鄉(xiāng)村振興背景下的大洼區(qū)國有農(nóng)場居民點住房用地改革實踐

么欣欣 徐劍鋒

（1.遼寧明鑫土地房地產(chǎn)評估有限公司，遼寧 盤錦 124000；2.盤錦市自然資源局大洼分局，遼寧 盤錦 124000）

黨的十九大報告中明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要重塑農(nóng)民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系，聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動城市。在鄉(xiāng)村振興中，如何放活農(nóng)村土地資源，將農(nóng)村土地的資產(chǎn)價值進一步釋放出來，統(tǒng)籌利用“三生空間”，是實施鄉(xiāng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵。為加快大洼區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程，盤活國有農(nóng)場閑置住宅及住宅用地，有效利用存量建設(shè)用地，盤錦市大洼區(qū)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施“引賢下鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，促進大洼城鄉(xiāng)雙向流動，推進農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，引導改善民風、提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，助力鄉(xiāng)村振興，促進鄉(xiāng)村文明發(fā)展，試行國有農(nóng)場職工住房及用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點專項行動工作。

一、國有農(nóng)場居民點住房用地改革工作實踐

2016年2月，大洼區(qū)以作為全國中小城市綜合改革試點為契機，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，選取了6個鎮(zhèn)的11個村作為首批試點，試行國有農(nóng)場存量住宅及住宅用地上市流轉(zhuǎn)，明確國有農(nóng)場存量住宅用地在繳納土地出讓金之后可以進入交易市場規(guī)范轉(zhuǎn)讓。該項工作遵循政府主導、分步實施，政策引導、規(guī)范運行，盤活存量、限制增量，保障權(quán)益、利益共享，統(tǒng)籌管理、便民利民五大原則有序開展。2016年12月，為進一步深化改革，釋放國有農(nóng)場土地優(yōu)勢，有效利用存量建設(shè)用地，盤活農(nóng)村空閑住房用地，不斷放大宜居鄉(xiāng)村建設(shè)紅利，逐步提高宜居鄉(xiāng)村建設(shè)水平，結(jié)合大洼區(qū)國有農(nóng)場實際，大洼區(qū)全域開展國有農(nóng)場職工住宅用地流轉(zhuǎn)工作。將大洼區(qū)9個鎮(zhèn)、5個街道的109個村，共4333公頃國有農(nóng)場職工住房用地進行整體流轉(zhuǎn)收儲，之后再進行個人流轉(zhuǎn)，建成全區(qū)統(tǒng)一，發(fā)育完善的國有農(nóng)場職工住房用地市場。

國有農(nóng)場居民點住房用地改革促進了閑置的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，該項工作開展以來，有94宗共1187.67公頃國有農(nóng)場職工住房用地進行整體流轉(zhuǎn)收儲，之后再進行個人流轉(zhuǎn)，建成全區(qū)統(tǒng)一，發(fā)育完善的國有農(nóng)場職工住房用地市場。目前，全區(qū)累計辦理11戶居民點住房用地流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)土地面積為9560.71平方米，共收取出讓金210.83萬元。該項收入專項用于新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)投入。國有農(nóng)場居民點住房用地改革是新時代形勢下推動大洼區(qū)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、促進鄉(xiāng)村振興的重要驅(qū)動力。

二、國有農(nóng)場職工住房用地改革存在問題

1.流轉(zhuǎn)機制及配套服務(wù)待完善

國有農(nóng)場存量住宅及住宅用地整體上市流轉(zhuǎn)涉及到權(quán)屬問題，影響后續(xù)土地出讓和不動產(chǎn)登記手續(xù)辦理，并且在辦理不動產(chǎn)證過程中，稅務(wù)部門核算、征收有關(guān)稅款標準未確定，不動產(chǎn)登記缺乏必要要件，導致部分辦理完有償使用的使用者不能進行不動產(chǎn)登記。

2.流轉(zhuǎn)審查監(jiān)管難度大

部分農(nóng)場職工法律意識淡薄，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下私下達成交易并完成翻擴建行為，原有手續(xù)不全，原批準面積普遍偏小，翻擴建未經(jīng)批準，建筑質(zhì)量未經(jīng)驗收無從保障，導致審查難度加大，辦理效率不高。

