行政決策協商中的主體性困境及其突破路徑

陳永國，徐 行

（1.萍鄉學院馬克思主義學院，江西萍鄉 337055；2.南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

政府行政決策協商轉向是行政決策發展的重要向度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。政府不僅要轉變公共政策的整體設計，更重要的是在政府行政決策過程中需要更加注重不同社會階層的參與和利益表達，通過協商民主優化決策，使多元利益主體的訴求和表達最終能進入（access）政府的行政決策，以實現社會的公平正義、確保社會和諧穩定發展。行政決策的協商轉向就是要注重用民主的方式保障民眾在決策之前的議題征集和確定等過程中的知情權和參與權、決策審議討論過程中的意見表達權、決策最終制定和執行過程中的監督權和建議權。近二十年來，政府在推進行政決策協商的規制建設和實踐經驗方面都取得了實質性進展。然而，由于行政決策協商參與主體存在諸多不平等現象，主體性困境成了阻礙行政決策協商民主進一步發展的障礙。因此，破解政府行政決策中的主體性困境，構建政府行政決策主體間性協商關系，能有效地促進政府行政決策的科學化和有效性，保證人民在國家治理中的主體地位，促進社會主義民主政治的發展，進而提升國家治理體系和治理能力現代化水平，提高國家治理的效能。

一、政府行政決策各主體的不平等現象影響行政協商的實效

長期以來，決策的主體都是指具有管理國家和社會公共事務行政權的組織和特定的個人。但是，從社會治理變遷的角度來看，和改革開放初期相比，當前的政策環境發生了顯著的變化，行政決策的主體也呈現了多層次性和多元性。因此，在政府行政決策中，國家行政機關工作人員并非唯一的主體。一些社會組織、專家、普通民眾也開始以主體的身份參與決策的制定，他們或是在行政決策出臺之前提出自己的意見，或是通過參加聽證會、協商會等多種形式，使自己的意見建議進入決策程序最終影響決策的做出。他們和那些具有行政權的組織或個人都是決策的主體，相互之間的關系是一種主體間性關系?；谶@樣一種關系，政府行政決策的做出應該是多個主體通過相互作用和影響而產生的結果，而協商民主在這一過程中起著舉足輕重的作用。行政決策由以前的單一專斷轉向多元協商是一種不可逆的發展趨勢。傳統的決策方法和模式中暴露出來的問題越來越多。為實現政府行政決策的科學性、民主性和合法性等要求，政府在行政決策方面必須制定一個廣泛征求社會民意、鼓勵公民參與的協商民主機制，促使更多的行政決策能通過協商民主的方式得到優化和改進。同時，經過了協商民主程序的行政決策在執行過程中能得到更多民眾的支持和理解，能有效減少執行過程中的阻力，從而實現社會和諧的目的。政府行政決策的最終目的在于理順各種復雜的關系，解決和處理好現存的社會問題。行政決策能否得到有效執行是其成功與否的關鍵，因此行政決策是否合理、目標是否正確、過程是否民主、方案是否科學都至關重要。而行政決策的協商轉向能有效回應廣大民眾對決策科學性、民主性和合法性等問題的關切，使決策獲得更多的民眾的支持和理解，促進決策的制定和實施，極大地減少執行中的困難和阻力。因此，加強行政決策協商民主建設成了政府推進決策民主化、科學化的不二選擇。

雖然政府在推進行政協商的規制和實踐方面都取得了不少成效，但離較為理想的行政決策協商民主要求和國家治理體系和治理能力現代化的要求仍有一定的差距。究其原因，協商參與主體的不平等現象影響行政協商的實效。平等一直是民眾追求的重要價值，在行政決策協商中至關重要。參與主體協商條件之間的不平等將對協商效果起限制作用，影響協商民主的成效。雖說公民身份的民主性首要標志就是政治地位上的平等，但實際上公眾民主參與中的“不平等”現象隨處可見。當前廣大民眾在政治、經濟、個人能力、社會地位和影響力等方面的不平等是導致民主參與不平等的主要因素。協商主體不平等主要體現在“機會不平等”“能力不平等”“資源不平等”等幾個方面。[1]88實際上，以上不平等限制了公眾進入行政決策協商的途徑，影響公眾有效運用決策協商的能力和機會，縮小了政治上貧困的普通民眾參與行政決策協商的機會。

