《海上交通安全法》海上人命救助促進機制的缺陷與完善

李天生 王春霞

海上人命救助是指在有關人員遭受海上風險時，救助方基于法定的義務對其采取的搜索尋覓措施和相應的支援營救行為。[1]海上人命救助優先原則即是指在海上搜救過程中，參與海上搜救的主體應當優先救助人命，海上人命救助優先于財產救助和環境救助。扶危救難本是對良善人性的追求，生命救助優先也是海上搜救題中的應有之意，但由于海事制度的特殊規定，海上人命救助的積極性不高，逃避生命救助義務的現象屢屢出現。2021年我國《海上交通安全法》（以下簡稱為《海安法》）被修改，海上人命救助優先原則被正式確立，但目前這一原則面臨著難以落實的現實困境，亟待進一步完善海上人命救助促進機制，提高海上人命救助的積極性與效率。

一、海上人命救助優先原則的演變與確立

海上人命救助優先原則的確立，標志著我國海上搜救核心理念從人道主義到人命至上的重大轉變。我國《海安法》立法之初將海上人命救助列為一項法定義務，強調海上人命救助的義務性，彰顯了海上人命救助的人道主義原則，但并未明確生命救助的優先地位，甚至在海難救助報酬制度中，海上財產救助、環境救助享有比人命救助更優越的報酬請求權。但近年來，隨著我國海上搜救能力的大幅度提升和對海上安全尤其是海上人命救助的日益重視，越來越多的地方政府在搜救條例中規定人命救助在海上搜救中享有優先地位，強調“人民至上、生命至上”的搜救理念。例如，江蘇省人大常委會在 2009 年 9 月頒布的《江蘇省水上搜尋救助條例》第3條規定：“水上搜尋救助堅持以人為本，優先救助人命，盡力控制、減輕危害。遇險人員有獲得無償救助的權利。”2021年，《海安法》全面修改，在海上搜救方面旨在“完善海上搜救機制，健全事故調查制度”[2]。修改后的《海安法》第66條規定：“海上遇險人員依法享有獲得生命救助的權利。生命救助優先于環境和財產救助?！敝链耍Ｉ先嗣戎鷥炏仍瓌t正式被確立為指導海上搜救的基本原則。

二、海上人命救助優先原則的現實困境

盡管海上人命救助優先原則已經正式確立，但相較于海上財產救助和環境救助，海上人命救助具有更強的義務性和無償性，加之適用過失責任制度，導致海上人命救助的積極性不高，海上人命救助優先原則的落實面臨著缺乏內在動因的現實困境。

