黑龍江墾區農業綜合開發的發展歷程、項目建設和主要成效

孫宏亮 劉吉喆 張元福（.北大荒農墾集團有限公司 2.原黑龍江省農墾總局）

一、農業綜合開發的概念和背景

據《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》的定義，農業綜合開發是指中央政府為保護、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村經濟結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，設立專項資金對農業資源進行綜合開發利用的活動。農業綜合開發的任務是加強農業基礎設施和生態建設，提高農業綜合生產能力，保證國家糧食安全，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，推進農業產業化經營，提高農業綜合效益，促進農民增收。農業綜合開發項目包括土地治理項目和產業化經營項目[1]。

農業綜合開發重在通過綜合投入，采取綜合措施，聚焦重點區域，把中低產田改造為重點田，山水林田路綜合治理，促進農林牧副漁全面發展，推動農業產業化經營，提高農業綜合產能，增加農業綜合效益。

20世紀80年代中期，我國農業生產出現徘徊不前的局面，1983-1987年我國糧食總產波動在7582～8146億斤，平均每年7880億斤。其主要原因：一是農業投入嚴重不足與需求過旺的矛盾突出；二是農業人口嚴重過剩與耕地減少的矛盾突出；三是糧食等農產品需求增長與供給資源閑置的矛盾突出。破解這些矛盾,特別是糧食需求增長與糧食供給總量不足的矛盾，從根本上扭轉我國糧食生產長期徘徊不前的局面,必須打破常規農業發展方式,借鑒發達國家農業發展的成功經驗，探尋符合中國國情的糧食增產路徑。為此，早在1983年6月，中科院和黑龍江省科委聯合組織了三江平原綜合開發考察調研。1987年6月，中科院組織有關專家，經過深入黃淮海等地區考察調研，提出了走中低產田改造，提高農業綜合生產能力，保證糧食供給安全的路子。1988年1月，國務院“關于研究耕地占用稅征收管理使用問題”的會議決定，將上交中央的耕地占用稅作為土地建設基金，全部用于中低產田治理，并設立國家土地開發建設基金（后改為農業綜合開發資金）。建立土地開發建設基金有償使用周轉機制，按項目投資實行項目管理，明確土地開發基金要統籌規劃、集中使用，重點用于一些重要地區的土地開發和商品糧基地建設，要求開發區實行農林牧副漁全面發展，山水林田路綜合治理。1988年6月，國務院領導率領14個部委的負責人到河北曲周地區考察，了解農業開發試驗區建設情況，深入探索農業綜合開發的可行性和科學性。1989年11月，全國農業綜合開發經驗交流會上提出，“以中低產田治理為主要內容的農業開發，今后統稱為農業綜合開發”。從此，中國政府有組織、按計劃、大規模實施農業綜合開發的帷幕正式拉開[2]。

黑龍江墾區地處東北三江平原、松嫩平原和小興安嶺山麓，俗稱北大荒，從1947年開始墾荒建場發展農業生產，經過40年的開發建設，在北大荒建起了全國耕地規模最大的國營農場群，成為國家重要商品糧基地。1987年末，墾區國營農場達102家，擁有土地面積5.64萬平方公里，其中耕地2907萬畝，林地1124萬畝，牧地草原798萬畝，水面295萬畝，可墾荒地1121萬畝。1987年農作物總播種面積2683.51萬畝，其中糧食作物播種面積2474.53萬畝，實現糧食總產309.56萬噸，平均畝產246.15斤。墾區農業資源豐富，但開發投入不足，資源開發不充分，易澇耕地高達852萬畝，中低產田比重大，抗御災害能力低，具有巨大綜合開發潛力。因此，從1988年開始，國家把黑龍江墾區納入農業綜合開發東北平原重點區域開發實施范圍。到2018年，墾區農業綜合開發走過了30年發展歷程。30年來，墾區秉持農業綜合開發“改田、增糧、增收”的宗旨，充分發掘農業資源潛力，積極組織申報農業綜合開發項目，爭取中央財政農業綜合開發專項資金扶持，推進農業綜合開發項目的落地實施，成效顯著。