不同主體參與協商的能力不平等主要是指說話和論證能力的不平等。在行政決策協商中，參與者必須具備較高的認知、溝通和論證的能力，才可能理性地陳述自己的理由。相對政府參與者來說，普通民眾參與者由于自身的“知識”局限，很難掌握話語權，極易淪為協商中的“他者”，因而陷入“主體性困境”。①徐行，陳永國（2016）認為造成普通參與者主體性困境的根源有三，一是2000 多年的儒家文化和封建專制統治的影響導致普通民眾缺少對自身權利的自覺訴求，二是經濟物質條件的差異使普通參與者無意識地讓渡自身的主體身份，三是協商主體間的信息不對稱狀況擠壓了普通民眾的主體性地位。參見徐行，陳永國.主體性困境：農村協商民主進一步發展的障礙[J].長白學刊，2016（2）.對不同參與協商的主體來說，不平等現象主要有兩個方面。一是政府參與者與普通民眾協商能力的不平等。由于在信息、規范、資源等方面的不均衡，雙方的交往能力差異較大。在實踐中，經常存在行政主體憑借其優勢地位借“協商”之名來實現自身意志的現象，甚至出現協商手段與目的并不關聯，但政府官員卻以公眾同意作為免責借口的現象。二是組織化的利益集團與未組織化的公眾群體之間的協商能力的不平等。在行政決策民主協商中，經常存在組織化了的利益集團與未組織化的公眾兩股力量，前者明顯處于優勢，后者處于劣勢，兩者之間的利益綜合能力和利益表達能力有較大差距。在這種情況下，組織化了的利益表達在整個決策協商中往往居于主導地位，他們的利益訴求將更多地反映在決策協商的結果中。[2]在行政決策協商中，普通民眾猶如戰場上沒有武器的游兵散勇，很難有效地參與協商，因而只能被動地接受其他主體協商的結果。同時，各協商主體資源的不平等同樣影響著民主的協商。部分享有權力或物質資源優勢的主體在參與協商時，存在以“承諾”或“威脅”等明顯違背公平的方式來主導決策的協商。比如，他們承諾為其他民眾提供一定的利益，以獲得政策的支持；或是通過公開或者隱秘的手段恐嚇其他協商參與者，進而使自己獲益。[1]89處于資源劣勢的協商參與者在參與政治活動時經常無意識地將自己定位為配角，不愿甚至不敢表達自身的觀點和意見，從而妥協于其他協商主體。

二、主體性困境：行政決策協商民主進一步發展的障礙

行政決策協商主體性困境主要體現在以下三個方面：

（一）“他者”身份意識是普通公眾主體性困境的根源

普通公眾在行政決策協商參與意愿和能力方面存在的問題，究其根源，主要歸因于他們長期以來的“他者”意識和地位。從主觀的角度來看，一是表現在公眾自身參與協商時的主體缺位現象；二是表現在公眾在提出協商議題時的主體觀望現象。從客觀的角度來看，主要是協商能力的缺失和協商資源的限制方面。受長期的傳統文化、窘迫的經濟狀況的影響，普通公眾的主體地位自然被淡化，從而淪為政治活動中的他者。

首先，受兩千多年的封建社會專制統治以及歷朝以來所推崇的儒家文化思想的影響，普通公眾對維護自身權利的意識較弱，缺少主動爭取和自覺訴求的意識。公眾對政治生活的冷漠，在權威和政策前面處于被動地位，對權威的單向依賴，從心底期盼清廉的官員來做出有益于自身利益的決策，無不是其主體性不足的體現。[3]165大多數普通公眾性格內斂、不愿主動表達，也不善于表達自己的主張和觀點。他們習慣于遵守和順從，缺少自由意識和個人意識，也缺少獨立的分析能力和批判的意識。[4]同時，他們也未能充分認識到自身政治參與所起的作用，傳統的思維養成了他們遠離政治的慣性。即使是遇到有損自身利益的決策行為，他們也總是寄希望于通過“搭便車”的方式得以解決。時間一久，他們就成了對政治活動較為麻木的他者和旁觀者。他者的印記深深地烙在了他們的意識中，并成為他們行動的自覺。