（一）海上人命救助的義務性

海上人命救助義務起源于國際救助公約。一方面，根據《1974年國際海上人命安全公約》，締約國作為政府方，應當對其所負責區域內的海上遇險人員實施救助，并在國內建立相應的海上搜救制度。另一方面，諸多國際公約和多國法律都規定，船長在不嚴重危害船舶和船上人員安全的情況下，負有積極救助海上人命的義務。①《1910年統一海難援助和救助某些法律規定公約》第11條第1款規定：“船長在海上發現遭遇生命危險的每一個人，即使是敵人，都必須援助，只要這樣做對其船舶、船員和旅客沒有嚴重危險?！薄?982年聯合國海洋法公約》規定：“每個國家應責成懸掛該國旗幟航行的船舶的船長，在不嚴重危及其船舶、船員或乘客的情況下實施救助?！薄?989年國際救助公約》第10條規定：“只要不至于對其船舶和船上人員造成嚴重危險，每個船長都有義務援救在海上有喪生危險的任何人員。締約國應采取必要措施履行第一款所規定的義務。船舶所有人對船長不履行第1款中的義務不承擔責任?！庇渡檀竭\法》第93條規定：“在海上收到一個求救呼號或無論通過何種途徑得到1艘船或1架飛行器遇險的信息，船長必須全速前往救助遇險中的人員，除非他不能，或在特定的情況下認為這樣做不合理或不必要，才能免責?！薄抖砹_斯航運法》第62條規定：“在不存在對本船和船上人員的嚴重危險的情況下，船長有義務對任何處于海上危險中的人提供援助?！痹谖覈逗０卜ā访鞔_規定有關主體對海上遇險船舶和人員負有救助義務，并確立了以國家海上搜救力量為主、社會救助力量為輔的多元化海上人命救助格局。海上人命救助主體分為行政主體和非行政主體。行政主體是指因行政職權而負有救助義務的海上搜救中心等國家專業救助主體；非行政主體分別是在海難中負有自救義務的遇險船舶，②《海上交通安全法》第74條規定：“遇險的船舶、海上設施及其所有人、經營人或者管理人應當采取有效措施防止、減少生命財產損失和海洋環境污染。船舶遇險時，乘客應當服從船長指揮，配合采取相關應急措施。乘客有權獲知必要的險情信息。船長決定棄船時，應當組織乘客、船員依次離船，并盡力搶救法定航行資料。船長應當最后離船。”負有互救義務的船舶碰撞當事方③《海上交通安全法》第73條規定：“發生碰撞事故的船舶、海上設施，應當互通名稱、國籍和登記港，在不嚴重危及自身安全的情況下盡力救助對方人員，不得擅自離開事故現場水域或者逃逸?！焙拓撚腥说乐髁x救助義務的海難現場的其他船舶、海上設施、航空器④《海上交通安全法》第75條規定：“船舶、海上設施、航空器收到求救信號或者發現有人遭遇生命危險的，在不嚴重危及自身安全的情況下，應當盡力救助遇險人員。”。此外，與國際公約和國際通行做法一致，我國《海商法》明確規定在不嚴重影響本船及船上人員安全的情況下，船長必須盡力救助海上遇險人員，⑤《海商法》第174條規定：“船長在不嚴重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務盡力救助海上人命。”將海上人命救助作為一項強制性的法定義務落實到具有船上最高行政指揮地位的船長身上。⑥《海商法》第35條規定：“船長負責船舶的管理和駕駛。船長在其職權范圍內發布的命令，船員、旅客和其他在船人員都必須執行?！?/p>

（二）海上人命救助的無償性

與實行“無效果、無報酬”規則的海上財產救助和環境救助不同，⑦1910年《國際救助公約》和我國《海商法》均有在海上人命救助中如果無救助效果則無報酬的相關規定。海上人命救助著重救人于危難的人道主義精神，具有無償性。我國多個地方搜救條例明確規定，海上救助堅持以人為本的精神，海上遇險人員享有獲得無償救助的權利。⑧《山東省水上搜救應急預案》第4條規定：“海上遇險人員有獲得無償救助的權利?！薄稄V西水上搜救應急預案》第4條規定：“海上搜尋救助堅持以人為本，遇險人員有獲得無償搜尋救助的權利。”此外，海上人命救助的無償性還與國際海上救助報酬制度一脈相承?！?989年國際救助公約》關于海上人命救助明確規定，海難中的獲救人無須支付任何報酬，海上人命救助者僅能在財產救助或環境救助報酬中獲取部分份額。⑨《1989年國際救助公約》第16條規定：“1.獲救人無須支付報酬，但本規定不影響國內法對此作出的規定。2.在發生需要救助的事故時，參與救助作業的人命救助人有權從支付給救助船舶，其他財產或防止或減輕環境損害的救助人的報酬中獲得合理份額?！蔽覈逗Ｉ谭ā吩诰戎鷪蟪曛贫鹊脑O計上也采納了國際的一貫做法，即海上人命救助不享有獨立的報酬請求權，僅在財產救助和環境救助的報酬中分取合理份額。①《海商法》第185條規定：“在救助作業中救助人命的救助方，對獲救人員不得請求酬金，但是有權從救助船舶或者其他財產、防止或者減少環境污染損害的救助方獲得的救助款項中，獲得合理的份額?！痹诩內嗣戎那樾蜗拢捎跊]有救助報酬可獲取份額，海上人命救助者不能獲得任何報酬。救人于危難本是良知與道德的應有表現，但從實際情況看，救助船舶一般在收到呼救信號后，才會啟程或中途改航前往救助現場，[3]繞航和延期勢必帶來高昂的費用，救助中的財產損失也難以預計。海上人命救助者的風險和成本被漠視，海上人命救助優先性與無償性的悖論將救助者推進兩難的境地：如果優先救助財產和環境，可以獲得報酬彌補救助產生的成本和損失，甚至獲利，但違反生命救助優先義務可能會面臨法律制裁；如果按照法律規定優先救助人命，則極大可能血本無歸。