二、墾區農業綜合開發的發展歷程

1987年12月，國務院辦公廳轉發《關于研究黑龍江省三江平原農業開發問題會議紀要》的通知，決定建立三江平原農業開發區，實行開放性開發，搞綜合性開發，國家給予必要的優惠政策。1988年4月8日,國家農牧漁業部與黑龍江省人民政府簽訂了《黑龍江省三江平原農業綜合開發協議書》,三江平原被正式列為國家重點農業綜合開發區。從此,由國家立項的大規模農業綜合開發在黑龍江省拉開序幕。1988年7月29日黑龍江省政府與省國營農場總局簽訂了《農業綜合開發協議書》，墾區三江平原一期農業綜合開發開始啟動。1991年后，墾區二期農業綜合開發延伸到松嫩平原國有農場。據《黑龍江農墾會計史·總局卷（1997-2017年）》和《中國農業綜合開發年鑒》資料顯示，從1988年到2018年，按照“總量控制，動態管理”原則，墾區先后有100個農（牧）場被批準納入農業綜合開發項目實施范圍，最多時期墾區農業綜合開發項目場達到82個[3]。30年來，墾區農業綜合開發大體經歷了7個階段。

第一階段（1988-1990年）：這一階段墾區農業綜合開發以增加糧食產量為主要目標，通過低產田改造提高單位面積產量，同時在確保生態環境不斷得到改善的前提下，適當開荒擴大耕地面積。本著“一水、二路、三開荒、四造林”的方針，山水林田路綜合治理。開發重點區域選在農業資源潛力大、水土資源條件好、有自籌配套能力、投入產出效益較高的三江平原的4個管理局的48個農場52個開發區。

這一時期墾區農業綜合開發投入資金38977萬元，其中國家農業發展基金14338萬元，占投入資金的36.8%；農業銀行貸款8288萬元，占投入資金的21.3%；企業自籌16351萬元，占投入資金的41.9%。完成低產田改造480萬畝，開墾荒原61萬畝，造林82.1萬畝，改良草場44.4萬畝[4]。

第二階段（1991-1993年）：這一階段墾區農業綜合開發仍然以增加糧食產量為主要目標，同時發展畜牧水產養殖。項目建設仍然以中低產田改造為主，同時進行改良草場、植樹造林，開展技術推廣。重點開發區域在三江平原48個農場基礎上拓展到松嫩平原5個管理局的31個農場31個開發區，共79個農場83個開發區。

這一時期墾區農業綜合開發實際完成總投資45996萬元，其中中央農業發展基金15000萬元，農行專項貸款14085萬元，農場自籌配套資金16911萬元。在完成總投資45996萬元中，用于改善農業生產基本條件的投資36549萬元，用于水利建設的投資21188萬元，用于農業措施和基礎設施的投資15361萬元，用于林業建設的投資990萬元，用于改良草場、發展畜牧水產的投資6658萬元，用于科技推廣的投資1249萬元。完成中低產田改造350萬畝，開墾宜農荒地36.7萬畝，建設草原（場）52萬畝。

第三階段(1994-1998年)：這一階段墾區農業綜合開發以增產增收為主要目標，多種經營，全面發展。農業綜合開發重點在繼續進行中低產田改造的同時，加大多種經營項目建設力度，解決職工增收問題。從1994年起，每年安排30%的農業綜合開發中央財政資金用于發展多種經營，重點發展以經濟作物為主的種植業、以畜牧業為主的養殖業和以提高農副產品增加值為主的加工業，把糧食增產與職工增收結合起來。這一時期農業綜合開發重點區域分布在三江平原4個管理局的41個農場和松嫩平原5個管理局的22個農場，共63個農場67個開發區，農業綜合開發農場總數減少16個。

這一時期墾區農業綜合開發實際完成投資102039萬元，其中中央財政資金38562萬元，占投入資金的37.8%；銀行專項貸款17026萬元，占投入資金的16.7%；自籌配套資金46451萬元，占投入資金的45.5%。完成中低產田改造465萬畝，開墾宜農荒地4萬畝，建設草原（場）28萬畝，栽植經濟林700畝，蔬菜基地900畝，水產養殖5100畝，畜禽養殖21600頭（只），新建加工項目8個，改擴建加工項目7個。