其次，經濟物質條件較差的現狀使普通公眾在參與決策協商時處于一種心理劣勢的地位，從而導致無意識地讓渡自身主體身份的情況。達爾就持有“金錢和財富都是政治資源，且是確立政治權力的基礎”的觀點。[5]96經濟基礎對作為上層建筑的民主政治來說，是密切相關聯的，且經常能起到根本性決定作用。普通公眾經濟條件相對較差，在參與行政決策協商時會無意識地將自己配角化。有時他們甚至妥協于其他優勢群體的“承諾”或“威脅”，從而喪失自身的主體性。此外，普通公眾所掌握和擁有的信息與政府等其他主體相比很不對稱。一是普通公眾本身的“知識”有限，存在自身知識儲備不足的現象，其見解、表達、思辨、觀念等方面都處于劣勢。普通公眾經常存在“不能理解政策質量標準中包含的知識”[6]25的情況，他們還可能會質疑科學界或專業領域認定的政策質量標準的公正性。二是他們獲取信息的方式和渠道都不夠暢通，很難從公開的渠道或是通過主動申請就能獲取必要的信息。三是在實際決策制定過程中，還存在難以達成參與共識的困境。不同的普通公眾參與者的價值選擇與偏好呈現較大的差異性，很難讓他們之間達成共識，其復雜的行為取向與方式也制約并影響了自身在行政決策制定過程中的參與。[7]以上局限導致他們參與行政決策協商時不能很好地發揮作用，從而淪為他者的地位。普通公眾根深蒂固的他者意識導致的結果是他們的參與意識較弱，大家都不愿意為了公共利益，花費自己的時間和精力，去參與和個人“關系不大”的行政決策協商活動。

基于以上原因，普通公眾在行政決策協商民主方面同樣處于他者的地位，缺乏主動性和必要的話語權，只能寄期望于其他主體主動推出有利于維護自身權益的機制，其作為行政協商參與者和推進者的主體性身份和作用未能得到彰顯和發揮。

（二）政府行政人員的“主導性”意識一定程度上妨礙了行政決策協商民主的推進和發展

政府在行政決策的制定體制中一直居于主導地位，其作用是其他主體所不能替代的。在實際的行政決策協商過程中，政府并非由人們觀念中的抽象的個人構成，而是由現實中的具體的個人組成。[8]政府權力的行使也是依靠政府官員來執行和落實。因此，在行政決策的制定過程中，我們仍然可以通過具體的政府官員來認知政府的角色和作用。政府官員作為公權力的執行者與行政決策主導者，“是政府的‘化身’與代表”[9]28。政治學層面的政府具有鮮明的統治色彩，不過從行政學層面來看，官員作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，他們必須對公眾負責，平衡并保障不同主體的利益，協調各協商參與主體發揮自身優勢和特點。他們是行政決策協商民主機制建設各參與主體中的核心，或多或少被其他主體寄予科學、民主、公平的期望。

然而，作為行政決策的核心，政府以及政府官員同樣會陷入“經濟人”的困境。公共選擇理論指出，作為“經濟人”的政府和政府官員，在行政決策制定過程中經常存在壟斷決策過程現象，他們會有意或無意阻礙公眾參與決策過程或在參與過程中發揮作用，從而保護自身的利益不受損害。他們對開展行政決策協商的必要性和緊迫性認識不足，認為只要對上級機關和領導負責即可，形成只唯上不唯下的慣常做法，缺少開展行政決策協商民主的內在動力。因此，在行政決策制定過程中，他們首先考慮的是自身利益不要受損，甚至如何使自身利益最大化，而不是將公共利益放在首位。在這樣一種心態下，部分政府官員自然也不愿實質性地推進協商民主的發展。