（三）海上人命救助的過失責任

在海上人命救助過程中，救助者不但可能承受由于繞航和船期延誤帶來的經濟損失，還可能會因救助的過失行為承擔損害賠償責任。如在1900年“馬丁內茲訴波多黎各海事局”一案中，“碧昂斯”號在實施海上人命救助時因過失致兩名遇難者死亡，法院最終判決救助船舶所有人承擔賠償責任。[4]在我國，根據《海商法》的規定，救助者在救助過程同樣負有謹慎救助的義務，②《海商法》第177條規定：“在救助作業過程中，救助方對被救助方負有下列義務：（一）以應有的謹慎進行救助；（二）以應有的謹慎防止或者減少環境污染損害。”若救助不當，不但救助報酬會減少或取消，③《海商法》第187條規定：“由于救助方的過失致使救助作業成為必需或者更加困難的，或者救助方有欺詐或者其他不誠實行為的，應當取消或者減少向救助方支付的救助款項?！边€可能會額外承擔巨大的侵權責任。盡管根據我國《海商法》規定，救助者享有賠償責任限制的權利，④《海商法》第204條規定：“ 船舶所有人、救助人，對本法第二百零七條所列海事賠償請求，可以依照本章規定限制賠償責任。前款所稱的船舶所有人，包括船舶承租人和船舶經營人?！钡^失救助所產生的賠償風險仍不可避免。

三、我國海上人命救助促進機制的缺憾

海上人命救助優先原則的確立體現了我國海上搜救以人為本、生命至上的價值追求，弘揚了匡扶危難的人道主義精神，對我國海運事業的發展有著重要的保障作用。但在海上人命救助優先報酬不優先的制度現狀下，權利義務的失衡打擊了海上人命救助的積極性。海上人命救助優先原則必須配以更加完善的促進機制才能得到真正落實。本文認為，海上人命救助促進機制應當包含保障機制、激勵機制和約束機制，目前我國海上人命救助促進機制存在對社會救助力量的保障不足、純生命救助機制的激勵機制乏力和刑事約束機制缺失的缺陷。

（一）對社會救助力量的保障不足

海域的廣闊性決定了海上救助的隨機性和困難性，海上搜救力量的綜合提升，既離不開國家專業海上救助力量的不斷加強，也需要社會救助力量的支持和參與。我國在2019年就提出了建設現代化水上搜救人才隊伍的計劃，旨在充分發揮商船、漁船、社會志愿者等社會力量的作用，鼓勵引導社會搜救隊伍和志愿者隊伍有序發展。⑤《國務院辦公廳關于加強水上搜救工作的通知》（國辦函〔2019〕109號）第8條。但目前國家對社會救助力量的扶持和保障政策，僅停留在開放共享訓練條件、強化搜救培訓教育等表層，在影響更長遠的制度建設方面還有很大欠缺。一方面，相關法律和制度的欠缺限制了社會救助力量的發展。以《海安法》和《海商法》為代表的法律只明確了海上人命救助是一項法定義務，但是對負有此義務的救助主體的法律地位以及在救助中的權利義務卻缺乏系統的規定。尤其是在海上搜救志愿者問題上，法律地位不明、權利義務關系不明等法律滯后問題，已經成為限制我國海上搜救志愿者行業發展的重大障礙。[5]另一方面，不僅船舶所有人可能承擔因救助人命而產生的繞航、船期延誤損失，參與海上人命救助的船員保險和人身傷亡損害也并不由政府負擔，這極大地打擊了社會力量參與海上人命救助的積極性。根據2006年我國《國家海上搜救應急預案》以及2020年《江蘇省水上搜救應急預案》，國家僅為參與救助的公務人員辦理人身意外保險，①《國家海上搜救應急預案2006》、2020年《江蘇省水上搜救應急預案》6.2 保險規定：“（1）參加現場搜尋救助的政府公務人員由其所在單位辦理人身意外傷害保險；（2）參加搜尋救助的專業救助人員由其所屬單位辦理人身意外傷害保險；（3）保險公司要及時介入水上突發事件處置工作，按規定開展賠付工作。”對于海上人命救助中發生的人身傷亡，國家也只對參與救助的公務人員進行賠付，非公務人員的人身傷亡損失由工傷理賠保險進行理賠，國家僅在未購買工傷保險并且用工單位也無法賠付時支付相關費用。②《伊春市水上搜救應急預案》7.1.3 保險規定：“參加水上搜尋救助應急行動的人員受傷、致殘或者死亡，用人單位參加工傷保險的，按照工傷保險的規定，由工傷保險基金支付相應的工傷保險費用。用人單位未參加工傷保險的，由用人單位按照工傷保險待遇的項目、標準支付費用。用人單位無力支付或者沒有用人單位的，由事發地市、縣（市、區）政府按照工傷保險待遇支付費用。參加水上搜尋救助應急行動的公務員和參照公務員管理的人員按照國家有關規定執行?！薄督K省水上搜尋救助條例》、《黑龍江省水上搜救應急預案》也有同樣規定。這些保障制度方面的不完善，加重了救助方的顧慮，進一步削弱了社會力量參與海上人命救助的積極性。

