基于資產管理視角加強財會監督的探索與實踐
——以廣西南寧高新區為例

●林冬梅

一、引言

財會監督包括財政監督、財務監督和會計監督。《財政部門監督辦法》（財政部令第69號）明確“財政部門依法對行政事業單位國有資產管理情況等事項實施監督”。2012年財政部出臺的《行政單位財務規則》（財政部令第71號），以及2022年新修訂出臺的《事業單位財務規則》（財政部令第108號），都明確行政事業單位“財務監督主要包括對預算管理、收入管理、支出管理、資產管理、負債管理等的監督”。習近平總書記在黨的十九屆中央紀委四次全會上關于堅持和完善黨和國家監督體系的重要論述，將財會監督提高到了一個新的政治高度。財政部部長劉昆多次撰文明確將推進財會監督作為一項重要政治任務，彰顯了財會監督的重要性和緊迫性。

《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）規定“行政事業性國有資產應當遵循安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的原則，實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合”。貫徹落實好黨中央、國務院關于加強財會監督的重大決策部署和財政部的工作部署，加強行政事業單位國有資產管理成為財政部門履行財會監督職能的著力點和突破口之一。

二、廣西南寧高新區加強行政事業單位財會監督的經驗做法

（一）成立機構，專職負責

廣西南寧高新區財政局領導高度重視行政事業單位資產管理工作，2013年10月，高新區財政局指派專人專職負責行政事業單位固定資產清查工作。2014年4月，管委會批準成立財政局國資金融管理辦公室（簡稱“國資辦”），負責高新區行政事業單位資產管理工作。為加強行政事業單位資產管理提供了強有力的機構保障。國資辦樹立“像管資金一樣管資產”理念，開展了一系列基礎工作，以資產管理促進財會監督，取得了很大的成效。

（二）以資產清查為切入點，促進財會監督

家底不清，會計信息失真，是財會監督不力的表現之一。南寧高新區自2013年10月起開展了高新區成立以來首次行政事業單位資產清查。由于歷史遺留問題積累嚴重，時間跨度長，此次清查歷時將近一年。主要做法：一是高新區財政局國資辦主動與預算科對接了解預算單位情況，確定資產清查范圍；與國庫科對接掌握預算單位部門年終決算有關資產數據，確保資產數據和部門決算數據核對一致。二是與財政部部署實施的行政事業單位資產管理信息系統（一期）相銜接，按照系統中不同資產類別和資產卡片內容，設計相應的資產清查報表。三是對行政事業單位資產管理人員和會計人員進行動員培訓。四是加強過程指導，多次集中單位資產管理人員和會計人員集中指導填報清查報表，促進資產管理人員和會計人員協調合作，確保資產清查財務清理、賬實核對工作的順利進行。五是加強對單位清查報表的審核，緊扣單位部門年終決算報表對清查報表進行審核，確定資產盤盈、資產盤虧，為資產核實打下基礎。六是指導單位開展資產核實，嚴格按“單位申請—主管部門審核—財政局復審—管委會審批”的程序進行辦理。通過資產清查，摸清了家底，及時對盤盈資產進行財務入賬處理，對報廢報損資產進行財務核銷處理，實現資產賬賬、賬實相符，提高財務會計信息的真實性、完整性、準確性。七是以2014年財政部部署實施行政事業單位資產管理信息系統（二期）為契機，把2013年資產清查核實后的數據錄入系統，同時增加錄入2014年新增資產，確保數據的真實性、及時性、準確性，夯實資產系統的基礎數據庫。八是資產清查持續發力，高新區持續開展了2015年、2016年行政事業單位資產清查和核實工作，隨著工作的不斷深入，各個單位部門思想上受到極大震動，促使單位領導提高重視，促進資產管理部門和財務部門的協調合作機制，有效促進財會監督。九是加強資產日常監管，實行長效化、常態化管理。首先，采取“制度+技術”模式，通過實行資產配置、使用、處置等事項網上辦理，實現資產從“入口”到“出口”的全流程監督，促進資產系統資產數據信息與財務系統資產信息一致，實現賬卡相符，同時也進一步夯實資產系統數據基礎。其次，實行資產條形碼管理，對所有能粘貼條碼的資產，按規定程序、時間和要求貼上條碼，不能粘貼條碼的資產，也要進行造冊登記，防止資產“前清后亂”。最后，通過夯實資產系統基礎數據，倒逼財務數據真實、完整、準確，提高會計信息質量和部門決算報表的質量。