在決策制定過程中，參與者人數變多勢必增加決策的成本，包括經濟方面的成本以及時間方面的成本。政府擔心普通公眾參與行政決策會造成決策成本增加，決策效率降低。因此，政府官員總是有意無意地忽視協商程序這個實現民主、公平、正義的載體，沒能將程序放在實體同樣重要的地位。他們認為只要最終將事情辦對了，不必過分強調程序問題；認為強調行政決策協商程序，參與的主體增加，環節變多，包括金錢、物資和時間等方面的花費都會增加，而且會影響行政決策的效率。

長期以來形成的權威性決策慣性是典型的自上而下決策方式，強調管理者的權威和命令、被管理者的服從與執行，因此公眾的參與往往被忽視。部分政府官員仍然受幾千年封建意識的影響，對“官本位”“上智下愚”等錯誤思想根深蒂固。他們總認為自己位高權重，自然就比普通民眾“高瞻遠矚”，不愿吸納他人意見，熱衷于“為民做主”。甚至認為將普通民眾納入行政決策協商過程是給自己的管理設置障礙，不但沒有必要，反而會有負面影響。[10]實際上，由于部分官員缺少實踐經驗且自身知識儲備不夠，但又排斥普通公眾的建議和智慧，導致最終行政決策的效果偏離民意或不盡如人意。

總之，基于政府官員的“經濟人”特征以及權威性決策慣性，加之經濟和時間成本的考慮，他們擴大行政決策參與者的意愿并不強烈。因此，相比經濟體制改革中積極主動推進，政府在推進行政決策協商民主建設方面的主動性仍顯不足。政府行政官員行政決策“主導性”意識，在實踐中阻礙或延緩了行政決策協商民主的發展。

（三）“主體偏離”現象有礙專家參與行政決策協商民主的中立性

專家作為行政決策參與主體之一，在行政決策制定過程中發揮著特殊的作用。在精英理論的框架中，專家是屬于精英層次的，他們對行政決策的制定過程以及決策最終的出臺具有很強的影響和作用。在國家主義理論框架中，國家比專家和公眾在決策制定過程中所發揮的作用更為重要，專家在行政決策前都有明確而且堅定的政策訴求，但最后的決策和專家的主張總是難以一致。[9]32當前，從理論到實踐中都越來越注重專家在行政決策中作用的發揮。但是，專家作為重要參與主體之一，在政府行政決策過程中容易產生“主體偏離”現象。

在專家參與行政決策的過程中，值得特別注意的是，如何處理好在專業知識與決策過程之間的互動中學術和技術之間關系的問題。從主觀的角度來看，專家如同政府官員一樣，也具有“經濟人”的特性，存在自身的自利性，容易受到利益的驅使。[11]同時，專家參與決策是因為受聘于政府機構，其獲取信息的全面性可能受影響，獨立性也會受到質疑。這些都是導致專家“主體”身份產生“偏離”的原因。從客觀的角度來看，專家本身在個體知識結構上存在單一性的問題，部分專家知識結構滯后于政策時效性要求。專家咨詢制度設計中也存在各種不足，社會環境同樣影響和制約專家作用的發揮。因此，如何處理好專家學術和技術之間的關系就顯得特別重要。

