深化國資國企改革在路上

張寒

2022年是國企改革三年行動的收官之年。

當前，中國國企發展日益規范且不乏亮點，混合所有制改革的諸多成功案例也一直為人們所稱道。根據國資委公布的統計數據，2021年進入世界500強的國有企業從2012年的65家增長到96家，在船舶、鋼鐵、能源、建筑、水運、裝備制造等領域，打造了一批具有較強競爭力的行業領軍企業。

過去十年，中國國企改革的頂層設計路徑清晰可見。黨的十八大以來，中央作出戰略布局，出臺了國企改革“1+N”政策體系，為新時代國企改革搭建了“四梁八柱”。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會召開會議，審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》。

然而，針對后續國企改革的主要著力點和切入點，也有研究數據顯示，與民企相比，部分國企經營指標尚待提升優化，少數國企業績表現不盡如人意。例如，相比2014年，2020年全國國企資產規模上升了1.3倍，不過，營業總收入只增加了32%，利潤總額也僅增加了41%，收入和利潤增長速度明顯低于資產和負債規模的增長速度。

未來，中國怎樣發力提升國企活力和效率？國企改革如何向縱深推進？就這些議題，《財經》記者專訪了盤古智庫學術委員、中國人民大學教授鄭志剛。

過去幾年，中國的國企改革圍繞《國企改革三年行動方案》，并以此為抓手，完成了一系列配套工作。比如，對國企進行公司制改造、引入民間資本作為戰投、通過并購重組進行產業布局的優化等，國企經營機制、公司治理制度等方面都有了較大改善，帶來了許多新變化和新氣象。

現在改得好的國有企業有不少。譬如，中國聯通改制以后，許多專家一致評價，混改挽救了中國聯通。其中很重要的一點，是聯通引入了包括百度、阿里巴巴和騰訊在內的戰投，在董事會里面形成了什么格局呢？就是戰投超額委派董事的局面，給予戰投更多話語權，形成了好的制衡結構，進而形成自動糾錯機制。所以說，引入戰投之后，聯通的整體氣質發生了變化。

另外，在國資監管鏈條的改革上，也可以看到改得相對比較好的地方，比如天津。天津國資委下面成立了數家大型國有資本投資運營公司，把原來天津市國資委下屬的產業集團放到了這些國有資本投資運營公司下面。原來天津國資委是直接去管這些產業集團的，現在中間引入了投資運營公司，使得它們成為投資運營的實體，形成了更加符合管資本鏈條。未來天津國資委通過這幾家國有資本投資運營公司履行出資人的權利，以此來參與國企產業集團管理，類似的構架值得參考。

雖然目前已經涌現出許多國企改革的成功案例，但是看起來比較多的成功案例其實主要還是并購重組、產業布局優化，或者說是突出主業。但是在制衡的股權構架方面，國企改革成功的例子不是很多。

國企混改的核心內容是要改股權結構，這是公司制度安排的基礎，但是很多國企的改革沒有改最核心的內容，也就是說，股權結構改革的內容不是太多，更多做一些經營層面的改善和改良，比如說突出主業、抓大放小、一些副業的社會化、產業結構調整優化等，這也是過去幾年的客觀情況。

首先，中國在2013年國企改革之初提出來，未來要從“管企業”變成“管資本”，那么，更加實質性的變化還有待未來進一步的落實。

其次，涉及到國有資產監管體系的改革，這是國企改革面臨的嚴峻挑戰。其中突出的問題是大型產業集團轉型問題，很多國企以產業集團結構形成龐大的資本系族。這些資本系族的總部“管人管事管企業”，但是未來希望能夠把產業集團總部轉型成國有資本投資公司，從而建立起“管資本”的鏈條。這涉及到很多產業集團轉型問題，如何來平衡利益相關方？如何來讓它們體面退出、進行轉型？這是下一步國企改革里面非常大的挑戰。

縱觀全球國企改革領域，有不少可供中國借鑒的模式和成熟的方案。最近幾年，尤其是疫情期間，新加坡的經濟活力給人們留下非常深刻的印象，其中很重要的原因是新加坡國有資本是以淡馬錫方式來運營的。淡馬錫模式的核心是引入盈利動機明確的民營資本，為國企完善公司治理提供平臺。國企有“所有者缺位”的問題，這是大家都承認的。“所有者缺位”問題怎么解決？就是利用民營資本在國企治理方面的鞭策。民營資本是要賺錢的，所以它有激勵來推動好的治理構架。然后國資在此過程中利用民資的鞭策，形成制衡的構架和綜合性的機制。

當然現在很多人提出來，新加坡是小國，中國未來可能不是成立一家淡馬錫，而是成立N家淡馬錫。由于中國國有資本規模很大，未來可以形成N家淡馬錫的構架，然后以這樣的方式來推動國資管理體系從原來的“管企業”到“管資本”的實質性轉化。

未來核心的問題是，N家淡馬錫來自于哪里？可以依賴于目前的產業集團基礎，但是核心還是要把原來的產業集團總部轉成國有資本運營公司，然后實現“管資本”的邏輯，我覺得這可能是下一步國企改革的方向。只有這樣，國有企業的現代企業制度才能建立起來，才能像新加坡的淡馬錫一樣，更加充滿活力。