（三）構建財務監督制度體系，為財會監督提供政策支持

完善的制度是財會監督遵循的行為規范。一是高新區管委會出臺《南寧高新區行政事業單位固定資產清查資產處置統一辦法》，為資產清查核實及資產財務入賬和賬務核銷處理提供制度依據，很大程度上解決了資產以及會計信息嚴重失真等歷史遺留問題，極大促進了行政事業單位資產賬賬、賬實、賬卡相符。二是加快建立和完善高新區行政事業單位資產管理制度，高新區管委會出臺《南寧高新區行政事業單位國有資產管理辦法》，明確“資產管理與預算管理相結合，資產管理與財務管理相結合，實物管理與價值管理相結合”原則，為推進高新區國有資產配置、使用、處置等管理、財會監督提供基礎性制度依據。三是制定資產配置標準。高新區管委會出臺了《南寧高新區行政事業單位日常辦公設施配置標準》和《常用固定資產使用年限》。四是不斷完善制度，高新區管委會出臺《南寧高新區行政事業單位資產配置管理辦法》，對《南寧高新區行政事業單位國有資產管理辦法》中資產配置管理部分進行修訂完善。總的來說，高新區資產配置制度逐漸完善成熟，為財會監督提供了政策支持。

（四）抓住資產配置、使用和處置等關鍵環節，有力推進財會監督

資產管理包括配置、使用、處置等環節，因而對行政事業單位的財會監督要符合行政事業單位運行特點和國有資產管理規律，貫穿于資產從“入口”到“出口”生命周期全過程。高新區財政局通過對資產全生命周期管理，有效治理弊端。

1、資產配置環節。財會監督包括事前監督、事中監督和事后監督。資產配置屬于事前監督，也是財務監督的開始。資產配置管理包括資產配置預算編制、預算批復、預算執行、政府采購、國庫支付等方面。

第一，在資產配置預算編制上。預算松軟是財會監督不力的表現。針對資產配置管理，高新區財政局一是通過2013年的資產清查基本摸清了資產存量，2014年及時對2013年資產清查報廢、盤虧資產進行了核實，實現賬實、賬賬、賬卡相符，為高新區實行資產配置預算管理奠定了數據基礎。2014年，財政部行政事業單位資產管理信息系統（二期）的上線，為資產配置預算管理提供了技術支持。高新區財政局國資辦以此為契機，與預算科溝通，及時發布《關于編制2015年高新區本級部門預算的補充通知》，要求“完善資產配置預算，全面推進新增資產配置專項審核工作”，自此把資產配置納入年度部門預算進行編制。二是不斷加強財政局內部業務部門協調聯合機制建設。自2015年以來，高新區財政局每年開展部門年度預算編制工作，國資辦和預算科都相互協調配合，合力持續加強資產配置預算管理。2015年9月，印發《關于編制高新區2016年部門預算的通知》，要求進一步“根據采購預算資金來源的不同，編制日常采購預算和項目采購預算”。2016年以來，又先后印發2017年、2018年、2019年、2020年、2021年高新區本級部門中期財政規劃和年度部門預算文件，對資產配置預算編制作了專門的要求。國資辦通過與預算科室聯合下發文件進行工作布置，提高了資產配置預算編制的權威性，促使單位在思想上加以重視。目前，高新區資產管理與預算管理有機結合機制已經逐漸走向穩定成熟。三是不斷完善資產配置預算表，提高預算的科學性、規范性。經過近些年不斷的完善，2017年以來，形成了較為成熟的部門資產年度預算表，包括主表和附表。主表包括封面、預算編制說明、資產配置預算主管部門匯總表、資產配置預算單位編制表、資產配置預算項目明細表、上年度資產采購應付未付款項目表，附表包括日常辦公設施配置數量測算表、人員情況表、資產存量表和日常辦公設施報廢測算表。從而有效提高了部門資產配置預算的科學性、規范性。四是規范預算審批程序。行政事業單位根據業務需要、資產存量、配置標準、人員情況、資金來源等方面，編制年度資產配置項目計劃（具體包括擬配置資產的品目、數量以及預算金額），提交相關材料報主管部門審核；主管部門根據單位資產狀況對單位提出的年度資產配置計劃項目進行審核后，送至財政局（沒有主管部門的單位，直接送至財政局）審核后，列入單位年度部門預算統一報管委會批準。財政局對經管委會批準的單位年度部門預算進行批復，一并對年度資產配置的具體項目批復。行政事業單位購置超標準或沒有標準規定資產，需行文主管部門審核后報管委會批準。單位根據管委會批準，再按前述規定的程序及要求編制年度資產配置計劃。行政事業單位對批準的年度資產配置預算未執行的，下一年度需重新編報資產配置計劃，經批準后列入部門預算。五是規范預算調整程序。經批準的年度資產配置預算原則上不進行調整。年度預算執行中，因特殊事項確需調整的，區別不同情況按規定程序辦理：行政事業單位在年度資產配置預算批復項目內調整且符合規定配備標準的，填制《南寧高新區行政事業單位國有資產配置預算調整申請審批表》，經主管部門審核后，由財政局審批；行政事業單位在年度資產配置預算批復項目內調整但超標或沒有配備標準規定的，填制《國有資產配置預算調整申請審批表》，經主管部門審核后，報管委會批準，審批結果報財政局備案；行政事業單位無年度資產配置預算，在單位年度部門預算批復數內調整或使用非本級財政資金配置資產的，行文經主管部門同意后，報管委會批準。

