淺談軍用土地確權登記及創新管理建議

王維娜

（遼寧經緯測繪規劃建設股份有限公司，遼寧 沈陽 110066）

軍隊土地是保障部隊戰備、訓練、工作和生活的重要物質基礎。主要來源于國家無償劃撥或少量的有償使用，包括依法征用的集體所有土地，軍隊開荒、圍海、圍湖的土地，軍隊與地方互換的土地，以及接收國民黨政府遺留的土地等，并按軍事設施用地和非軍事設施用地兩種類型納入農用地、建設用地和未利用地三大類土地管理用途體系中。

一、軍用土地調查與登記背景

上世紀80年代后期，經中央軍委批準，正式設立了軍用土地管理機構，其管理工作逐漸規范和完善。軍用土地詳查同時期啟動于1988年的7月，依據《關于擴大土地登記發證試點和開展城鎮國有土地使用權申報工作的通知》（國土〔籍〕字〔1988〕67號）開展工作。對于軍隊和地方有權屬爭議的用地單位，按照《城鎮國有土地使用權申報工作的若干規定》《軍用土地利用現狀及地籍調查技術規定》要求，及時解決爭議問題。在詳查階段遇到了很多阻力，如一些地方單位對軍隊自查成果不予承認；要求軍隊退出原征地界線內的土地；四鄰單位不予蓋章等問題。國務院、中央軍委同年7月18日發出《關于妥善處理軍隊與地方部分房地產權屬問題的通知》（國發〔1988〕46號）指出：“在處理軍隊與地方房產和土地問題時，雙方都要尊重歷史，面對現實，從有利于經濟建設和國防建設出發，實事求是地進行協商，妥善地加以解決。

2008年7月，第二次軍用土地調查按照《關于做好第二次全國土地調查中軍用土地調查工作的通知》（國土資發〔2008〕108號）要求全面展開工作。

2010年12月，原國土資源部、解放軍總后勤部印發《關于進一步做好軍用土地確權登記發證工作的通知》，權屬界線有爭議的，按照國發〔1988〕46號等有關法律和政策規定辦理。對于土地登記有關問題參照《軍用土地登記有關問題的復函》（國土資廳函〔2010〕882號）解決。

2015年6月，為落實中央軍委首長關于從嚴管控軍隊重要資源的指示精神，依法維護軍用土地合法權益，利用3年時間在全軍組織開展了軍用土地確權領證和爭議調處專項工作。

2019年5月，為強化中央軍委對重要資源集中統管，確保軍用土地資源有效轉化為戰斗力，啟動第三次軍用土地調查。在此基礎上，及時完善土地確權登記更新工作。

截至目前，全軍先后三次集中組織軍用土地調查，建立并完善了軍用土地基礎數據庫，相關成果為土地資源依法管理、科學管理、精細管理提供了重要依據。

二、軍用土地確權現狀及爭議淺析

軍用土地確權領證和爭議調處專項工作政策性強、敏感度高，涉及軍地多方利益。2015年統計，全國25%的軍用土地尚未確權領證，多數存在權屬爭議。特別是軍用土地發證時間久遠，原土地證已被收回，部隊只留有復印件或缺少足夠證明等情況影響了確權；重新確權還存在土地界限模糊、權屬存在爭議等問題。重新換證涉及部隊、地方單位和群眾多個主體，協調解決面臨諸多困難。

軍用土地在獲取使用權的初始年代一般在60年代甚至更早，非軍事設施用地如農場、馬場、林場、果園、養殖場等農用地用途類型因管理范圍大出現了界限不清晰、權屬不明確的問題。雖然擁有土地使用證明或者權屬登記證明，但是因為年代久遠，并未按照新的不動產登記要求進行勘界、埋樁和換證工作。導致使用界限只是在紙面上有記載，并未能落到不動產登記平臺進行特殊的保密管理，產生的權屬爭議作為歷史遺留問題難以有效解決。還有一些用地如鐵路專線因使用頻率低長滿荒草，周邊老百姓覺得土地閑置可惜,在其附屬土地上常年耕種形成了穩定耕地。

一些農場因為無人看管，在上世紀80年代出租給鎮村由其代管，但在第二輪農村土地承包期開始時，因鎮村粗放式的管理誤將其作為在冊耕地已發包給了農戶。部隊依法收回農場時，卻遭到地方農民的頻頻上訪。地方政府雖然承認權屬歸軍隊所有，但是全村農民失地問題卻一時難以解決，像這類用地給地方政府、部隊、村民三方均帶來巨大的不利影響。

此外，軍地之間土地管理體制不對接、信息不互通、資源不共融的現狀影響了管理質量。軍用土地實行集中統一管理下的按級負責制，各級土地主管部門和用地單位依據國家和軍隊的有關要求，管理和使用軍用土地。但是因為軍隊的特殊性，往往對軍隊不動產缺少信息化管理的技術手段，只能依靠傳統的臺賬管理，不能及時掌握資源的分布、數量、權利狀況等軍隊用地信息，不符合現代化的創新管理要求。在軍用土地管理方面，急需借助創新管理技術手段提升管理能力。

三、創新管理建議

軍用土地是軍隊的重要資源,也是寶貴的資產。軍用土地依法確權維權、息紛止爭已成為非常緊迫而現實的重大任務。

建設創新型人民軍隊，是黨的十九大報告對國防和軍隊現代化建設發展提出的具有統領性、全局性的要求和戰略舉措。習主席指出：“軍隊能不能打仗、打勝仗，科學管理起著關鍵作用?！笨梢姽芾韯撔率菍崿F奮斗目標的重要保障和基礎。

當前，軍用土地資源在軍民融合創新發展中，面臨跨建制調配、跨軍地置換、跨區域整合的問題，其土地資源利用格局也發生相應重大調整。建議借助第三輪軍用土地調查成果進一步校準資源數量規模、布局結構和保障態勢，強化信息化管理手段，建立并復制國土空間基礎信息平臺、不動產管理平臺相關的信息化服務功能，保持地籍檔案的現勢性,及時反映土地在使用過程中所發生的權屬和地類變化，實現軍用土地資源的統計分析、實時掌控等資源變化，及時發現問題、解決問題。通過統計分析，制定切實可行的資源盤活計劃，通過資源調配，充分滿足訓練場建設和部隊部署調整用地需求，增強軍事需求與資源優化配置的契合度，為軍用土地資源規劃整合提供管理基礎，既體現對土地資源的節約集約利用，更為提升土地資源支撐備戰打仗打下良好的基礎。

做好涉密管理工作，積極運用衛星遙感、地理信息、大數據等技術手段，提高軍用土地的動態監測能力。在此基礎上圍繞平臺建設、系統完善升級、數據整合、信息拓展應用與有條件共享方面進行軍用土地信息化的創新升級管理，這對強化軍隊土地資源剛性管控具有重要的現實意義。