基于以上原因，專家也可能成為妨礙政府行政決策協商民主建設和發展的因素之一。特別是在專家與公眾之間存在的各種矛盾，直接影響兩主體之間的互信與溝通。在決策協商中，以專家為象征的科學與以普通公眾為代表的民主之間存在矛盾?？茖W講究的是合理性以及效率，而民主所追求的是公共性。由此可見，代表科學的專家和代表民主的公眾之間也是存在矛盾的，科學可能會排除民主，民主的社會環境下科學價值未必能受到歡迎。專家和普通公眾所追求的價值并非一致，科學和民主很容易對立起來?？茖W因為卓越的學術工具被認為是理性的決策，而民主所追求的價值觀強調的是個體的自由、尊嚴、獨立，以及不可侵犯性。行政決策的科學性和民主性密切相關，但也存在沖突和矛盾。行政決策的制定過程毫無疑問會涉及科學知識的運用。在普通公眾看來，專家的意見總是支持某些政策的。由于專業知識不可能均勻普及，專家此時就是權威，他們擁有最先進最全面的知識，因此可能持有最保守的立場。在行政決策議題設定過程中，專家從自身專業技術知識的角度提出的理性意見未必能與普通民眾相一致，如果政府官員此時過分依賴和強調專家的科學性和專業性，無疑會影響行政決策過程中其他主體的參與權利，特別是普通公眾的意見表達和話語權，進而造成公眾與專家之間的沖突和矛盾。此外，由于是受政府的聘請，專家與政府官員易結成同盟關系，導致專家咨詢成為公眾民主參與的阻力和障礙。[9]62

此外，專家與公眾基于各自利益不同也容易造成沖突和矛盾。行政決策的做出直接關系和影響公眾的切身利益，利益相關度的大小直接決定了公民參與行政決策的行為強度。[12]同時，在行政決策過程中，一些專家也可能受特定利益集團的影響，為他們在決策中獲得更多利益而發聲，這可能導致他們的觀點和價值偏好偏離普通公眾的利益，從而演變成專家與公眾之間的對立。在知識的運用上，專家和公眾也容易造成矛盾。由于不同的主體對價值追求的差異，在知識運用方面，專家和普通公眾總是很難處于同一維度，這同樣會導致專家和公眾在行政決策過程中的沖突和矛盾是不可避免的。

正是由于專家“主體”身份的“偏離”，其“自利性”、對政府的“依附性”以及與普通民眾之間的沖突和矛盾等原因，專家在行政決策協商過程中的某些表現與民主的精神并不相一致，在某種程度上也阻礙了行政決策協商民主機制的建設和完善。

三、破解行政決策協商民主中主體性困境的路徑

可以說，行政決策各參與主體合作共贏以及相互之間的良性互動是各參與主體共同的理性追求與目標。要消除破解政府行政決策各參與方的主體性困境，勢必要求各參與主體認清自身所處的地位和社會環境，了解行政決策的現狀及其變化趨勢，反思并不斷調整自己的思想和行動。主體性并非固有的，而是在主體與客體的關系中、在人的思想和行動中體現的主體內在的本質力量。[13]195只有主客體關系發生了變化，主體性才會有相應的變化。因此，樹立主體間性協商觀，構建主體間性協商關系，能有效破解行政決策協商中的主體性困境。

主體間性協商觀所期待的是主體在特定背景下達成的主體間共識，對指導解決公眾價值判斷和公共利益間沖突方面有重要的啟發意義。行政決策最好是共同協商的結果。公民更易于服從他們自己也參與的決策。主體間性是參與主體之間在相互尊重的前提下形成的平等合作關系，這種關系承認多極異質主體的存在，致力于各主體之間的合作與協調。主體間性反映在行政決策協商中，表現為政府、公眾和專家之間是平等的“我”與“你”的意識，三者之間的對話與交往是以人格平等、相互尊重為基礎；政府不再是唯一的“話語主體”，僅是內在協商情境的領導者或組織者；公眾和專家也成為“話語主體”中不可或缺的部分。作為協商情境的領導者，政府首先要樹立一種主體間性協商觀，即協商過程是一個平等、對話、理解、共享的過程，是作為協商參與主體之間的相互作用、相互溝通、相互影響、相互交流的過程。在這種新型關系中，每個參與者都是具有“主體意志的存在者”，每個主體都有平等的權利和責任獲得自我經驗或去幫助別人。各主體都要樹立平等交往意識、交互主體意識、包容理解意識，這才可能突破自身的局限，進而嘗試通過共同協商來破解主體性困境。