我們要從歷史的眼光去看待國企產業集團的演進。很多產業集團脫胎于一些早期的國家部委。改革開放早期，對這些部委做調整，把它們進行企業化，然后這些企業下面有大大小小的子公司，比如部分央企產業集團的子公司數量超過了3000家。那么這些產業集團總部對分公司和子公司就是“管人管事管企業”，而不是“管資本”。

未來，其實是要通過“管資本”的方式，將產業集團總部轉變為出資者，可以對子公司和分公司委派股東，主要的訴求通過在董事會相關議案的提出中進行落實。對于經理人聘任通過市場化的遴選，而不是總部直接派一個人就可以了。總部可以委派大董事，但是經理人的選擇要通過董事會聽證委員會，以此來完成聘任。還有包括薪酬制度改革等，應該逐漸還原到每個公司的實際經營層面，讓董事會根據經營狀況靈活制定適合本企業發展的薪酬制度。

如果產業集團總部逐步把上述權力下放，下放的背后其實更多的是權利回歸。這些子公司、分公司的企業董事會能夠根據當地信息，圍繞治理環節作出安排，更多是權利的回歸而不是簡單的授權。產業集團總部下面的子公司和分公司就成為總部投資的市場化公司，然后這些子公司、分公司建立完善的內部治理制度，比如聘請外部董事、子公司引入民營資本，形成制衡的股權構架，這些都是應有之義。

現在個別央企產業集團的官僚化、行政化傾向依然很嚴重。如果能夠實施上述改革措施，這些不良傾向就能逐漸改善。當然，現在主要的阻力在于，很多人不愿意做這樣的改革，改革肯定需要“啃硬骨頭”。一旦產業集團轉型以后，可以預見，產業集團下面的子公司和分公司就會按照市場化的原則來組織生產經營。

目前，“管資本”的提法出現多年了，但是在實踐中面臨的阻力重重。特別是最近幾年，國資潛在的或者隱性的制度優勢依舊很明顯，所以很多人想維持現狀而不想改變，已經產生了改革的惰性。

第一，改革涉及到利益的重新分配，所以不可避免地會觸動產業集團的蛋糕，這需要很大的改革魄力和決心。中國要形成共識，只有實現從“管企業”到“管資本”的轉化，才能提高國有企業效率、轉化經營機制，國有企業才能成為真正的現代企業。

第二，要靠相關政策的大力推動，國企改革是一場革命，現在需要重視比較多的是授權機制，要把權力下放，其實這不是簡單的授權問題，而是把原本屬于國有企業子公司或者分公司的權利歸還給這些公司。

第三，如何通過員工持股計劃等激勵機制的有效設計，來調動各方面的改革參與熱情，這也可能是未來改革的重要方面。

第四，國企改制以后，要為部分產業的進和退提供相對比較寬松的市場環境，這不僅是民營企業存在的問題，國企也會面臨這樣的問題。所以，未來營商環境是至關重要的。

總的來講，通過上述幾方面挑戰的共同突破，最終營造出理想的營商環境。這樣的環境是競爭中性的，所有制的痕跡并不多。競爭中性是中國做出過的承諾。通過上述改革，將國有企業納入現代企業制度的框架中，然后按照現代企業制度的規則去經營和管理國企，實現應有的效益。國有企業也成為國民經濟中相關產業的主要成分，為國民經濟、國計民生作出應有貢獻，形成非常良性的循環。

現在中國經濟面臨下行壓力，通過國企改革可以釋放空間：一方面為民營經濟發展提供空間，另一方面通過國有企業改制和一系列的改革，釋放國企的活力，進而實現民營經濟和國有經濟的共同發展。

作為國企觀察者，我有時候仍感到憂心。中國在2013年提出了很好的改革藍圖和對混改的頂層設計，現在看起來藍圖中的很多規劃還沒有實現，未來還有很長的路要走。

最實質性、最根本的改革，就是圍繞制衡的股權構架，進而形成一個內在的自動糾錯機制。最近幾年發生了很多的問題，比如北大方正、中國華融等國企，出現了一些問題，其背后都是治理問題，由于治理失衡導致沒有辦法對內部人形成有效的制衡。

我認為每家產業集團未來都應當轉型成為淡馬錫，成為出資方，對它的子公司或者分公司進行管理。產業集團總部轉型成為資本運營投資公司以后，可以委派董事到子公司和分公司，根據出資比例，再通過混改引入其他民資。民資可以超額派董事，民資的董事進來以后，在很多問題上會形成制衡的構架。

同時，總部不能直接任命下屬公司的董事長，只能通過提名方式，通過股東代表大會來體現利益訴求。這樣才叫“管資本”。所以未來的產業集團總部層面的規模要大大縮小，不需要那么多人，在這個層面不需要外部董事，只在子公司層面才需要引入外部董事，因為子公司是個經營實體，需要相對獨立作出經營決策的董事會。