（二）對純生命救助的激勵乏力

2019年國務院辦公廳發布《關于加強水上搜救工作的通知》，主張“建立激勵機制，加大先進人物、感人事跡宣傳力度，提升從業人員社會認同感、職業自豪感和工作積極性，為做好水上搜救工作創造良好氛圍”③《國務院辦公廳關于加強水上搜救工作的通知》（國辦函〔2019〕109號）第10條。。目前海上人命救助的主要激勵政策有表彰④《廣東省海上搜尋救助工作規定》第23條規定：“對在海上搜尋救助工作中作出顯著成績的單位和個人，由海上搜尋救助指揮機構或者其上級主管部門給予表彰?！?、授予烈士稱號⑤《伊春市水上搜救應急預案》10.3 獎勵與責任追究規定：“10.3.1 在參加水上搜尋救助應急行動中犧牲的軍人或其他人員，按照《革命烈士褒揚條例》規定由民政部門上報批準為革命烈士。參加水上搜尋救助應急行動致殘的人員，由民政部門按相關規定給予撫恤優待?？h（市、區）級以上政府應對在水上搜救工作中做出顯著貢獻的單位和個人給予表彰獎勵?！焙桶l放獎金。其中，最值得探討的就是獎金制度——海上搜救獎勵專項基金制度。我國從2007年起就建立了海上搜救獎勵專項資金，用以對上一年度表現突出的社會搜救力量進行表彰獎勵。[6]根據《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》的規定，國家設立的海上搜救獎勵專項資金只用以獎勵參與中國海上搜救中心組織指揮的重特大海上搜救行動的社會搜救力量，⑥《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》第4條、第5條。獎勵由個人和單位自主申請，按照上一年度參與海上搜救的貢獻程度核準發放。評估貢獻程度綜合考量對人命、財產和環境的救助貢獻，獎金數額較小且不側重于獎勵生命救助。具體的獎勵標準為參與特大事故搜救的獎勵標準最高不超過4萬元/次，參與重大事故搜救的獎勵標準最高不超過3萬元/次。⑦《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》第7條。事實上相對于財產和環境救助，海上人命救助更加困難和危險，且不享有獨立的救助報酬請求權，因此更加需要獎金獎勵的鼓舞，海上搜救獎勵專項基金在評估和發放上理應更側重海上人命救助。也有個別省份調整了獎勵辦法，對成功救助人命的行動予以額外獎勵。例如海南省規定：“對成功搜尋并救起遇險落水人員（含救起送醫院后死亡）的，每救起1人額外獎勵0.5萬元；在生命救助行動中搜尋并撈起遇難人員遺體的，每撈起1具額外獎勵0.2萬元。”⑧《海南省海（水）上搜救獎勵資金管理辦法》第9條。這種做法一定程度上寬慰了海上人命救助者，但在補償辦法缺失的情況下，海上人命救助的獎勵機制整體上仍呈現出乏力的勢態。