（一）公眾主體：摒棄“他者”意識，走出“邊緣化”和“形式化”困境

公共性是行政決策的元屬性，公眾作為一個主體參與行政決策過程，可以確保行政決策具有公共性的應然價值取向，促進決策的可接受性和執行實施?！皩τ谡咂门c價值選擇，公眾占據價值判斷的優勢，對這種判斷價值的優勢地位與作用則是官員與專家無法替代的。”[9]105但是，公眾由于自身的障礙及原因，存在知識儲備不足、參與能力較低等問題。因此，在行政決策中，要做一個合格且行之有效的參與主體，公眾的協商意識和協商能力都必須得到提升。只有這樣，公眾的主體意識才可能得到凸顯，從而避免政治參與被“邊緣化”和“形式化”。

1.提升公眾主體的民主素質和行政決策協商意識，使其認識到協商參與的必要性

如何避免被動式動員型政治參與，提升公眾主體的民主素質，強化他們主動參與的協商意識，是增強行政決策協商民主實效性的關鍵，也是促進行政決策協商民主制度化的手段之一。一是要通過政治參與實踐來提高民主素質和協商意識，使他們通過協商實踐來增強協商意識，減少對權力中心的疏離感；二是要通過擴大宣傳來提高他們的民主素質和協商意識，擴大協商民主的社會影響，促進公眾對協商參與的認同；三是要注重加強對他們的公共精神教育來提高民主素質和協商意識[14]，使普通民眾認識到，協商民主不但要求協商參與主體具備理性，還要求參與主體具備責任感[15]；四是要培育參與型政治文化，為公眾協商參與提供文化基礎和環境，促進公眾增強自我意識，將自我價值同民族整體意識相結合。通過增強公眾的社會責任感和歷史使命感，牢固樹立主人翁意識，使他們更加關心政治并積極投身改革中去，形成一種積極主動的政治參與意識?？傊?，需要采取綜合性措施來增強公眾的協商意識，使他們增強責任感，依法依規積極參與協商治理。

2.提升公眾主體的行政決策協商能力，使其具備協商參與可行性

制度化的多元多向的政治參與能為行政決策協商有效運作提供源源不斷的動力。協商民主要求參與者有較好的論說能力，能清楚明白地表達自己的觀點和陳述自己的理由，要求他們有一定的邏輯推理能力，要求他們能正確面對他人對自己觀點的質疑和否定，并有接納別人正確觀點的勇氣和心胸。因此，必須努力提升公眾協商主體參與行政決策協商的各種能力，促進他們提升對利益需求的分辨力和表達力，對協商參與的認知力和判斷力，對關鍵信息提取和利用的能力，等等。

在行政決策協商討論的過程中，公眾主體的協商參與能力非常重要。協商參與能力不足，則很難在決策協商中掌握話語權，那么其參與的主體性很難凸顯，就會淪為協商對話中的“他者”，落入“邊緣化”“形式化”的窠臼。在提升公眾主體行政決策協商參與能力方面，首先，要通過加強教育，促使公眾能掌握“知識”、不放棄“權力”，最終能主導自身的“話語”。在提升公眾協商參與能力方面，除了傳統教育方式外，還可以采取隱性教育的方式，通過政府或社會組織借助一些間接的、內隱的教育活動來豐富公眾政治協商參與的知識。如通過影視作品、文藝展演、公益廣告、報紙傳單以及現場咨詢等多種形式對公眾開展教育。在教育中，還要注重對公眾交往理性的培養和習得，注重其話語權的構建以增進他們協商參與的有效性，并在協商實踐中促進公眾形成對自身身份較為準確的自我定位。其次，要通過加強自我認同和參與實踐來提升普通民眾行政決策協商參與能力。一個人自我認同度越高，他參與行政決策協商的熱情也會越高，維護自身合法權益的意識也會更強，因此要通過培養自信力來提升自我認同感。通過協商參與實踐，公眾主體的協商經驗會越來越豐富，其協商能力也自然得到較大的提升。再次，要通過提供制度化的公共信息服務，使公眾能獲取充分的公共信息，解決協商參與主體間信息不對稱問題，來提升公眾主體的協商能力。最后，要培養公眾協商參與的認知力和判斷力。大多數普通參與者對行政決策協商參與過程和協商民主相關理論不甚了解，對多種理性相互博弈的協商中所需要的專業理性和價值理性等都缺少認知。對專家理性模式可以通過制定一定的行政規則來規范，公眾主體需要通過協商參與來制衡以保證正當性。因此，公眾應當以價值理性作為自身認知判斷的工具，而不能陷入專業誤導之中。