第四階段（1999-2005年）：這一階段墾區農業綜合開發以支持和促進農業結構調整為主要目標，根據1999年全國農業綜合開發聯席會議提出的“兩個轉變”的要求，由過去改造中低產田和開墾宜農荒地相結合，轉到以改造中低產田為主和保護生態環境上來；由過去追求增加主要農產品產量為主，轉到發展優質高效農業上來。重點建設大型優質高產糧食生產基地、優質飼料作物生產基地，發展節水灌溉，建設生態農業。從2003年開始，墾區農業綜合開發辦重點加強優勢農產品基地建設，發展優勢農產品生產。

這一時期墾區農業綜合開發共完成投資327675萬元，其中中央財政資金131161萬元，占投入資金的40%；銀行貸款13447萬元，占投入資金的4.1%；自籌資金183067萬元，占投入資金的55.9%。完成中低產田改造655萬畝，建設優質糧食基地167萬畝，建設優質飼料基地53萬畝，節水農業示范12.9萬畝，小流域治理2萬畝，建設經濟林4.79萬畝，蔬菜基地1.13萬畝，藥材基地4400畝，其他種植1.5萬畝，畜禽養殖927.37萬頭（只），新建加工項目16個，改擴建加工項目14個，農業生產服務項目4個。

第五階段（2006-2010年）：“十一五”時期，墾區農業綜合開發的重點是以提高糧食等主要農產品綜合生產能力、加快現代農業建設、增加職工收入為目標，以加強農業基礎設施建設、改善農業生產基本條件為重點，同時因地制宜發展農業產業化經營，推動農業種植、養殖、加工和設施農業發展，建設優質糧食基地、畜產品基地和蔬菜基地。

這一時期，在國家嚴格控制開發縣增加的背景下，對墾區規劃治理任務已完成的5個項目農場進行了等量進出的適時調整，到“十一五”期末墾區農業綜合開發項目場為66個。“十一五”期間，墾區農業綜合開發累計投入資金309426萬元，其中中央財政資金179212萬元，占投入資金的57.9%；地方財政配套135.00萬元，占投入資金的0.04%；銀行貸款910萬元，占投入資金的0.29%，自籌資金129169萬元，占投入資金的41.7%；在總投資中用于土地治理項目投資247455萬元，占投入資金的80%；產業化經營項目投資54855.51萬元，占投入資金的17.7%；現代農業園區試點項目投資7115.55萬元，占投入資金的2.3%。完成土地治理項目中低產田改造331萬畝；實施高標準農田示范工程項目12個，建設高標準農田面積18萬畝；建設中型灌區節水配套改造項目9個，治理面積52萬畝；建設黑土區水土流失治理項目5個，治理面積55.4萬畝；建設良種繁育基地項目5個，基地面積3.7萬畝。

這一時期，墾區把農業結構調整和農業科技推廣列入農業綜合開發重要內容，重點扶持了優質水稻、高油大豆、專用小麥等優勢產業的發展，建設優勢農產品基地292萬畝，同時積極扶持農業產業化經營，發展優質高效特色種植、畜牧養殖和農產品加工等區域主導產業，共建設和扶持產業化經營項目115個，其中建設高標準畜牧養殖基地59個，包括奶牛養殖基地30個、生豬養殖和繁育基地16個、肉牛養殖和繁育基地13個。墾區農業綜合開發土地治理項目用于科技推廣的投資為8046.28萬元，培訓職工8.15萬人次，示范推廣新技術22萬余公頃，重點推廣新品種、良種繁育、測土配方、科學施肥及農業高產綜合配套技術等多項農業科技成果。

