朝陽新農村建設高質量發展用地政策預期分析

劉崴 蓋一欣 鄭曉莉

（1.朝陽市自然資源局，遼寧 朝陽 122000；2.朝陽市自然資源局燕都新區分局，遼寧 朝陽 122000）

解決好“三農”問題是我黨工作的重中之重，為此，國家在“十一五”規劃中明確提出建設社會主義新農村的歷史任務。經歷了“十二五”到“十三五”10年時間的發展，新農村建設取得顯著成就。

一、發展新農村建設的重要意義

第一，我國是農民占人口大多數的國家，農民是農村社會發展基礎，農村社會最重要的問題就是要解決好農民生存和發展問題。首先要使農民“安居樂業”，有一個良好的生產勞動和生活的自然環境，解決最基本的生存條件，沒有后顧之憂；其次農業是農村社會經濟的基礎支柱，但一直在國民經濟發展序列中處于最弱的一環。在我國，農村雖然占有最遼闊的地域，但經濟實力遠遠低于工業和其他行業，為實現全行業全面發展、城鄉協調發展，就必須有良好的農村經濟基礎，而新農村建設恰恰是補齊農村經濟短板的重要手段。

第二，建設社會主義新農村是我國全面建成完整地小康社會的重要舉措。目前，我國雖然已經實現的小康社會的水平，但并不是理想中的小康社會，還存在著片面不完整。這其中的重點和難點都集中于農村發展上，沒有實現農村的全面小康，也就沒有國家的全面小康。社會主義新農村的目標就是通過新農村建設來逐步完成農村全面小康的各項指標任務，最終實現農村全面小康，已達到全社會的全面小康。

第三，社會主義新農村建設是建設和諧社會的改革性實踐。社會主義和諧社會是我們黨的一個偉大思想創新，也是廣大人民群眾共同的美好愿景。和諧社會的基本前提在于各階層、各群體的利益在變化中相互適應，相互協調；人民群眾有穩定經濟收入并且逐步提高，生活質量逐步得到改善。但從我國的目前經濟發展水平來看，各地區之間、城市與農村之間、工業與農業之間等方面的差異性比較大，其突出的問題就是農村發展水平總體上相對滯后，農業基礎相對薄弱，農業經濟在國民經濟中占比較低，農民收入相對偏低。值得注意的是，自新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國經濟政策長期實行向城市傾斜、向工業傾斜的國家發展策略，這在相當大的程度上造成現今農村發展相對落后的一個主要原因。黨和國家經過四十多年的改革發展實踐，已經意識到經濟發展的不平衡對國家總體實力提升造成的負面影響，并積極著手改變這種現狀，推出了社會主義新農村建設這項改革實踐，補足經濟發展短板與不足之處，逐步向和諧社會方向砥礪前行。

“十四五”期間我們應當進一步加快新農村建設的實踐進程，自覺地調整國民收入分配體系，區域協調發展同城鄉協調發展緊密相關。要以鄉村振興為總體發展戰略目標，繼續深化“千村示范、萬村整治”項目和美麗鄉村的建設，推動資本、科技和人才“上山下鄉”再次融合，健全城鄉協調發展體制和相關政策延伸，加快推進農業農村現代化，支持“三農”發展為整個社會的和諧穩定創造條件。

二、新農村建設是實現社會體系高質量發展的重要手段和途徑

社會體系全面高質量發展，是緊緊依靠農村社會發展逐步實現的，而實現農村社會高質量發展的重要手段和途徑就是新農村建設。社會主義新農村發展的目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，簡單的說，新農村是農村政治、經濟、文化全面發展的農村新型發展體系，是農村“軟硬件”協同發展的農村。新農村建設為農村社會發展的打下堅實的物質基礎，它可以促進城市的基礎公共設施和公共服務延伸到農村，通過對農村基礎公共設施不斷加大投入力度，采取多途徑的改造措施來解決農民所面臨的行路難、飲水難、讀書難等生產、生活性難題，解除了農村發展經濟的后顧之憂，形成農村社會環境發展的長效新動力。同時新農村建設在提高農村公共服務、衛生水平，保護生態環境，等方面也打下良好的物質基礎，營造農村發展的新環境、新氣象。更重要的一點是，社會主義新農村建設在促進農村社會的文明進步，打破農村的傳統陋習和封建迷信的影響，提升農民的綜合素質，樹立文明新風尚，培育新時代的新農民等方面起到了決定性的作用。

三、“十四五”新農村建設領域土地政策的調整預期

聚焦遠景目標，農業和農村高質量發展的重點任務是在于新農村建設，這是基礎性事業，是剛性需求，只有基礎打牢靠了，才有發展的堅實后盾。對于朝陽市“十四五”新農村建設領域土地政策的調整，筆者有幾點預期。

