島市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 葫蘆島 125000）

2021年中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法”。2021年11月，遼寧省十三屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過的《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》明確，“鼓勵(lì)盤活閑置宅基地和閑置住宅，保障和支持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。深入分析城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展背景下農(nóng)村宅基地閑置的原因，是科學(xué)制訂閑置宅基地處置方案，加快推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地合理利用的前提。

一、盤活用好農(nóng)村閑置宅基地的重要性和緊迫性

近些年來，隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)向城市轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問題日益突出。2020年6月，中央深改委審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)指出，“無論從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)都已經(jīng)迫在眉睫”。

1.盤活用好農(nóng)村閑置宅基地是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的必然要求

農(nóng)村宅基地和住宅是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。積極開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。黨中央、國務(wù)院近年來就農(nóng)村宅基地管理工作出臺(tái)多個(gè)文件，作出一系列安排部署。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

2020年6月，中央深改委審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，“要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”。這也標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，進(jìn)入全面實(shí)施階段。

2021年1月，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》要求，大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可依據(jù)國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合國土空間規(guī)劃前提下，鼓勵(lì)對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

這些部署有的是宏觀的政策性安排，有的是具有可操作性的工作措施，為積極推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地合理利用提供了政策支持。各級(jí)自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)認(rèn)真理解掌握黨中央的戰(zhàn)略意圖，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，以提高農(nóng)村土地資源利用效率、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

2.盤活用好農(nóng)村閑置宅基地是貫徹落實(shí)《土地管理法》的必然要求

宅基地事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)民的安身立命，農(nóng)村宅基地管理是土地管理的重要內(nèi)容，對我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。

2020年1月開始施行的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條對農(nóng)村閑置宅基地管理作出了具體規(guī)定，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。

2021年9月開始施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十五條明確規(guī)定，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”。

2021年11月，遼寧省十三屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過的《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法（修訂）》明確，“鼓勵(lì)盤活閑置宅基地和閑置住宅，保障和支持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》是開展土地管理的基礎(chǔ)法律和基本遵循，都對宅基地管理作出明確的具體的規(guī)定。各地也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制訂出臺(tái)了實(shí)施《土地管理法》的辦法，這都為開展閑置宅基地處置工作提供了政策依據(jù)。積極推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地合理利用，是貫徹落實(shí)新《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》的必然要求。

3.盤活用好農(nóng)村閑置宅基地是服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興的必然要求

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)宅基地管理，對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有十分重要的意義。

2017年10月，黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，提出“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級(jí)政府通過村土地利用規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。對利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

近年來，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也多次印發(fā)文件要求，推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地合理利用要緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。葫蘆島市積極推進(jìn)閑置宅基地開發(fā)利用，服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興發(fā)展。2021年4月，葫蘆島市印發(fā)《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》提出，加強(qiáng)宅基地管理，按照“查缺補(bǔ)漏”原則，有序開展宅基地統(tǒng)計(jì)調(diào)查，穩(wěn)步開展宅基地審批業(yè)務(wù)，切實(shí)保障好、落實(shí)好農(nóng)民基本居住權(quán)益，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，落實(shí)好國家關(guān)于實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市各項(xiàng)制度。要守住盤活利用底線，嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求。

4.盤活用好農(nóng)村閑置宅基地是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的必然要求

《土地管理法》規(guī)定：“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，“推進(jìn)土地要素市場化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。完善相關(guān)配套制度，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見。建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地”。

2021年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》要求，“做好與農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)、農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治等政策銜接。在嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，優(yōu)先保障農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施建設(shè)用地，優(yōu)先利用荒山、荒溝、荒丘、荒灘開展農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)”。

目前，我國有大量的宅基地閑置，造成了土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，降低土地利用效率，加劇人地矛盾，增加了治安隱患，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，惡化農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，影響村容村貌，阻礙村莊的治理與發(fā)展，影響鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總要求的實(shí)現(xiàn)。

