“戶長制”在鄉村治理中的具體應用
——以四川省越西縣為例

晏合虎，李 軼，劉玉婷

（1．西北農林科技大學經濟與管理學院；2．四川天府新區紀律檢查工作委員會；3．成都市公安局新都分局）

鄉村振興是破解我國城鄉、東西部發展不平衡問題的重要戰略。2017年黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，2018年中央一號文件是《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，2021年頒布了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，為全國各地實施鄉村振興戰略提供了法律保障。同年，國家成立鄉村振興局，部分高等院校成立了鄉村振興研究院。與“三農”息息相關的農業院校如西北農林科技大學，在2021年12月成立了西北農林科技大學鄉村振興學院。同時，多個省份陸續選派干部下沉到基層，為全面實施鄉村振興戰略合理配置資源，以向鄉村傾斜為核心引入專業技術和專業人才。根據四川省人民政府辦公廳印發的《四川省駐村幫扶力量調整輪換工作方案》（川委辦〔2021〕24號）文件，四川省選派出590名同志作為第一批鄉村振興駐村干部下沉到農村，全面助力鄉村振興戰略的實施。然而，在實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接上也面臨著相關政策落實不到位、基層治理難度大等許多挑戰。本文以村社為切入點，以微改革“戶長制”為契機，探索新的基層治理模式，將黨中央的部署落實到最小的單元，徹底把鄉村治理的“毛細血管”延伸到每家每戶，為鄉村振興基層治理奠定扎實的基礎。

一、越西縣的基本情況

越西縣地處四川省西南部、涼山彝族自治州北部，因越過嶲水而得名，漢武帝元鼎六年（公元前111年）設置越嶲郡，古稱“越嶲”，至今有2000多年建制歷史，數千年歷史長河孕育了南絲路文化、文昌文化、三國文化、紅色文化、民族文化等璀璨的地域文明。全縣面積2256.47平方公里，轄17個鎮3個鄉，168個村7個社區，總人口37.5萬，彝族人口占比79.8%，是一個以彝族為主體的多民族聚居縣。1994年被評定為國家級貧困縣，2001年被列為全國扶貧開發工作重點縣，脫貧攻堅期間累計退出208個貧困村、脫貧2.4萬戶9.5萬人，2020年11月退出貧困縣，2021年8月被評定為國家鄉村振興重點幫扶縣。

二、鄉村振興基層治理存在的難題

（一）治理力量不夠強

一是村委干部成員老齡化問題。農村青壯年大量外出務工造成勞動力外溢，年輕黨員少，發展后備干部的難度大；村委干部隊伍老齡化導致工作效率較低、創新能力較弱、做事相對保守。二是農村本土人才匱乏。農村缺乏大學生、行業專家等精英人才，村里受教育程度較高的青壯年大多數選擇留在城市；村里懂經營、有技術的新型農民占比少。三是選派的駐村干部流動性較大，基層駐村期限為2年，由于農業生產周期長的特點，干部頻換導致治理理念、治理改革工作不能連續貫徹落實，銜接中會出現部分改革工作停止，新改革方法萌生、農戶不適應等問題。

（二）治理理念相對滯后

基層干部和群眾對基層治理主體、治理體系等存在思想認識誤區，導致群眾參與度不強。一是部分基層干部還將自己定位在基層治理管理者的角色中，上級督促管一下，任務匯報管一下，群眾困難管一下，缺乏主動發現問題、解決問題的意識和能力，等上級安排再開展工作的思想嚴重。二是部分村民自治意識較為淡薄，自治能力較弱，“等、靠、要”思想嚴重，對于村莊的公共事務不熱心，過度依賴鄉鎮政府。

（三）形式主義在一定程度上存在

一是存在辦事留“痕跡”應付上級檢查的形式主義。基層治理工作中有大量的檢查和報告，通過上交體量龐大的資料和數據以表示基層工作的進度和成果，這就需要將大部分的工作時間和精力用在準備各類數據表、迎檢資料中，而真正為老百姓辦實事的時間縮短了。二是部分地方宣傳過度。一些地方基層治理出現一種怪現象——沒有宣傳等于沒有工作。部分基層干部到田間地頭是為了搜集宣傳素材，這就會讓村民對基層干部解決問題的動機產生懷疑，從而不配合治理工作。這一現象違背宣傳的初衷，本末倒置。

三、“戶長制”的起因

基層治理存在治理力量不夠強、理念相對滯后、存在形式主義等“老大難”問題，其原因在于責任落實不到位、管理不夠精細化，基層治理資源轉化不完全等方面。“戶長制”是在村組架構基礎上，將村組化為10～15戶推薦一名“戶長”，戶長通過發揮“人頭熟、情況熟、信息靈”等優勢，精確掌握分管的各家人員組成及鄰里關系，將晦澀難懂的政策轉化為村民能明白的“土話”，了解各家各戶實際困難，幫助村干部排憂解難，讓惠農政策與群眾呼聲“上傳下達”，實現責任落實到人的精細化管理。戶長負責落實政策的宣傳、村情民意收集、鄰里糾紛調解、疫情防控、護林防火監督管理等具體事務，實現村務管理的區塊化、精細化，盡可能地將基層治理資源轉化為村集體資本，大力實施鄉村振興戰略。

四、“戶長制”的組成成員

戶長制”分為三級：一級戶長由鄉鎮副職擔任（副書記、副鎮長）；二級戶長是由駐村第一書記、駐村干部、村委會干部、村小組長擔任；三級戶長由群眾推薦，黨員、退伍軍人、道德模范、先進個人等責任心強的村民擔任，負責具體事務細化管理和監督。

