績效評價視角下財政專項資金管理探究

●宋景萍 張 偉 朱 姝

全面實施預算績效管理以來，預算績效評價結果已成為財政資金預算分配的重要依據，部分領域的績效評價結果已納入政府績效考核體系，績效管理逐步成為政府優化財政資源配置、提升公共服務質量的重要抓手。從財政部河南監管局2021年實施的8項績效評價工作來看，雖取得了一定成效，然而部分地區和部門在資金管理、項目管理、政策效益等方面仍存在一些問題，需引起重視。

一、積極成效

全面實施預算績效管理以來，各級財政部門圍繞建立全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的改革目標，以推動財政政策提質增效為核心，不斷完善制度辦法，擴展評價范圍，提升評價質量，硬化結果應用，推進預算績效評價工作上臺階、見實效，中國特色的預算績效管理模式逐步形成，新時期預算績效管理格局正在構建。

（一）財政資金提質增效

充分發揮績效評價“利劍”作用，強化預算剛性約束，持續優化支出結構，財政資金的指向性、精準性、有效性得到顯著提高。一是問題整改落實得到深化。將績效評價作為常態化監督的重要手段，提升了部門和地方全面預算績效管理理念，促進了項目資金全面規范管理，推動了責任落實、工作落實、政策落實。二是預算剛性約束得到強化。圍繞“積極財政政策大力提質增效”和政府“過緊日子”目標任務，實現部門預算績效全覆蓋，績效評價“指揮棒”功能日益凸顯，零基預算理念深入人心，預算剛性約束得到強化，績效評價的約束力和影響力得到提升。三是財政資源配置得到優化。引導部門和地方前移關口，加強項目的前期評估，取消績效較差的項目，壓減執行率偏低的項目，加快推進優質項目，不斷優化結構、盤活存量、用好增量，財政資源配置得到進一步優化，為實現高質量發展提供重要保證。

（二）項目實施規范高效

財政績效評價嵌入項目全過程，以績效評價促整改規范，形成良性循環，引導項目做到科學決策、規范管理、高效產出。一是項目立項嚴格管控。強化事前績效評估，做到事前評估和績效目標“雙要件”審核，最大限度杜絕項目前期準備不成熟、論證不充分的情況，提升了立項的科學性和必要性。二是項目建設動態監控。實現建設過程全周期評價，對項目實施、預算執行、過程管理進行及時跟蹤和反饋，明確部門職責，夯實部門責任，保障項目建設合法合規。三是項目產出精準測控。樹立“花錢必問效，無效必問責”績效理念，引導約束項目管理部門嚴格把控項目產出質量，促使資金管理從“無預算不支出”向“無績效不支出”不斷延伸，真正實現項目產出持續有效，資金績效不斷提升。

（三）民生政策落地生效

圍繞民生大事急事難事開展績效評價，精準發力、補上短板，切實提升民生政策普惠性、基礎性、兜底性。一是聚焦社會關切。在精準脫貧攻堅戰、污染防治攻堅戰等社會關切的重點領域實現績效自評全覆蓋，對自評結果進行抽審復核，以評促管，評以致用，確保中央重大政策落實到位，真正實現兜底線、促均衡、保重點。二是保障基本民生。持續開展老舊小區綜合改造、養老保險、醫療保險補助資金等基本民生項目績效評價，穩步推進基本公共服務均等化，確保民生支出得到充分保障，公共服務供給的質量和效率不斷提升。三是應對突發問題。面對新冠疫情等重大公共衛生突發事件，績效評價與調查研究相結合，對相關資金績效進行評價分析。充分運用評價結果，積極紓難解困，確保疫情防控財稅政策落實落細落地，切實增強群眾獲得感、幸福感、安全感。