現在很多國企在產業集團總部層面引入外部董事，其實應該在子公司的實體經營層面引入外部董事。這樣改革以后，集團總部就逐漸萎縮，變成股權投資機構和資本運營公司，然后再根據子公司和分公司的經營情況，進行增持或者減持，考察是否達到了預期標準。利用這樣的方式來“管資本”，而不再是“管人管事管企業”。

“假混改”的形式很多，比如說，以前在鋼鐵行業，一家鋼鐵企業原來是國企，現在又把另外一家鋼鐵行業的國資也引進來，但事實上，這兩個國企都是“所有者缺位”的。在混改的早期，一些地區為了完成混改的政策性任務，先把民資引進來，引進來以后按照私下達成的協議，過一兩年又退出去了，這種例子也不少。

檢驗混改是不是真正混改的標準，就是看能否形成制衡的股權構架，能否實質性推動經營機制的轉換，比如說，有無員工持股計劃，是否制定靈活多樣的激勵政策，有沒有賦予民資背景的戰投相應的股東地位和股東應有權益，等等。如果混改過程中，連民資戰投的地位都沒有得到應有承認或者尊重，那么混改很難成功。

以天津的鋼鐵行業為例，曾經走過很多的彎路，早期為了合并而合并，把四家國有企業合并以后，很快就形成了一家中國的500強企業。但是幾年的時間就爆發出問題，這說明如果靠短期并購來解決國企混改問題，是沒有辦法一勞永逸的。之后天津鋼鐵行業引入了民營資本，重新做混改，才取得了成功。

理論上我們現在推出了國企分類改革，近年來，中央企業集團層面和子企業按照商業一類、商業二類和公益類三個類別全面完成功能界定與分類。各地也都結合實際基本完成了國有企業的功能界定與分類。

如果國企是屬于技術代理行業的，比如中國聯通，就要保持國有控股。但反過來講，如果是處于競爭性領域，其實是鼓勵國企退出的，國資主動把一些控制權放棄，這種例子也有，但是應該講，近幾年步伐變小了。

一個原因就是民營經濟參與國企混改的內在激勵變得不足，尤其是最近幾年，觀望情緒濃重，另外也跟民營經濟本身由于疫情等客觀原因，發展狀況不好有關系，所以原來有些民企愿意進來參與混改，現在基本上就不進來了。

另一個原因，跟政府環境有關系，一些地方還沒有嚴格遵循2013年提出來的國有企業改革頂層設計和改革開放以來形成的深刻共識，最后導致有時候我們不愿意看到的結果。

是的，中國還沒有實現競爭中性。現在中國面臨著大國競爭和地緣政治沖突等問題，其實背后跟什么有關系呢？當年中國承諾營造公平的新環境，其中一個目標就是實現競爭中性，那么未來在中國，所有制差異要消失。切實推進國企混改，一方面需要碰硬，建立從“管企業”到“管資本”的監管體系。另一方面，圍繞國企和民企的競爭中性地位，其實我們也要做系統性的反思，把民企像國企一樣看待，都看成是自家的孩子，讓國企和民企去公平競爭，通過效率的方式來決定它的生存。

中國經濟未來的希望在什么地方？第一就是新經濟，也就是我們現在講的數字經濟，可以帶動新興產業，這是增量的一塊。第二，在存量這一塊，我認為，非常大的抓手就是國企改革。通過國企改革把民營經濟發展空間充分釋放，同時把原來的國有企業盤活，把它的效率激發出來。這樣國企和民企的活力都被調動起來。

我們要看到，現在的進展距離2013年的國企混改頂層設計或者最早的國企混改初衷依然有差距，下一步的挑戰不小。

實際上現在有兩類企業是金融機構所青睞的。一類是國企，因為國企往往有政府的擔保，存在預算約束軟化的問題。另外一類青睞對象是大型民企。但是大型民企的問題是可能會形成資本系族，內部企業互相擔保，從而形成了隱性的互相擔保格局。如果中國能夠通過混改實現競爭中性，那么金融機構更多根據企業經營狀況、擔保和業務發展能力來提供授信，這樣金融資源的應用配置也就更加有效率、更加公正客觀，會形成良性的資源配置和循環，這是我們都愿意看到的結果。

國企改革表面上看是企業組織形態的轉變，背后則涉及到市場機制、資源配置效率改善等問題。如果說國企改革做好了、理順了，其實對于中國市場經濟整體的資源配置效率改善都是有幫助的，金融機構會選擇那些真正有效率的企業，無論是民企還是國企。

就是國企和民企身份的差別消失了。消失以后，所謂的一些天然的行業壟斷、天然的政府隱性背書就逐漸消失了，就為不同所有制企業營造公平的營商環境和公平競爭的舞臺。

這個問題確實跟行業壟斷有一定的關系，因為很多資源都是不可再生的，打破資源性行業的壟斷怎么做呢？可以采用拍賣方式，比如，當年英國電信行業改革采納了經濟學家設計的拍賣方案，拍賣以后四家公司來承擔運營，拍賣本身也為英國提供了很多的財政資源，同時讓英國電信整體欣欣向榮、充滿活力。

編輯：王延春