五、“戶長制”的具體運用

（一）村民情報的“收集員”

戶長與村民朝夕相處，能及時掌握、上報村內影響社會穩定的因素、事故隱患、違法犯罪線索及群眾反映的社情、輿情、民情，對村內“安危”重點人員進行重點關注，如吸毒人員、艾滋病人員、精神異常人員等。

（二）村民政策的“宣傳員”

戶長是村民與村干部之間的“紐帶”，戶長具有一定的文化水平，接收信息能力強，能在短時間內理解上級下達的各項政策和任務，同時熟悉方言，能將各項文本政策轉化為方言，淺顯易懂地傳達給村民，村民也容易理解和記憶，起到良好的宣傳效果。

（三）村民糾紛的“調解員”

村民之間朝夕相處，時間久了難免會因為雞毛蒜皮的小事產生糾紛，戶長與村民抬頭不見低頭見，非常熟悉村民之間的情況，很容易摸清楚對錯是非，矛盾雙方彼此需要一個臺階，戶長可以走家串戶，積極充當糾紛調解員，及時化解鄰居矛盾，遏制矛盾激化。

（四）村民違規的“監督員”

部分村民安全意識淡薄，認為發生安全事故的概率小，容易疏忽大意，最終付出慘重的代價和不可挽回的巨大損失。戶長作為第一責任人，能起到監督管理作用，避免因監督管理不力造成嚴重后果。如在森林草原防滅火、未成年人無證駕駛、疫情居家隔離等工作中，按照相關政策文件要求，嚴格監督，避免了村民打“擦邊球”。

（五）村民辦事的“服務員”

戶長不是一個簡單的稱呼，而是一種榮譽，既然是村民推選出來的，證明得到了村民的認可和信任，那就要懂得付出，始終牢記為村民辦實事、辦好事，用心、用情、用力解決好群眾的“急難愁盼”問題，做好村民的服務員。

六、戶長制取得的成效

在多次調研摸底基礎上，越西縣印發了《關于在村（社區）全面推行“戶長制”的通知》，各村（社區）結合自身實際，確定以10～15戶為單位，將全縣175個村（社區）劃片建立3400個“戶區”，整合鎮包聯干部、駐村工作隊、村組干部、在家黨員等治理資源，按照黨員推薦、群眾評議、黨支部審核、鎮黨委審定、組織部備案的工作程序，共配備戶長7271名，圍繞開展宣傳政策、收集社情民意、倡導移風易俗、調解矛盾糾紛、提供便民服務等5個方面9項工作職責，鄉村治理由“單打獨斗”向“握指成拳”轉變，實現了責任落實到具體人的“清單制”管理。

目前，運用“戶長制”累計收集村民民意1200余條，幫助群眾解決“急難愁盼”事情380件，調解矛盾糾紛30余起，排除各類風險隱患28件，組織動員參加勞務培訓160余人，動員外出務工79人，帶頭簽訂抵制高額彩禮承諾書2600余份，常態化配合開展疫情防控、森林草原防滅火、防汛防災等難點工作的宣傳宣講，覆蓋群眾20余萬人次，積極打造“有事找戶長、服務到家門”的黨建服務品牌。累計服務特殊群體“跑腿”辦業務、上門“送溫暖”65人次，實現了“戶長連心、守望相助”，為民辦實事，辦好事，不斷提高群眾的歸屬感、幸福感。

七、“戶長制”的長效機制

戶長制雖取得顯著成效，但也面臨一些問題，如由于第三級戶長由普通村民組成，為“編外人員”，他們在盡職盡責工作的同時，未能得到相應的報酬，如何讓戶長們保持長久的熱情，這是面臨的首要問題。

一是實行精神激勵和物質獎勵。借鑒黨員積分管理制度，實行戶長積分和志愿者積分一體化管理制度，組織“優秀志愿者”“最美戶長”等系列評選，政府給予獲選者精神和物質雙方面的獎勵，增強戶長參與志愿服務的積極性和榮譽感。二是將戶長納入后備干部。從戶長中發現優秀人才，將優秀戶長吸納進入村級各類組織，表現優異的作為后備村干部進行重點培養，為“戶長制”工作注入新活力。三是加大宣傳力度。圍繞戶長開展的中心工作，選樹身邊典型，及時總結推廣成功經驗，積極向上級報送信息，以本地人看得見、聽得懂、記得住的形式，將互聯網線上平臺與傳統線下平臺相結合，多措并舉，拓寬宣傳覆蓋面，供其他戶長學習借鑒。四是建立健全保障機制。在日常的糾紛調解和監督管理工作中，為避免沒有執法權的戶長權益遭受侵害，應建立職能部門協調機制，形成維權工作制度，加強戶長與職能部門的協調溝通，增強合力，確保戶長在開展正常工作時權益得到全面保障。

八、結語

鄉村振興作為國家發展的重大戰略，做好脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接，不僅需要頂層戰略設計，更需要基層不斷的探索、創新基層治理新模式。基層微改革往往起到大作用，本文圍繞“戶長制”微改革，展開一系列的論述，微改革設崗定責，讓戶長“立起來”；盡心履職，讓戶長“動起來”；激勵約束，讓戶長“強起來”，充分提高基層的自治能力。我國已經取得脫貧攻堅的全面勝利，但要堅決守住不發生規模性返貧的底線，要讓脫貧戶知道“打鐵還需自身硬”，不等不靠，勤勞致富，勤儉持家，鼓勵他們通過自己的努力扶持家庭、回饋社會、報效祖國。堅信在中國共產黨的正確領導下，在全國14億人民群眾的共同拼搏努力下，農村美、農業強、農民富的“新畫卷”一定會加速繪就。