（二）政府主體：破解行政官員“經濟人”困境，建立服務型政府

政府官員之所以從政，首先是因為這是一種職業，是一種可以謀生的手段。政府是由現實中具體的個體組合而成的，并非由觀念中抽象的個人構成的，追求物質利益的其他利益的滿足是個體從政首要的本能要求和現實反映。[8]官員在做出行政決策時常會陷入“經濟人”困境，存在“自利化”傾向。作為公權力的執行者和體現者，政府官員就是政府的代表或“化身”。因此，政府的利益和公共利益之間有時是有沖突的，其做出的決策并不一定天然代表公共利益。當前，我們強調國家治理體系和治理能力的現代化。實際上，公眾權利意識的自覺正與政府治理能力現代化的內在要求相契合。治理能力現代化的核心要素之一就是要轉變當前的治理方式，由原來政府主體與其他主體之間單向管理的關系，轉變為主體間雙向平等互動的關系。[16]78政府官員要更新思想觀念，進一步推進服務型政府建設。要通過加強政策的學習，為推進行政決策協商民主打下思想基礎；通過增強行政程序意識，來摒棄熱衷“為民做主”的陳舊思維。[10]

對政府官員而言，要破解其“經濟人”困境，最重要的是要轉變執政理念，實現從傳統的一元主導的“管理”到多元主導現代“治理”的跨越。要通過對各級公務人員的培訓和教育，提升他們開展行政決策協商的實際能力。這些能力主要有以下四個方面：一是決策協商方案設計能力。要推動行政決策協商民主，首先需要制定一套完整的協商方案，行政決策協商涉及不同利益群體、多種政策要求，需要制定科學的方案才可能取得令人滿意的效果。二是調查研究的能力。政府官員要經常深入基層開展調查研究，面對面了解普通民眾的所思所想。要善于從調研中發現問題，總結經驗，提煉出有效信息供自己決策，善于借助傳統和現代的傳播手段，從普通民眾的日常言行中捕獲相關信息。三是協商對話能力。要充分公開各類信息，讓各利益群體方便快捷地了解政府的政策和規劃。要善于表達政府的觀點和意見，對分歧進行理性討論和協商，提升語言表達能力和應急處理能力。四是協商意見處理能力。要善于對各利益群體提出的意見進行妥善處理，按程序對各種信息進行取舍和定性定量分析，依法科學地做出最后的決策。

深入推進服務型政府建設，是構建行政決策主體間性協商關系的重要手段。服務型政府（Serviceoriented government）是將公共服務作為自身主要職能的政府。政府提供公共服務本身就是治理的重要內容。怎樣為社會和公眾提供更好的服務，以實現更好的治理，已成為政府官員努力的方向。這要求行政官員牢固樹立以人民為中心的思想，強化政務公開，提高政府工作的透明度，形成公眾廣泛參與，政府與公眾積極雙向互動的全新服務型政府職能模式。一要厘革唯GDP至上的政績觀。當前，仍有不少行政官員對服務型政府的特點和性質理解不到位，盲目追求數字性GDP 增長的錯誤政績觀，在服務型政府的推進和建設方面不是很理想，導致政府提供公共服務、完善公共服務體系的應然和實然之間仍有較大差距。這既不利于社會的和諧穩定，也不利于經濟的長足發展。二是堅持“人民本位”的治理指導理念。我們的政府是為人民服務的政府，人民始終是社會的主體。政府要致力于為社會和人民提供更好更滿意的公共服務和產品，從而努力實現人民利益的最大化。三要致力于實現行政決策的科學化。專家參與行政決策能最大限度地促進決策的科學性。行政官員要尊重專家的主體地位，不能由于自身的原因和利益而影響專家的價值中立。要保證專家的專業性、獨立性和價值無涉性。四是要促進各決策主體之間的良性互動。服務型政府主張政府主體與其他決策主體平等、友好協商，共同做出公共決策。因此，政府作為決策主導方要積極促進各主體的互動。行政官員要加強與專家和公眾的溝通，強調建立合作伙伴關系，將其他決策主體視為平等的合作主體。決策做出時，要從公眾的利益出發，充分尊重并綜合他們的意見，以實現決策的民主性。

