香港經濟治理轉型“有為政府”

焦建

2022年6月22日，香港維多利亞港夜景。圖/新華

在中國香港特區由亂到治走向由治及興背景下，特區政府正通過革新“積極不干預”思路，逐漸推進“有為政府”建設。

“以結果為導向”，是特區政府在經濟等領域內提高治理水平的思路之一。中國香港曾經歷多次產業結構轉型，奠定了成為國際性金融、貿易及創新科技中心的基礎。近年來，雖內外環境皆發生較大變化，卻囿于各種原因延續以往“小政府”“分餅仔”模式，“精英香港”與“中產和基層香港”發展呈現“K形”趨勢。

2022年10月，中國香港特區政府行政長官李家超在其首份施政報告中，分別就產業發展、人才引進等領域給出了系統性政策闡述。為通過產業多元化及實體化解決“深層次矛盾和問題”，除設立一系列具體目標，他亦提出要建設“能做事、做成事”的政府。正如香港特區立法會議員洪雯所言，各類規劃表明“政府改變了‘不做不錯’心態，敢于承擔責任”。

作為執行產業政策的“新手”，從體系架構如何增減以理順與市場關系，到微觀產業鏈搭建與完善乃至人與財如何配合，香港特區政府經濟治理轉型的實質性探索剛剛開始。

二十大報告指出，“支持香港、澳門發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題。”香港要“堅持行政主導，支持行政長官和特別行政區政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平。”

在行政主導思路下，香港特區政府提高治理水平的著力點，包括“治理體系”“治理能力”“治理效能”三個方面。其中，治理體系涵蓋決策架構、系統目標、領導角色、權責分配和執行機制。治理能力則被指出將取決于領導和團隊的集體能力。

2022年7月初，新一屆香港特區政府履新。按照香港特區立法會于6月15日通過的有關特區政府架構重組的決議案，本屆特區政府架構以“3司15局”新模式運作。

從醞釀到這一模式最終定型落地，前后至少歷經了十余年時間。此次架構重組，被各界認為既是政府提升管治能力的需要，亦是對社會期望的回應。其特點可概括為讓各項工作更為聚焦及發揮協同效應。重組還在一定程度上體現了未來五年的施政重點：即如何讓香港抓緊國家“十四五”規劃下的經濟機遇，亦應對市民關注的住房等民生議題。為此，改組后土地、房屋等相關難題的管理權限改為均由財政司司長負責，有望進一步加速協調解決。

與應對跨代貧窮、地區環境衛生、公營房屋供應和土地房屋統籌等問題有關的四個工作組在新一屆特區政府履新的當月內成立，亦成為“治理體系”調整的標志性步驟。此外，在微觀的日常決策機制層面，據李家超透露，他還引入了“紅隊”（red team）概念，由其扮演批判、反對角色，協助檢視決策和執行計劃的效果，通過堵塞漏洞優化政策。

為完善經濟發展治理體系，香港特區政府亦開始設置更多跨局、部門的督導及統籌架構。按照施政報告提出的規劃，“引進重點企業辦公室”“人才服務窗口” “招商引才專組”“融入國家發展大局督導組”等新組織或架構，將成為特區政府振興經濟的具體抓手。

10月初，“香港投資管理有限公司”（下稱“港投資”）正式注冊，被認為是特區政府投資治理體系改革的標志。通過財政儲備以市場化方式主導投資策略性行業，吸引企業促進產業和經濟發展是其成立的背景。在多位“持份者”或研究者看來，這一“屬于破格決定”（李家超語）的新公司成立，明確標志著中國香港特區“已正式進入（實施）產業政策的年代”。

這是一種策略性的轉型。從上世紀80年代起到回歸前期，中國香港經濟發展的慣性是政府不主動介入市場，在“大市場小政府”模式下，財政開支維持在國內生產總值（GDP）總量兩成左右，主要用于維持社會秩序等公共服務，政府角色比之前“自由放任”時期少有加強，但依然鮮有進行產業投資，是為“積極不干預政策”（positive non-interventionism）。在“即無想法也無條件”限制下，培育產業及結構調整亦無從著手，往往只能呼吁業界回應政府的發展愿景。

在一系列內外壓力與趨勢推動下，2000年左右起，中國香港開始提出并漸緩實施“適度有為”政策理念。與之相關的產業政策包括成立創新及科技基金、設立應用科技研究院等。

在積極促成者眼中，這些仍遠遠不夠。“讓香港均衡發展、走上彌合之路，需要重新思考和定義金融的價值，用好國際金融中心的角色，推動經濟結構的多元化、實體化。具體切入點便是創立一些可用的金融工具，讓政府參與塑造經濟。”洪雯對《財經》記者指出，這是協助政府實現范式轉移（paradigm shift）更直接、更有效的工具。“港投資可推動政府向前邁一步。政府要拿出具策略性、全局性的頂層設計和政策目標導向，引導基金運作。此外，在大國博弈背景下，香港必須思考本地和國家金融安全問題。將相關基金抽離出來，可更有開拓性地在這方面進行探索。”