第六階段（2011-2015年）：“十二五”時期，墾區農業綜合開發的重點是以提高農業綜合生產能力、建設現代農業和促進職工增收為目標，以改造中低產田、建設高標準農田為重點，加強農業基礎設施建設，推進糧食核心產區建設，積極扶持農業產業化經營，促進農業科技進步，保護和改善農業生態環境。其中高標準農田建設，按照現代農業發展要求，采取水利、農業、林業、科技等綜合措施，進行山水林田路綜合治理，平原地區項目區建設要達到“田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、漬能降”的標準，基本實現田園化。

墾區農業綜合開發項目場由“十一五”期末的66個，增加到“十二五”期末的82個，并對規劃治理任務已完成的5個項目農場進行了等量進出的適時調整。“十二五”時期，墾區農業綜合開發累計投入資金652893.53萬元，其中中央財政資金466413萬元，占投入資金的71.4%；自籌資金186480.53萬元，占投入資金的28.6%；在總投資中用于土地治理項目投資499710.2萬元，占投入資金的76.5%；產業化經營項目投資54855.51萬元，占投入資金的8.4%；現代農業園區試點項目投資7115.55萬元，占投入資金的1.1%。

這一時期，墾區農業綜合開發土地治理項目完成中低產田改造153.18萬畝，建設高標準農田275.25萬畝，小流域治理0.6萬畝，中型灌區節水配套改造項目2個。在主要措施方面：修建小型水庫11座，排灌渠系建設726.12公里，新打配套機電井48945眼，改良土壤99.32萬畝，修建機耕路4745.27公里，農機具購置1947臺（套），造林1.18萬畝，扶持農技服務站3個，技術培訓達6.06萬人次。產業化經營項目完成種植面積0.78萬畝，其中蔬菜0.39萬畝，藥材0.39萬畝；完成畜禽養殖12.62萬頭（只）；完成新建和改擴建加工項目2個；完成農業生產服務業項目16個。現代農業園區試點項目建設高標準農田1.55萬畝，建設農產品加工項目2個，新增和改善灌溉面積1.59萬畝，新增糧食生產能力190.8萬公斤。

第七階段（2016-2018年）：進入“十三五”初期，由于國務院機構改革，從2018年4月起，國務院將國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合到新組建的農業農村部農田建設管理司，不再保留獨立的農業綜合開發機構。至此，農業綜合開發項目不再單獨立項。黑龍江墾區農業綜合開發項目也隨之終結。

2016年，農業綜合開發投入資金140528.76萬元，其中中央財政資金116000萬元，占投入資金的82.5%；自籌資金24528.76萬元，占投入資金的17.5%。在總投資中用于土地治理項目投資123503.69萬元，占投入資金的87.9%；產業化經營項目投資12882.58萬元，占投入資金的9.2%；現代農業園區試點項目投資7531.78萬元，占投入資金的5.1%。

2016年墾區農業綜合開發土地治理項目完成高標準農田建設97.67萬畝，草原（場）建設1.5萬畝，修建小型水庫2座，排灌渠系建設71.24公里，新打配套機電井167眼，改良土壤5.49萬畝，修建機耕路1446.41公里，農機具購置33臺（套），造林0.01萬畝，技術培訓0.57萬人次。產業化經營項目完成畜禽養殖2.34萬頭（只），新建和改擴建加工項目11個，農業生產服務項目2個。現代農業園區試點項目完成高標準農田建設3.23萬畝。新增和改善灌溉面積50.39萬畝，新增和改善除澇面積52.91萬畝，新增農機總動力2852.4千瓦，新增糧食生產能力9232.22萬公斤，項目區直接受益農工人均增收1759.09元，新增畜禽產品產值2438.66萬元。