（三）刑事約束機制的缺失

在我國，對拒不救助海上人命往往只處以罰款、暫扣和吊銷船員適任證書等行政處罰，⑨《海上海事行政處罰規定》第33條規定：“違反《海上交通安全法》第七十三條、第七十四條、第七十五條、第七十六條和第七十七條的規定，船舶、海上設施不依法履行海上救助義務，不服從海上搜救中心指揮的，由海事管理機構對船舶、海上設施的所有人、經營人或者管理人處3萬元以上30萬元以下的罰款，暫扣船長、責任船員的船員適任證書6個月至12個月，直至吊銷船員適任證書?！辈粫蛔肪啃淌仑熑?。如2021年，“金某2”船舶接到海上搜救中心的救援指令后，拒不前往現場救助落水人員，險些延誤救助時機。事后，北海海事局僅對“金某2”船舶駕駛員處以罰款和記8分的行政處罰。[7]但在國際上，拒不救助海上人命的駕駛員通常會被處以2到3年有期徒刑的刑事處罰。如2011年俄羅斯兩艘經過遇難船舶——“布加爾”號事發水域而未實施救助的船舶船長，被采取了刑事措施，根據俄羅斯法律最高可能會被判處2年的刑期。[8]美國1912年《海上救助法》第11條也規定：“船長或負責船舶的人見危不救，單處或并處1 000美元以下的罰款或兩年以下的監禁?！蔽覈_灣地區的“海商法”第七章“救助與撈救”第 142 條則規定船長存在見死不救行為的，可能會處以三年以下有期徒刑。[3]我國刑法并未將船長不救助海上遇險人員作為一項獨立的刑事罪名，也未見有關的判例①通過在北大法寶的檢索，未發現海事法院對此類案件的刑事判決。，海商法草案中雖然曾有規定[9]，但最終也并沒有被寫入條文中。目前，我國海上人命救助約束機制中，刑事約束機制處于完全缺失的狀態。

四、我國海上人命救助促進機制的完善路徑

完善當前海上人命救助促進機制的關鍵是通過調整有關人命救助的法律規范和配套制度，客觀上促使救助主體積極實施快速有效的人命救助行為。指導觀念是在救助順序上確立海上人命救助優先原則后，依靠促進機制促使各救助主體服從這一救助順位。具體而言就是以保障機制促進救助力量的發展，以激勵機制提升救助人命的積極性，以約束機制預防和懲治拒不救助人命的不良行為。

（一）加大對社會救助力量的保障力度

海上人命救助分秒必爭，雖然官方的海上搜救中心具有系統性、專業性和穩定性的優點，但海上搜救中心從接到遇難信息到派船前往現場所花費的時間難以預計，海上遇難的人員未必能堅持到海上搜救中心的救助船舶到達。遇難船舶現場的船舶作為社會救助力量，在趕往現場的速度上具有顯著的優勢，代表了海上遇難人員生還的最大可能性。因此，保障社會救助力量的發展至關重要。對比海上搜救志愿者隊伍建設較早的英國、美國和德國等西方國家，我國的海上搜救社會力量十分薄弱。海上人命救助之社會救助力量的發展，目前急需國家保障制度的大力扶持，基于此本文提出如下建議：第一，完善海上搜救志愿者有關法律制度，明確海上搜救志愿者組織的法律地位、準入規則，以及海上搜救志愿者與組織的法律關系等問題；第二，設立海上救助人身保險，對參與海上搜救中心指揮的搜救活動中的所有人員，無論救助對象是生命還是財產，均由海上搜救中心統一為其購買保險，保險費用列入共同海損中優先受償；第三，對于因海上人命救助行動而受到的人身傷亡損失，如無法通過保險和救助報酬等方式獲得補償，由國家在專項資金中統一進行撫恤和補償，不再由用人單位進行賠付。社會救助力量的發展離不開政策的保障和支持，而社會救助力量的發展也必將帶來我國海上搜救水平的飛升，給新時期現代化海上搜救人才隊伍的建設提供堅實的力量。