我國開展土地節(jié)約集約利用以來，統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，取得了很好的成效。但從目前看，農(nóng)村宅基地的閑置仍在繼續(xù)，城市建設(shè)用地卻一地難求，加快推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的必然選擇。在鄉(xiāng)村振興過程中著力解決農(nóng)村宅基地閑置問題，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。開展農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用有一定的難度，不僅涉及到土地資產(chǎn)，還涉及到農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，涉及到農(nóng)民的樸素的情感問題，但再困難推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用也勢在必行，也必須加快推進(jìn)。

二、葫蘆島市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及閑置成因分析

1.現(xiàn)狀

葫蘆島市是遼寧省下轄的一個(gè)地級(jí)市，地處遼寧省西南部，總面積10415平方公里，總?cè)丝?57萬。葫蘆島市下轄6個(gè)縣（市）區(qū)，分別是連山區(qū)、龍港區(qū)、南票區(qū)、興城市、綏中縣、建昌縣。根據(jù)葫蘆島市2020年開展的盤活用好閑置農(nóng)房和農(nóng)村閑置宅基地調(diào)研情況，全市擁有宅基地總戶數(shù)617141戶，宅基地總數(shù)538218宗，總面積為28947.71公頃，人均宅基地面積113平方米，戶均宅基地面積469平方米。其中閑置宅基地總戶數(shù)約為11633戶，閑置宅基數(shù)量為12062宗，閑置宅基地面積為498.6247公頃。

2.閑置成因分析

通過調(diào)查，分析造成宅基地閑置原因主要有以下幾點(diǎn)：

（1）農(nóng)村居民生活狀況變化造成的宅基地閑置

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及打工經(jīng)濟(jì)的興起，特別是近年來城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入了城鎮(zhèn)。有的是舉家遷入到城市定居，有的是部分家庭成員到城市定居；有的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，有的仍然保留農(nóng)村戶口。農(nóng)村居民生活狀況的變化直接導(dǎo)致在農(nóng)村居住實(shí)際使用農(nóng)宅人口的減少，放大了農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)宅的數(shù)量。離開農(nóng)村到城市工作或生活的人口，主要有務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)、參軍入伍、投親靠友等情形。

據(jù)調(diào)查，這類人群主要分為兩類。一類是已將戶口遷到城里，成為城鎮(zhèn)長期人口，全家已經(jīng)無人在農(nóng)村生活，收入來源也完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種情況主要是部分人進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，部分年輕人學(xué)了一技之長，如汽車修理、電焊，鉗工等，發(fā)展的比較好，有了經(jīng)濟(jì)條件后在城里買了樓，但仍保留著農(nóng)村住宅及宅基地。這類情形在葫蘆島市六個(gè)縣（市）區(qū)都不同程度的存在；另一類是隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的加快，部分農(nóng)村人口成為準(zhǔn)城鎮(zhèn)人口，這些人通常是在農(nóng)忙或過年過節(jié)時(shí)返回農(nóng)村居住，其他時(shí)間都在城市里居住務(wù)工或經(jīng)商，形成了宅基地或農(nóng)房季節(jié)性閑置。葫蘆島市綏中縣、建昌縣屬遼西北丘陵地區(qū)，農(nóng)村住宅多為上世紀(jì)70-80年代的老房子，閑置現(xiàn)象較多。

（2）因繼承造成的宅基地閑置

《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，即通常所說的“一戶一宅”。該政策是為了保證農(nóng)民居有定所，實(shí)現(xiàn)宅基地分配上的公平性合理性，同時(shí)確保土地資源不被浪費(fèi)。

按照我們國家的法律，盡管農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬村集體所有，個(gè)人不擁有宅基地所有權(quán)，農(nóng)村的宅基地不能進(jìn)行繼承，但是農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)，建造在宅基地上的房屋作為財(cái)產(chǎn)是可以繼承的，因房屋個(gè)人房產(chǎn)權(quán)的存在無法收回宅基地。村集體在具體管理過程中，由于傳統(tǒng)習(xí)慣和法律意識(shí)不強(qiáng)，絕大多數(shù)的繼承房屋對宅基地沒有進(jìn)行相應(yīng)處理，從而造成了很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶存在“一戶多宅”的實(shí)際情況。