3.實際流轉(zhuǎn)數(shù)量較少

目前雖然部分農(nóng)場職工已經(jīng)在城鎮(zhèn)買房定居，農(nóng)場居民點住房閑置情況較普遍，但是試點實行以來，居民點住房實際流轉(zhuǎn)數(shù)量較少，對存量問題清理力度不大，原因主要有以下三方面：首先，農(nóng)民受長期的傳統(tǒng)觀念的影響，認為農(nóng)村住房具有家庭傳承功能，是祖?zhèn)髫敭a(chǎn)，寧愿閑置也不愿意退出，也受“落葉歸根”思想的影響，保留農(nóng)村住房作為養(yǎng)老的歸宿，認為一旦退出即喪失其土地使用權(quán)，很難再擁有；其次，農(nóng)村住房除了居住功能還具有財產(chǎn)和社會保障功能，部分原有居民對轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)期望收益較高，其實際市場價格不能滿足其期望，不想退出[1,2]；再次，政府對國有農(nóng)場職工住房用地改革試點宣傳推廣范圍和力度不夠，導致農(nóng)場職工對農(nóng)場閑置居民點住房流轉(zhuǎn)辦理熱情不高、數(shù)量較少。

三、國有農(nóng)場職工住房用地改革相關(guān)建議

1.完善流轉(zhuǎn)機制，提高配套服務(wù)

區(qū)政府擬將剩余的94宗整體流轉(zhuǎn)的地塊進行有償收回，解除出讓合同，注銷不動產(chǎn)權(quán)證書，推動國有農(nóng)場居民點住房用地改革工作順利推進；區(qū)稅務(wù)部門正在對征稅標準問題征求市局意見，稅務(wù)部門征稅標準即將出臺；配套頒布《國有農(nóng)場居民點住房及用地確權(quán)登記辦法》，堅持“尊重歷史、一戶一宅、面積法定”的原則[3]，對國有農(nóng)場職工住宅和用地進行確權(quán)登記，向權(quán)利人頒發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)利證書》。同時做好代辦服務(wù)工作，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

2.加強監(jiān)管，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

通過發(fā)放最新的土地相關(guān)法律知識手冊、舉辦土地法律講座等形式進一步深入宣傳土地管理法律法規(guī)，增強農(nóng)場職工的法律意識；制定村莊規(guī)劃，明確住宅用地范圍，對住宅用地的建設(shè)使用依法依規(guī)進行監(jiān)管；對國有農(nóng)場居民點住房用地進行分等確定其等別價格；出臺相關(guān)政策辦法，按照時間節(jié)點對國有農(nóng)場居民點住房用地歷史遺留問題進行分類解決處理；農(nóng)場基層自治組織要發(fā)揮其監(jiān)管督促作用，盡量減少私自流轉(zhuǎn)情況的發(fā)生。

3.合理引導，鼓勵自愿流轉(zhuǎn)

針對目前農(nóng)場職工對國有農(nóng)場居民點住房用地流轉(zhuǎn)意愿低，熱情不高的問題，可以進行合理引導，加大對已進行流轉(zhuǎn)的正向典型案例的宣傳力度，加強國有農(nóng)場居民點住房用地改革政策宣傳和解讀，消除農(nóng)場職工對國有農(nóng)場居民點住房用地流轉(zhuǎn)過程中地方政府獲益、其自身利益受損等誤解。落實區(qū)鎮(zhèn)級出讓金分層政策，提升鎮(zhèn)街工作積極性主動性，將國有農(nóng)場居民點住房用地改革政策用好、用活[4]，將國有農(nóng)場居民點住房用地流轉(zhuǎn)做大做強。

除了零星分散閑置居民點的流轉(zhuǎn)上市，大洼區(qū)積極探索拆遷村屯整體運營模式。對《大洼區(qū)村莊建設(shè)規(guī)劃》確定的姚家屯、姜家屯，按照規(guī)劃先行、統(tǒng)一設(shè)計、整體運營、政府定價的原則，實行有效探索與創(chuàng)新。由區(qū)政府統(tǒng)一編制村莊規(guī)劃，確定投資、運營主體，形成規(guī)劃設(shè)計、設(shè)施配套、委托代建、物業(yè)管理、社區(qū)化服務(wù)的整體鏈條模式。大洼區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，解放思想、勇于探索、依法依規(guī)、大膽創(chuàng)新，在全域范圍內(nèi)全面開展國有農(nóng)場居民點住房用地制度改革試點工作，力爭能形成在全國范圍內(nèi)可復制、能推廣的經(jīng)驗，形成國有農(nóng)場居民點住房用地改革大洼模式。