1.土地供給側重于新農村基礎設施建設領域，推動新農村建設高效高質量發展

堅持以人民為中心的發展思想，全面推進鄉村振興有效銜接，聚焦群眾普遍關注的民生問題，辦好住房、就業、教育、醫療、養老等民生實事，一件一件地真抓實干，讓農村群眾的獲得感更足、幸福感更可持續、安全感更有保障，這是解決我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間矛盾的美好愿景。發展民生事業離不開土地的供給，這是剛性選擇，但土地資源自身的唯一性和稀缺性，是其他要素資源無法替代的。土地資源需要節約集約利用、其用途嚴格管制，這就直接導致土地利用管理與發展之間相互掣肘、產生矛盾。農村土地其特點是農用地和未利用地數量占大比例，尤其是朝陽地區作為農業大市，農村中農用地和未利用地比例高達80%，用于搞建設的土地受到嚴重制約。新農村建設需要一定數量的用地指標，也就是說優化調整農村土地布局，將零散的土地集中管理，需要將一部分農用地和未利用地調整為建設用地來使用，但我國土地政策中對土地使用實施嚴格用途管制制度，需要辦理用地審批手續，需要一定量的轉用指標，以往的用地轉用指標大多集中于工業建設和重點工程項目的建設，在“十四五”期間，隨著新農村建設的深化，朝陽市在農業基礎設施和農村民生項目用地保障力度將逐漸加大，加大指標投入力度，給予用地政策上的傾斜，以推動農村經濟的高質量發展。

2.逐步完善農村土地用地制度改革，推動集體土地入市發展新農村經濟

新農村建設的發展離不開農村集體經濟的壯大，但農村經濟在國民經濟體系發展中所占比重不高，不是主導地位，這就導致用地供給量分給農村經濟用地的數量亦是不多，從朝陽市“十三五”期間用地情況來看，農村經濟體用地數量遠遠少于工業實體用地數量。審批數據顯示，“十三五”期間農村經濟體用地數量與城市工業實體用地數量比例約為1:5。

究其原因，一是工業實體經濟對地方國民經濟發展的拉動作用強勁，導致用地政策偏向于工業實體，大量工業項目的上馬對地方經濟發展效果明顯。二是農村實體經濟發展受到土地用地制約，工業實體用地可以使用國有建設土地，其取得途徑多種形式，用地數量可以滿足需求；但農村經濟基本上只能使用農村集體建設用地，其數量有限，并且規模較小，同時在2020年之前，集體建設用地是不允許進入土地市場進行流轉的，其適用范圍相對固定，這就極大的限制了農村集體經濟發展所需要的土地資源的支撐，也就間接導致農村集體經濟體系發展緩慢。

進入“十四五”，新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》實施，允許集體建設用地入市，這是對農村集體發展壯大十分利好，從根本上解決了集體經濟發展所必須的土地要素來源，具有積極的推動作用。朝陽市在這一政策的引導下將因地制宜地完善地方政策體系、創新審批管理模式，改善工作方式，多方面、多角度地形成政策性紅利；同時放寬農村實體經濟的準入門檻，立足本地農業資源多樣性優勢形成特色產業格局，推進農村集體經濟的一二三產業融合發展，加快農業農村現代化步伐，以實現農村集體經濟的高質量發展。

3.推動農村設施農用地健康、高質量發展

習近平總書記2021年4月在廣西考察時的講話提出：“全面推進鄉村振興，要立足特色資源，堅持科技興農，因地制宜發展鄉村旅游、休閑農業等新產業新業態，貫通產加銷，融合農文旅，推動鄉村產業發展壯大，讓農民更多分享產業增值收益?！苯Y合遼寧省“十四五”國土空間體系規劃中設定朝陽地區為遼西生態轉型發展區域，朝陽市將堅持農村“生態保育、水土平衡”，發展特色農業體系，推進種養一體、農牧結合。重點發展特色養殖業和特色種植業，走綠色發展之路，并保持土地、林業、牧業政策傾斜力度和延續性。

從土地用途角度分析，養殖業和種植業兩種農業模式均屬于設施農用地的范疇，其用地是根據自身特點和發展需要而進行建設的，可以按照農用地進行管理，設施農業用地納入農業內部結構調整范圍是符合其發展的要求的。

但設施農用地的管理模式不同于一般建設用地，相對于建設用地的用地政策較為靈活。從預期土地政策來看，建設設施農用地可以不辦理建設用地審批手續，不需落實耕地占補平衡。在有必要情況下，可以占用基本農田，但必須完成基本農田的補劃任務，以保持基本農田總量動態平衡。

同時，對現行的設施農業用地管理方式作出改進。一是由省級制定實施具體辦法。同以往管理政策進行無縫連接，彌補政策過渡期的真空缺陷，確保平穩落地。二是確定市縣主管部門作為責任主體，將服務設施農業用地作為日常管理服務工作的重心，強化責任和服務意識。三是加大用地監管力度，利用“大數據”、“云計算”等高科技手段建立起完善的設施農業用地監測監管云系統，開展動態巡查，及時糾正違法違規行為，確保農地農用。四是簡化用地審批要素、流程。設施農用地采取鄉鎮管理、屬地備案制，在經營者與農村集體經濟組織簽訂用地協議后，向當地鄉鎮政府申請用地備案，完成備案后即可開展建設。但對于涉及占用永久基本農田的，須經縣級主管部門審核同意，并完成基本農田補劃任務后方可動工建設，這體現嚴格保護永久基本農田態度。

4.土地供給向農村綠色生態環保可持續發展方向傾斜，以確保實現全面地鄉村振興

基于新發展格局下提出的新要求，朝陽市將堅持農業農村優先發展原則，在優化營商環境、創新發展、產業結構和經濟結構調整、區域協調發展等方面走出一條具有地方特色的新型鄉村振興發展道路，土地供給政策向農村綠色生態環保可持續發展方向持續傾斜，以有效縮小城鄉區域發展差距，鞏固脫貧攻堅成果。土地供給政策繼續向鄉村振興方向轉移，加大新農村建設力度，逐步改善農村居民基礎物質生產、生活條件，加強農村人居環境整治，培育文明鄉風，建設業興人和的社會主義新鄉村。