地方政府專項債投資項目必須實現“自求平衡”

●本刊評論員

政府可用財力來源于無償性、法定性稅費等“財政性財政”和需要還本付息的政府債務或稱“金融性財政”，是多數國家的通行做法。 財政收入不夠花，政府需要舉債，既有凱恩斯主義論證的有效需求不足，需要政府進行需求管理產生乘數效應的原因，也有經濟處于下行周期，需要逆周期調節的原因，在各種風險聚集、經濟面臨的壓力更大的“非常時”，更加需要積極的財政政策紓困補弱，增加有效供給和有效需求。當前，在復雜嚴峻的國際形勢和疫情反復沖擊下的“非常時”，財政收支缺口加大，債務工具的利用更需要加大力度。 今年，除了一般性債務之外，政府還安排了地方政府專項債券3.65 萬億元。

地方政府專項債券作為一種創新性債務工具，其制度設計的初衷是“堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，加大逆周期調節力度，厘清政府和市場邊界，鼓勵依法依規市場化融資”。 所謂地方政府專項債的發行和融資要“市場化”，最根本的一條就是“專項債券必須用于有一定收益的重大項目， 融資規模要保持與項目收益相平衡”，說到底，專項債只能投向有還本付息所需的現金流的重大項目，這些項目能夠做到收支“自求平衡”。

據統計，截至2022 年4 月末，我國地方政府專項債已完成發行18.19 萬億元，已明顯超過地方政府一般債券規模14.09 萬億元，即將進入還本付息的高峰期。 地方專項債規模不斷擴大，對穩增長作出相當貢獻并抑制隱性債務增量的同時，也存在“自求平衡”難以實現的風險，在專項債發行和管理上，還存在將其“一般債務化”的偏頗。部分地方“重發行，輕管理”“重規模，輕績效”，一方面部分專項債收入找不對合格的項目，處于閑置狀態，確定了投資方向的資金使用進度遲緩，資金閑置白付利息；另一方面，一些專項債投資項目收益無法覆蓋需要支付的本息。這種情況如果得不到改變，不可避免地產生新的債務風險，甚至成為另一種形式的隱性債務。

按現行制度規定，省級政府作為發債主體，對專項債券依法承擔全部償還責任，市縣級政府需舉借專項債務的，依法由省級政府代為分類發行專項債券、轉貸市縣使用。還有些項目組合使用專項債券和市場化融資，以項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入償還專項債券還本付息，市場化融資部分由項目單位承擔全部償還責任。 這意味著，“自求平衡”實現不了，財政仍要兜底，只是將中央兜底轉化成省級財政兜底，實際上專項債的市場化方向可能迷失，淪為與一般債沒有本質區別的政府債務。 這不僅會導致債券違約風險向省級政府轉嫁，加大省級財政的支付壓力，還會產生省級政府與轄區下級地方政府之間的博弈，形成下級政府過度擴張債務規模，“管花不管還”、項目投資人要求省級財政剛性兌付債務的道德風險。

準確理解地方政府專項債券制度， 必須堅守項目收益滿足還本付息需要這一原則，成熟一個項目上馬一個項目，確保專項債投資的精準性，不能盲目追求發債規模和項目數量。堅決防范“注水”包裝、弄虛作假取得專項債資金和上馬不合格項目。