（二）推行海上人命救助專項獎勵基金

從經濟學意義上說， 海上人命救助可以增進全社會的福利，是一種公共服務，應當由一國政府統一提供，而非由個體單獨分散提供。一旦自負盈虧的主體承擔了此種服務，其成本和損失卻得不到補償，則應由全社會通過一定的方式和程序予以補助。[10]盡管海上人命救助者遭受損失后無處伸張的問題已早為人知，也有學者提出過要將人命列為海難救助的客體，賦予海上人命救助獨立的報酬請求權，[3]但是本文認為海難救助制度牽涉國際公約和國際慣例，擅自改變易動搖整個海難救助制度的根基，探索改變海難救助制度之外其他的補償辦法是更為穩妥的做法。建立海上人命救助專項獎勵基金是一種提供此種公共服務或補助的有效形式，具體而言，可由交通運輸主管部門牽頭，發起設立建議，由海事管理機構統一管理撥付。海上人命救助專項基金由國庫負責管理機構開支，資金來源可在海上搜救中心或打撈局等海上搜救職能部門實施救助而獲取的報酬中劃撥，或征收船舶特種稅。

（三）增設海上見危不救刑事罪名

海上人命救助約束機制對促進海上人命救助至關重要，約束機制的強弱將直接影響海上人命救助的底線高低。我國海上人命救助機制的約束機制主要是行政處罰，至于刑事約束機制，則處于完全空白的狀態。相比刑事處罰，行政處罰在震懾和約束拒不履行海上人命救助義務上的作用明顯更差一層。況且即使是行政處罰，我國很多地區也是在新《海安法》修訂后才開始真正實行，公眾對救助海上人命責任缺乏應有的認識，刑事約束的缺失更導致部分船主和船員對海上搜救中心發出的救助指令沒有敬畏之心。從長遠計，建議參考美國、俄羅斯等國家的做法，在我國刑法中增設“海上見危不救”罪名。從主觀惡性上看，拒不履行海上人命救助義務的行為具有相當大的可譴責性。負有海上人命救助的人員的主觀心態一般都是明知，如發生碰撞的當事船舶會當場得知救助義務的發生。被海上搜救中心發出救援指令的船舶明知有救助義務，被遇難船舶求助的船舶也因求助而獲知救助需要。而在茫茫大海上，其也明知拒不救助這一行為將會導致海上遇難人員的生命處于緊迫的危險中，甚至可能因此喪失最后的生存可能。其次，從刑法保障法益和震懾犯罪的價值層次上看，設立海上見危不救刑事罪名，可以懲治拒不履行海上人命救助義務的惡劣行為，震懾心存僥幸不愿救助人命的人員，保障海上人命救助法定義務的有效履行，從而提高海上遇難人員獲救的可能性，塑造和諧人道的海上救助之風。

五、結語

法律既不能慷他人之慨，也不能強人所難，尤其是在面對帶有“見義勇為”色彩的海難救助時，制度需要賦予救助者與救助義務相對應的權利。海上人命救助者，尤其是海難現場的“其他船舶、海上設施、航空器”，其本身與遇險船舶并無利益勾連，既非海難的始作俑者，也非海上人命救助的受益者，不應單因好意施救承擔額外的成本和風險。海上人命救助優先是秉持以人為本的海上搜救行動的應有之義，但法律要做的是保障敢于伸出援助之手的救助者沒有后顧之憂，而不是逼迫救助者成為舍己為人的英雄。目前法律僅給海上人命救助者施加了義務卻并未賦予其相應的權利和保障的狀態，這無疑是有問題的，但造成這一狀況的主要原因是海難救助報酬制度的固有缺陷，短期內很難改變，只有通過其他的促進機制才能加以彌補。因此，海上人命救助的促進機制具有相當重要的地位，將直接決定海上人命救助究竟會成為法律強加的道德枷鎖還是路見不平拔刀相助的俠義之風。