許多農(nóng)民申請到新宅基地建好新宅后，按照規(guī)定舊宅基地應(yīng)退回村集體，但在農(nóng)民的觀念里，很多人認(rèn)為宅基地和房舍是祖?zhèn)鞯乃接胸?cái)產(chǎn)，是可以世代相傳的，并沒有將舊宅基地使用權(quán)退回村集體，形成了事實(shí)上的宅基地“只進(jìn)不出”造成祖輩留下的宅基地出現(xiàn)了閑置。這是當(dāng)前最突出的問題，也是最不好解決的問題。

因繼承造成的農(nóng)村宅基地閑置分為3種情況。一是祖上傳下來的祖宅。此類房子即便無人居住，后人也會(huì)因傳統(tǒng)、風(fēng)水等原因，不愿意賣掉或者退還給集體。二是年輕人成家后另立門戶。在農(nóng)村，如果家里有兒子要結(jié)婚另立門戶，通常會(huì)再申請一處新宅基地。但老人去世后，卻很少將舊宅基地返還給集體的，這種現(xiàn)象在農(nóng)村較為普遍。三是子女戶口外遷后繼承的宅基地。農(nóng)村學(xué)子外出求學(xué)畢業(yè)后留在城市生活獲得城市戶口，但農(nóng)村的老人去世后，會(huì)將宅基地上的房屋作為遺產(chǎn)留給子女，從而形成閑置宅基地。目前，葫蘆島市各縣（市）區(qū)這3種情況都普遍存在。

（3）“占而未建”造成的宅基地閑置

目前我國大多數(shù)農(nóng)村仍然是宅基地?zé)o償分配和無期限使用，村民為了多占地，一旦符合申請條件便會(huì)積極向村集體申請宅基地，但在宅基地申請得到審批后，有的由于資金困難等原因，無法及時(shí)動(dòng)工建房，宅基地便就此閑置下來，從而造成了“占而未建”的宅基地閑置。走在鄉(xiāng)村公路兩側(cè)經(jīng)常看到，只打了石頭地基，拉了沙子，放個(gè)三年、五年或更長時(shí)間，沒有建設(shè)或沒最終建成的宅基地。

（4）農(nóng)村建房觀念變化是形成閑置的重要原因

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的居住要求和建房觀念發(fā)生了很大變化。

一是隨著農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)條件越來越好，在居住條件的改善上發(fā)生變化，有了經(jīng)濟(jì)條件就有了改善居住條件的動(dòng)機(jī)和可能。重視新房建設(shè)輕視老房改造，導(dǎo)致建房或建大房的意愿強(qiáng)烈，造成居民點(diǎn)內(nèi)老宅基地空閑。二是從傳統(tǒng)的沿河靠山建房轉(zhuǎn)為沿路建房，選址喜歡“把一頭”或靠邊。有的喜歡臨街臨路，喜歡把住宅建在街面上，占用宅基地面積也盡可能地大。三是部分村民和基層組織法律政策意識(shí)淡薄，建房隨意性較大，導(dǎo)致在建房上喜歡搞攀比，比誰家房子高大，誰家房子地基高，誰家房子漂亮，用房子來體現(xiàn)家里的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，隨意占地或占好地。

這幾種情況都是農(nóng)戶隨著生活條件的提高，出于改善居住條件的愿望，重新建設(shè)了新的住宅，但沒有對以前的老舊住宅進(jìn)行拆除，在客觀上形成了“一戶多宅”。

（5）因看護(hù)房形成的宅基地和農(nóng)宅閑置

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村的蔬菜大棚、養(yǎng)殖場、花圃或小型企業(yè)越來越多，為了方便生產(chǎn)，大多選擇在蔬菜大棚、養(yǎng)殖場或廠房附近建設(shè)看護(hù)房或生活用房，盡管各地規(guī)定了相應(yīng)的看護(hù)用房建設(shè)和用地標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際建設(shè)中，很多看護(hù)用房都存在提高建房標(biāo)準(zhǔn)、超過占地標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，實(shí)際上看護(hù)用房居住條件和居住功能完善齊全，和住宅基本一樣，導(dǎo)致原來住宅的閑置。綏中縣、興城市、連山區(qū)沿濱海大道、國道102線的此類情況較多，特別綏中縣的棚菜基地，幾乎家家有大棚，家家建了看護(hù)房，還有的建設(shè)了小超市，農(nóng)資點(diǎn)等。