（四）長效機制建設有力有效

圍繞“全過程、全方位、全覆蓋”的績效預算體系目標，持續完善績效評價制度體系，不斷豐富結果應用，實現績效評價與業務管理的深度融合。一是制度體系日益完善。建立健全中央部門項目支出績效自評制度、重點項目績效評價常態機制、轉移支付績效自評約束機制、評價調研協調機制、評價結果公開機制、評價結果整改督導機制并出臺相關文件，不斷壓實績效責任，硬化績效約束，績效評價的重要性和權威性得到強化。二是多方共評彰顯民意。邀請全國人大代表參與績效評價，充分征求代表意見，建立健全第三方機構委托和專家庫建設相關制度，將績效評價從政府監督擴展到公共監督領域，績效評價的透明度和獨立性日益彰顯。三是長效機制逐步推進。針對績效評價發現的制度性、機制性、系統性問題提出切實可行的意見建議，督促地方和相關部門制定修訂相關政策文件，完善管理措施，績效管理長效機制建設在多領域逐步形成。

二、存在問題

從2021年開展的扶貧項目、保障性安居工程、中小企業發展、重點生態保護修復治理等績效評價工作來看，多項中央重大政策得到了積極落實，項目有效推進，財政資金效益得到充分發揮，但在資金管理、項目管理、政策效益等方面仍存在一些問題。

（一）資金管理方面

部分資金分配較隨意。省、市、縣均存在未按要求科學合理分配資金的情況，部分專項資金分配標準不明確，依據不充分，結構不合理。如某專項資金應按照任務數分配資金，但主管部門分配過程較為隨意，造成部分地市任務數“超量”，部分地市任務數不達標；某市分配專項資金時，在無明確依據和具體項目的情況下，為市本級預留部分資金用作項目儲備。

部分資金時效性不強。一是資金下達速度慢。省、市、縣不同程度存在指標下達不及時的情況，部分資金滯留省級財政超過2個月，滯留市級財政超過2個月，滯留縣級財政超過半年，影響資金時效發揮。二是支出進度滯后項目進度。如某縣2019年高標準農田建設項目于2020年11月完成竣工驗收，截至2021年6月工程款支付率不足50%。

部分專項資金被占用。專項資金被占用或挪用時有發生。如截至2020年12月底，某市財政庫款余額小于住房租賃市場發展資金當年結余金額，專項資金5.72億元被挪作他用；某市2020年收到的農村環境整治資金中，92.4%的專項資金被挪作鄉村振興示范獎補，與批復的項目庫“兩張皮”。

部分資金管理不到位。部分地區財政局“以撥代支”，將應通過國庫支付的專項資金轉入預算單位實有資金賬戶，人為拉高預算執行率；部分地區將專項資金從國庫轉入融資平臺賬戶或財政專戶，資金流向難以追蹤，資金安全無法保障。

（二）項目管理方面

審批手續不齊全。部分項目缺少立項審批程序，如某市所有老舊小區改造項目均無發改委立項審批和可行性研究報告等前期手續；部分項目“四證”（國有建設用地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證）不全即開工，如某棚戶區改造項目未辦理建筑工程施工許可證就開工建設。

項目實施較緩慢。部分地區“資金等項目”問題突出。如多地2020年棚戶區改造項目、老舊小區改造項目、社區綜合養老服務中心項目開工不及時；某市財政局2020年8月下達應急物資保障體系建設補助資金，市科工信局11月才與儲備企業簽署協議。

項目謀劃不合理。部分項目目標制定不科學，如某市2020年9月存儲了維生素C注射液226.5萬盒、百片3.6萬瓶、千片18.4萬瓶，存儲數量遠超本地需求；部分項目成本效益不匹配，如某扶貧車間擴建項目投資50萬元，建成后每年收取租金3萬元、帶動貧困人口就業2人，在不考慮折舊的情況下需17年才能收回成本。

采購程序不合規。部分項目未履行招投標手續、政府采購程序，或程序履行不到位。如某老舊片區綜合整治提升示范片區項目未履行政府采購程序；某市將項目改造內容進行拆分，“化整為零”詢價，規避招標金額規定。

項目驗收不及時。多地區多項目竣工驗收不及時。如截至2020年12月底，某市山水林田湖草生態保護修復工程已完工34個子項目，其中33個未驗收；某區農業基礎設施建設一期項目第三、四標段和二期項目于2020年10月份竣工，截至2021年7月底未驗收。