對于希望重點發展的金融科技、先進制造與新能源科技等產業，除制訂目標企業名單，特區政府還將采取一系列的“特別配套措施”，包括土地、稅務和財政等方面，并提供量身定造的企業落戶計劃，以及為這些企業的人員提供一站式配套服務。

“類似的說法和做法在內地并不新鮮，但在香港語境中提出能看出一些新東西。”一位香港經濟界人士解析稱，“特區政府還提出要以‘結果為目標’，對特定項目制定了約110個指標，以便監督進度和成效并改進。與以往相比，這是一套‘有頭（目標與框架）有尾（考核）’的改革思路。”

在國際形勢風云變幻及疫情延續的多重困難條件制約之下，從調整政府職能開始主動適應變化，為經濟發展與產業結構轉型探路，被認為是中國香港應對不確定性及風險的“必然選擇”。在調整過程中，行政主導思路下的“有為政府”如何與“高效市場”更好結合，則被認為是考驗此次香港經濟治理轉型成效的“關鍵性KPI”之一。

簡言之，這一類似中國內地“地方發展型政府”的模式需要考慮多重方面，即政府加深市場參與度，背后有資金投資配合，有執行能力支撐，也有民意基礎支持。既強化中國香港經濟競爭力以提振國際投資者信心，亦為維持“一國兩制”優勢添磚加瓦。

“目前環境下單靠市場力量，產業可能會陷入投資不足的狀態，需要港府的補充及介入，加強引導、匯聚共識、注入能量，推動加速發展。”特區政府財政司司長陳茂波在解析施政思路調整時稱。但他也指出，“這并不代表港府能處理所有問題，重點在于須辨識大勢、掌握關鍵。在面對全球競爭最激烈的范疇、在需要政府引導的部分，當局敢于引領、全力承擔、加速推動；在需要市場優勢來推動的部分，透過創造有利的環境和條件，讓市場發揮力量。”

這仍然只是關于政府如何與市場有機結合的宏觀說法。在具體實踐中，針對延續多年的“分餅仔”經濟政策與模式的調整，觀念與思路的探討乃至爭議仍是正在進行時。

如何更合理布局收支用度以實現平衡，將是香港特區政府經濟治理能力提升的又一關鍵考驗

香港過往的產業政策實踐，或許可提供一定借鑒：其產業空心化始于上世紀80年代，至今經濟發展主要依賴金融等少數行業。雖多年來政府一直提及吸引人才、產業到港發展，但支持政策往往屬于“被動式”，由其成立若干資助基金，再由企業或研究機構主動申請，手續又相對繁瑣，故被稱為“姜太公釣魚模式”。其雖然不以“結果為導向”，卻符合既定程序。如要主動對行業及公司重點投放資源，則往往被多方審視，最終“多一事不如少一事”。

在近年來的社會環境條件下，香港一系列相對優勢產業亦出現勞動人口外流現象。過去兩年，這一數字約為14萬人。據特區政府勞工及福利局相關人士透露：按照不同統計類別劃分14萬人構成，其中約7.8萬人年齡25歲至39歲、約8.8萬人屬于高技術人員。此外，以生物科技行業為例：其人才流失率約為20%，除薪酬低，原因還包括產業缺乏中下游的配套與支援。

配合“有為政府”一系列目標與計劃實施所提出的“藍圖模式”，或許將緩解提振產業發展所面臨的這些尷尬。這一模式的改革核心有二：其一，政策不再是以服務承諾（performance pledges）衡量成果，即政府相關部門不僅要達到最低標準，還要向更高目標邁進；其二，各單位不能只顧完成自身目標。此外，為降低人為因素對執政效率的影響，特區政府亦會強化公務員管理，措施包括更新《公務員守則》等。

另一個要重點考慮的因素，則是落實一系列宏觀愿景的錢從何來。抗擊疫情持續三年，當地經濟不振，特區政府的庫房亦需吃力應對財政赤字問題。相關估算顯示：2022年至2023年財政年度香港將會出現超過1000億港元赤字，遠高于2022年初估計的563億港元。

在可能迎來史上第二高財政赤字的背景下，一系列大型基礎設施項目的建設，所耗將以數百億乃至千億港元計算。此時再提出動用財政儲備進行風險投資的建議要獲得通過，可能要多花費一點力氣，單提出“會審慎挑選企業”不足以打消各界對運營效率高低的關心。因此，如何更合理布局收支用度以實現平衡，將是香港特區政府經濟治理能力提升的又一關鍵考驗。

編輯：蘇琦