3.閑置宅基地不能有效退出原因分析

經(jīng)調(diào)研，造成閑置宅基地及農(nóng)宅不能有效退出的原因有四點(diǎn)。

一是宅基地退出機(jī)制不健全，受政策影響，不能有效地投入市場。二是由于農(nóng)村住宅及宅基地交易價(jià)格低，導(dǎo)致退出的意愿不強(qiáng)烈。三是進(jìn)城人員在城里工作生活壓力大，很多人擔(dān)心在城里發(fā)展不好，考慮將來年齡大了，沒有勞動(dòng)能力以后還要回農(nóng)村生活，因此選擇保留農(nóng)村的宅基地或農(nóng)宅作為將來的退路。四是情懷使然，用農(nóng)村的話說，賣了不值幾個(gè)錢，還不如留著作個(gè)紀(jì)念，有機(jī)會(huì)回老家也好去看看，也算是留住了鄉(xiāng)愁，也算是一種情感的傳承吧。

三、基本思路

宅基地是廣大農(nóng)民手中最重要的財(cái)產(chǎn)之一，政策性強(qiáng)，敏感度高，涉及人數(shù)龐大，牽扯面廣。盤活用好閑置宅基地，更好地服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興發(fā)展，建議著重從以下幾點(diǎn)考慮。

1.抓緊制訂出臺(tái)具體政策性文件

幾年來，制訂出臺(tái)的幾個(gè)指導(dǎo)性文件，政策性原則性強(qiáng)，地方?jīng)]有配套的實(shí)施細(xì)則，有關(guān)政策就不能完全落地。由于缺乏相關(guān)法律和制度保證，基層政府、農(nóng)民及市場有疑慮，處置上缺乏信心和安全感。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)、政策基礎(chǔ)上，抓緊制定出臺(tái)閑置宅基地利用實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)意見，是推動(dòng)閑置宅基地處置工作有效落地的前提。

2.盤活用好閑置宅基地必須與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合

按照2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和中共中央 國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》的要求，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中合理開發(fā)利用閑置宅基地，為鄉(xiāng)村振興提供用地保障。

3.提前做好相關(guān)基礎(chǔ)性工作

做好農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作是盤活用好閑置宅基地的基礎(chǔ)。權(quán)屬不清就會(huì)糾紛不斷，高質(zhì)量的確權(quán)登記工作，能防止產(chǎn)生糾紛。結(jié)合國土調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作，推動(dòng)建立農(nóng)村宅基地統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況，為開發(fā)利用閑置宅基地打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

4.充分發(fā)揮村鎮(zhèn)基層組織的作用至關(guān)重要

宅基地改革核心就是盤活農(nóng)村土地資源，農(nóng)村的問題歷來復(fù)雜，有的甚至很棘手，既要以政策為依據(jù)，又要結(jié)合實(shí)際情況。緊緊依靠村鎮(zhèn)基層組織，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織作用，推動(dòng)解決宅基地“一戶多宅”、缺少權(quán)屬來源材料、超占面積、權(quán)利主體認(rèn)定等問題，是推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地有效盤活利用的最佳途徑。

5.編制好村莊規(guī)劃

防止產(chǎn)生新的閑置宅基地。在縣、鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，為農(nóng)民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間，統(tǒng)籌考慮宅基地規(guī)模和布局，與未來規(guī)劃做好銜接。充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍?xí)慣，因地制宜提出住宅規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅建設(shè)按照規(guī)劃有序進(jìn)行，避免幾年后又形成新的閑置。

四、結(jié)語

國家為解決農(nóng)村宅基地閑置問題出臺(tái)多項(xiàng)政策和措施，開展了多項(xiàng)試點(diǎn)工作，有效盤活閑置宅基地的政策條件日趨成熟。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正抓緊制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》，為各地穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供具體的政策指導(dǎo)，通過盤活閑置宅基地，有效釋放農(nóng)村土地資源潛力，為促進(jìn)農(nóng)村個(gè)人和集體資產(chǎn)保值增值，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。因此，農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)利用工作前景廣闊，大有可為。