（三）專家主體：回歸“價值中立”，做理性知識的提供者和傳播者

在公共行政范疇中，專家主體通常是指擁有專業技術知識，并能通過技術理性來分析和解決問題的個體或者集體。專家對自身專業領域的知識與技術的判斷是具有權威性的，被認為是能提供與事實最為接近的知識，或最能證明事實的那些人。行政決策的做出涉及眾多專業領域，其中不少政策問題對專業技術性要求很高，因此專家在行政決策協商中的地位與作用至為關鍵。

遺憾的是，在政府獨大的“權力-知識”現狀行政決策機制下，專家作為參與主體之一，未必能提出中立、專業的意見，而經常淪為行政決策合理性的論證工具。因此，專家必須保持“價值中立”，致力于通過自身的專業知識和技術，為參與決策的其他主體傳播理性知識，提供科學的建議和論證。在與政府主體交往時，專家的價值中立性至關重要。由于政府官員在決策中居于主導地位，掌握著決策議題選擇和程序設計主動權，專家要在行政決策中發揮作用，離不開行政官員的支持和認可。因此，專家只有與政府結合，其在決策過程中的作用才能得以體現。專家既要與政府合作，又要保持價值無涉性，這就要求專家充分發揮自身的長處，如通過發表文章影響輿論，通過提交內參影響官員，通過媒體采訪影響公眾，從而影響甚至決定最終納入決策過程的議題設置。當然，只有真正實現專家咨詢的制度化與法律化才能真正發揮專家的作用。[17]除程序性的制度設計外，還必須在決策機制中明確專家的主體性地位，并配置實質性的權利，使其真正能對行政決策進行理性監督和制約。

在行政決策的參與主體中，專家擁有專業技術知識的優勢，在行政決策的判斷和選擇上比公眾更具理性，更能促成決策的合理性。但是，行政決策的做出與執行過程的“實然”狀態未必就是公眾理想中的“應然”追求。因此，象征科學（合理性）的專家與代表民主（公共性）的公眾之間會經常存在矛盾。這種矛盾將極大地損害兩個主體之間的互信與互動，必須得以調和才有利于最終決策的做出。在行政決策協商中，專家最主要的作用是發現潛在問題、開展專業咨詢與論證。專家要從專業的角度提出決策推進方案、宣傳科學知識、監督官員的行為。同時，要及時提醒官員關注公共輿論，盡量取得公眾的支持。更重要的是，專家還承擔理性知識的提供者和傳播者的作用。專家要通過各種方式對公眾進行專業技術知識的傳遞，以彌補公眾在專業技術領域的盲目與空白。如借助各類宣傳平臺向公眾傳播相關專業知識，幫助公眾更積極更全面地認識政策問題。專家還可以通過協助官員與公眾之間的溝通，引導公眾理性表達自己的訴求，使公眾的參與更有針對性，促成各方共識的達成，促進政策出臺和順利實施。[9]208

誠然，破解政府行政決策中的主體性困境，除了從主體自身入手構建政府行政決策主體間性協商關系外，還需要從外部的角度優化行政決策協商民主發展環境，如改善行政決策協商民主的政治環境，構筑行政決策協商民主的社會環境，完善行政決策協商民主的法治環境，創新行政決策協商民主的技術手段等。但是，主體是所有因素中最重要的因素，只有牢固確立了主體間性協商觀，才能有效地促進政府行政決策的科學化和有效性，提高國家治理體系和治理能力現代化水平，使國家治理的效能得到有效提升。