三、墾區農業綜合開發項目投資、建設內容

（一）農業綜合開發投資完成情況

據《中國農業綜合開發年鑒》資料，1988-2016年，墾區納入農業綜合開發項目實施范圍的農（牧）場總數達100個，農業綜合開發投資總額達1617535.31萬元，其中中央財政資金960686.03萬元，占投資總額的59.39%；地方財政資金135萬元，占投資總額的0.008%；銀行貸款53755.50萬元，占投資總額的3.32%；自籌資金602958.78萬元，占投資總額的37.28%。在總投資中用于土地治理項目投資1261807.95萬元，占投資總額的78.01%。建設內容主要包括：穩產高產基本農田建設、糧油等大宗優勢農產品基地建設、良種繁育、土地復墾等中低產田改造項目，草場改良、小流域治理、土地沙化治理、生態林建設等生態綜合治理項目，中型灌區節水配套改造項目。用于產業化經營項目投資218465.08萬元，占投資總額的13.51%。建設內容主要包括：經濟林及設施農業種植、畜牧水產養殖等種植養殖基地項目，農產品加工項目，儲藏保鮮、產地批發市場等流通設施項目。用于現代農業園區試點項目投資14647.33萬元（2013-2016年），占投資總額的0.91%。建設內容主要包括：試點園區內高標準農田建設、生態綜合治理、農民合作社和產業化龍頭企業等農業綜合開發資金扶持項目。用于科技示范項目投資4704.44萬元，占投資總額的0.29%。建設內容主要包括：高新科技示范項目、科技推廣綜合示范項目和技術培訓等。

（二）農業綜合開發建設內容完成情況

據《中國農業綜合開發年鑒》資料，1988-2016年，墾區農業綜合開發共完成中低產田改造2424.83萬畝，建設高標準農田390.92萬畝，草原（場）建設125.8萬畝，小流域治理2.6萬畝，中型灌區節水配套改造3個，開墾宜農荒地101.7萬畝（1988-2010年累計數量），建設優質糧食基地167.1萬畝，建設優質飼料作物基地52.7萬畝。在完成主要措施方面，共修建小型水庫72座，排灌渠系建設77538.57公里，新打配套機電井77669眼，改良土壤1155.92萬畝，修建機耕路16746.24公里，農機具購置51849臺（套），造林158.46萬畝。

1988-2016年，墾區農業綜合開發產業化經營項目共完成種植項目14.12萬畝，其中經濟林9.4萬畝，蔬菜3.79萬畝，藥材0.93萬畝；養殖項目完成水產養殖1.85萬畝，畜禽養殖957.90萬頭（只）；完成加工項目72個，其中新建43個，改擴建29個；完成農業生產服務項目26個。

四、墾區農業綜合開發的主要貢獻和作用

農業綜合開發是我國農業向深度和廣度進軍的重大決策。實踐證明,實施國家農業綜合開發是在發展社會主義市場經濟條件下,保持我國農村持續穩定發展的一項戰略性措施。農業綜合開發在推動我國農業發展、促進糧食增產和農民增收、保持農村穩定及支持整個國民經濟持續、健康、快速發展中,發揮了重要作用,做出了重要貢獻[5]。黑龍江墾區經過30余年有組織、有計劃、大規模的農業綜合開發，加大了農業資金、技術和勞動力等要素的投入，圍繞農業發展制約因素，采取水利、農業、林業、科技等綜合措施，實現生產要素合理優化配置，對改善墾區農業生產條件，加快墾區農業科技進步，提高墾區農業綜合生產能力，鞏固國家重要商品糧基地，增加職工經營收入，促進墾區現代農業建設，提高墾區經濟效益、社會效益和生態效益，實現墾區農業可持續發展，發揮了不可替代的重要作用，被譽為“德政工程”“小康工程”“增產致富的希望之路”[6]。