（三）政策效益方面

目標任務完成率低。如應急物資保障體系建設項目，某承儲單位應承儲醫用防護服2萬件，實際庫存1855件，完成率為9.3%；應承儲醫用外科口罩1000萬只，實際庫存554萬只，完成率為55.4%。

受益對象不精準。如某市使用中央水庫移民扶持基金向124432人發放直補，其中非水庫移民2630人，死亡13人；某縣按照2000—3000元/人的標準向復工復產企業發放貧困人口安置獎勵，將非貧困戶610人計入了獎勵范圍，涉及資金174萬元。

效益發揮不充分。部分項目后續管護不到位，如多地高標準農田建設項目存在排水渠道被廢棄物、農業垃圾堵塞的情況；部分項目“建而不用”，如某市本級和兩個區縣按照應急物資儲備要求，分別應儲備醫用外科口罩2000萬只、1000萬只、240萬只，但爆發新冠疫情期間分別調撥使用24.5萬只、5.5萬只、6.2萬只，占比1.2%、0.6%、2.6%。

三、原因分析

隨著經濟社會發展和政府職能不斷調整優化，中央財政專項資金投入方向日趨多元，支持內容日趨專業，固有的項目資金管理模式已影響到專項資金經濟效益、社會效益的發揮。

（一）統籌協調不夠，協同效應未能發揮

項目實施涉及部門較多，需要多部門協調配合才能發揮綜合效益。一是協調機制建設不到位。部分地方政府重視程度不夠，在項目統籌規劃、配套措施跟進、部門協同配合等方面行動滯后，協同機制建設不到位，導致部門“各自為戰”，項目規劃不合理，項目建設落地難。二是政策效益打折扣。部分項目在執行中因方案審查、項目評審、土地指標、環評審查等問題而擱置，財政資金未及時形成實物量；部分項目存在交叉管理和多頭管理的現象，誰都管誰都管不到位，項目推進緩慢，政策效益大打折扣。三是信息化建設水平落后。部分地區和部門未建立動態的項目數據庫，部門間信息無法共享，形成“信息孤島”，申報項目時存在盲目性，虛報、重報項目的問題時有發生。

（二）前期謀劃不足，項目庫管理未落實

項目庫是全流程管理的基礎，部分部門未嚴格落實項目庫管理，前期謀劃不足，事前評估缺位。一是項目前期評估不夠。部分地區和部門在申報項目時，以爭取資金為出發點，對上報項目的可行性研究不夠，“資金等項目”“項目等資金”情況時有發生。二是項目儲備嚴重不足。部分地區和部門項目儲備不足，項目庫建設嚴重滯后，資金下達后才開始立項，導致資金分解下達不及時、項目實施進度遲緩、整體預算執行率偏低等問題。三是項目規劃不切實際。部分部門對本地區中長期規劃和財力認識不足，缺乏長遠眼光和統籌規劃能力，申報項目時只注重部門利益，超出地方財政可承受能力。

（三）過程管理欠缺，關鍵環節失去控制

管理部門主體責任落實不力，忽視過程管理，項目管理比較粗放。一是基礎管理薄弱。鄉鎮或者承建單位缺乏項目管理的主動性、積極性，基層人才素質不高，項目管理不專業、不規范、隨意性較大，在合同簽訂、項目監理、資金審核、工程驗收、公示公告等方面均存在差距。二是主體責任落實不力。部分項目交由鄉鎮或者承建單位實施后，管理部門不管不問，對項目推進和資金使用的關鍵環節未進行有效控制管理，造成項目質量差、資金被挪用等嚴重問題。三是監督管理不到位。職能部門在項目實施中既當“運動員”，又當“裁判員”，過程監督難以得到落實；審計、紀檢等外部監督晚于項目實施，發現問題時項目往往早已完工，難以實現邊監督邊整改邊提升。

（四）績效意識薄弱，績效管理流于形式

部分地區和部門對績效管理的認識不深不透，績效意識不強，績效管理“碎片化”。一是績效意識較薄弱。部分地方領導對績效管理的必要性、重要性、緊迫性認識不足，對評價結果不重視，認可度較低，導致績效管理停留在形式上、文件里，績效工作流于形式。二是處罰機制不健全。目前對績效管理中的產出質量不高、項目效益低下等問題未建立有效的處罰機制，職能部門缺少績效管理的積極性、主動性，從目標設置、過程管理，到績效評價主要由財政部門承擔，基本是財政部門唱“獨角戲”。三是績效管理人才緊缺。基層業務干部對績效的概念、指標缺乏理解，目標制定偏離實際，方法理解存在誤區，主觀因素占比較大，沒有嚴格按照決策、過程、產出、效益的要求進行全面客觀的評價，績效自評流于形式，績效管理的作用未能充分發揮，影響了財政資源配置效率和使用效益。

四、相關建議

推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，實現高質量發展，要以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口。要抓住績效評價這個“指揮棒”，強化激勵約束，推動財政資金聚力增效，為實現高質量發展提供重要保證。

（一）強化機制保障，落實工作責任

一是強化機制保障。發揮地方工作領導小組和聯席會議制度的作用，在財政專項資金申請、安排、使用上，實行“統一領導、統一申報、協作配合、職責清晰”的工作機制，嚴格落實獎懲措施，加大績效考核力度。二是構建責任體系。統籌協調牽頭部門和協作部門的職責分工，構建不同部門、不同層級的項目責任人責任體系，明確責任分工及保障措施，確保目標落到項目，責任落到人，協同推進項目實施。三是發揮政策優勢。省級財政部門全面梳理現有項目和資金管理辦法，對存在的分配程序不明確、使用范圍不清晰等問題，因地制宜出臺管理細則。進一步界定支出范圍，明確支出方向，規范資金核算，確保資金使用規范，真正發揮政策優勢，持續釋放政策紅利，助力地方經濟快速發展。

（二）科學編制規劃，嚴格項目庫管理

一是做好規劃統籌。研究國家政策意圖，結合地方資源稟賦與實際情況，突出建設重點，科學編制規劃，確保項目規劃與頂層設計相銜接，與行業政策相吻合，與當地經濟發展相適應。二是嚴把入庫環節。項目是專項資金的重要載體，要以實施必要性為前提，建立完善的項目申請庫、儲備庫、實施庫、淘汰庫，實施聯合會審，嚴格項目管理，確保入庫項目質量，使項目建設與實際需求相匹配，提高財政資金使用效益。三是實行動態管理。將項目庫建設作為部門履職盡責的重要內容進行考核，由各職能部門提出項目并經過綜合評審后納入項目庫，定期對入庫項目進行評估，及時淘汰需求不強、可行性較低、效益不高的項目，確保入庫項目精準科學。

（三）抓住關鍵環節，強化全過程管理

一是嚴格招投標程序。切實加強項目招投標管理，科學合理劃分標段，避免項目標段過多、過散，從根本上杜絕“人情標”等現象發生。二是嚴格質量監管。實行全過程質量管控，壓實監理責任，落實項目主管部門驗收責任，明晰權責關系，加大獎懲力度，對不合格項目責令限期整改，對合格項目按時辦理移交。三是嚴格后期管護。成立管護組織，建立管護制度，落實經費來源，明確各級責、權、利，真正形成“管護—維修—監管”三位一體長效機制，做到項目竣工、管護上馬。

（四）樹牢績效理念，加快人才隊伍建設

一是樹牢績效管理理念。進一步提高各級黨委、政府的思想認識，樹牢“用錢必問效、無效必問責”預算績效管理理念，聚焦績效目標的實現程度，強化結果應用，健全問責機制，切實提高資金效益，確保政策目標落到實處。二是細化部門績效責任。壓實財政部門、項目主管部門、項目實施單位的績效主體責任，落實“誰實施、誰填報、誰負責”的要求，財政部門履行好監督職責，倒逼資金使用單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。三是加強人才隊伍建設。深化人才體制改革，根據人才類型、崗位、需求“訂單式”引進績效管理人才；購買第三方服務，積極引入第三方評價機構優秀人才補充“新鮮血液”；加大對基層人員的培訓力度，提升相關人員能力水平，建立素質優良、結構優化、作用突出的績效管理人才隊伍，以適應全面實施預算績效管理的要求。