（一）改善了農業生產條件，提高了農業生產力水平

墾區農業綜合開發從1998年開始轉變開發重心，堅持國家農業綜合開發“改田、增糧、增收”的宗旨，從保護自然資源、良化生態環境出發，終止了開荒墾殖，將土地治理作為農業綜合開發的中心任務，把農業綜合開發的主攻方向放在改造中低產田上，實施“以稻治澇”戰略及“旱改水”工程，大力發展水稻生產，調整優化種植結構，項目區水田面積由最初的70萬余畝增加到2000萬余畝；采取治水、改土、造林等綜合措施，對中低產田進行山水林田路綜合治理，大力建設旱澇保收的高標準農田，實現了農業綜合開發與保護生態環境的有機結合，極大地改善了農業生產基礎條件，增強了農業抗御自然災害的能力，提高了農業綜合生產能力，提高了農業生產力水平。同時，結合墾區農業機械化建設，實施現代農機裝備工程，推進農業機械更新換代，提高了墾區農業機械化水平，還修筑水泥曬場，建設倉儲設施，改善了糧食倉儲條件。農業綜合開發使項目區農業生產基本條件發生了歷史性變化，為墾區率先實現農業現代化奠定了強有力的基礎[7]。1988-2016年，墾區農業綜合開發項目新增和改善灌溉面積1331.8萬畝，新增和改善除澇面積1408.36萬畝，增加林網防護面積1493.21萬畝，累計購置農機具51849臺（套），新增農機總動力817863千瓦，新增機耕面積170.6萬畝，新增糧食總產427578.38萬公斤，油料1269.19萬公斤。

（二）壯大了龍頭企業和原料基地，促進了農業產業化進程

墾區農業綜合開發堅持走產業化經營之路，建成了一批有特色的種養業項目，扶持培養了一批龍頭企業，將土地開發項目和多種經營項目盡量向墾區的龍頭企業靠攏，成為龍頭企業的生產基地，使加工項目成為以市場為牽動，連接千家萬戶種植業、養殖業生產的龍頭企業，使特色種植和養殖成為職工增收致富的渠道。1999-2003年，墾區利用農業綜合開發投資，先后為完達山乳業建設具有一定規模和現代化水平的奶牛基地32個，建設奶牛綜合服務站52個，有力地保證了完達山乳業的原料需求。1998-2003年，黑龍江墾區農業綜合開發陸續為北大荒米業建設12條年處理3000萬公斤的水稻生產線，使北大荒米業的加工能力有較大提高。1988-2016年，墾區農業綜合開發產業化經營項目新增生產能力方面：糖料3927.5萬公斤，干鮮果品88萬公斤，蔬菜7807.9萬公斤，藥材126.46萬公斤，肉3242.72萬公斤，蛋76萬公斤，奶18225.99萬公斤，水產品219.9萬公斤；新增其他農產品產值78354.94萬元，其中畜禽產品產值78042.94萬元，水產品產值312萬元。

（三）加大了農業科技投入，推動了農業科技進步

墾區農業綜合開發緊緊依靠科技進步，不斷加大農業綜合開發科技投入，提高農業綜合開發科技含量。在實施農業綜合開發土地治理項目中，2000年之前科技投資占比保持在4%～5%，2000年之后科技投資占比增至10%，重點推廣了水稻標準化育秧、缽育擺栽、側深施肥、生物肥、微肥、玉米移栽與覆膜、甜菜紙筒育苗移栽、大豆三壟栽培、機械深松免耕、種子包衣、葉面施肥、井水增溫、節水灌溉等新技術，增產幅度在15%以上，最高可達20%～30%。此外，在多種經營項目中增加科技內容，用于引進推廣新技術、新工藝，并通過農業綜合開發現代農業園區試點項目和科技示范項目，重點引進新型農業實用技術，對新技術實行標準化、模式化管理，對新技術加以規范、示范和引導，使新技術推廣高標準、高質量落實到位，改進農業資源利用方式，帶動農業升級和生產結構調整。1988-2016年，扶持農技服務站58個，技術培訓達39.71萬人次。2003年墾區科技貢獻率58%，2005年墾區科技貢獻率達65%，2016年墾區科技貢獻率達67%。

（四）拓寬了職工增收渠道，增加了職工經營收入

在實施農業綜合開發進程中，墾區農業綜合開發堅持以職工為受益主體，始終把帶動職工增收作為農業綜合開發的主要任務之一，從1994年起，每年安排30%的農業綜合開發中央財政資金用于發展多種經營，扶持家庭農場、專業大戶、農民（工）專業合作社、涉農企業等經營主體，重點發展經濟作物種植、畜牧水產養殖和農副產品加工業，把糧食增產、多種經營與職工增收結合起來，促進項目農場職工增加經營收入。1988-2016年，墾區項目農場職工家庭人均可支配收入789元增加到25421元，按可比價格計算增加了12.9倍。