第二，在預算批復上。高新區財政局規范資產配置預算項目批復，單位編制的資產配置預算經主管部門審核后，經財政局國資辦審定后，報預算科列入單位部門年度預算，部門年度預算報管委會審批后，預算科對部門預算進行批復，國資辦對資產配置項目預算進行批復，國資辦批復的資產配置項目預算，細化到資產配置部門、資產名稱、規格要求、數量、金額、資金來源等。資產配置項目預算批復隨同部門預算批復下達，從而提高了資產配置預算的權威性。單位根據資產配置項目預算進行政府采購。

第三，在預算執行分析上。每年年度終了30日內，主管部門向財政局報送所屬單位預算執行情況，財政局匯總分析后，向管委會報告。各層級部門通過加強對國有資產配置的預算執行分析，提出改進措施，提高預算執行的有效性。

第四，在政府采購上。無預算不采購，行政事業單位根據財政局下達的單位年度資產配置項目批復文件、《國有資產配置預算調整申請審批表》或管委會批示實施資產采購。對屬于政府采購范圍內的資產，按照有關規定實施政府采購，未經批準的不得實施政府采購，也不得自行采購。

第五，在國庫支付上。行政事業單位對購置的資產辦理資金結算，按以下程序進行：資產驗收入庫后，資產管理人員按高新區資產管理信息系統管理規程，在規定時限內登錄資產系統，在高新區個性化開發的資產備案模塊填制《南寧高新區行政事業單位國有資產配置備案表》，并上傳相關預算批復、采購合同、驗收證明、發票等材料。對備案表實行網上審批和書面審批同步，兩者保持一致。主管部門對單位網上提交的備案表以及書面提交的備案表審核后，同樣網上提交備案表和書面備案表到財政局，財政局國資辦進行網上和書面審批下達后，單位憑書面審批備案表辦理國庫支付，憑電子審批備案表生成資產卡片，進入下一個完善資產卡片、單位內部領用、退回、維護，粘貼資產條形碼、會計入賬并對資產卡片記賬等日常管理環節。

2、資產使用環節。一是在資產系統上實施個性化開發，增加單位日常管理功能模塊，預算單位資產日常領用、交回，實行系統痕跡化管理，掌握資產動態。二是單位資產出租和資產收益，和資產配置一樣，實行網上備案和書面審批同步進行。三是實行資產調劑共享機制。高新區財政局負責轄區內的資產調劑工作，實行“物隨人走”，實現高新區轄區內行政事業單位和管委會各部門之間跨級次、跨部門的資產調劑使用，提高資產使用效率，避免資產閑置浪費。

3、資產處置環節。資產處置是資產的“出口”環節，關系著國有資產的流失。嚴把資產“出口關”，一是資產處置公開化、透明化，實行資產處置公示制度，公示期不少于5天。二是加強財政部門與管委會相關部門的聯合監督。電子通用設備處置，必須經過高新區信息中心的技術鑒定，經主管部門審核后才能報財政部門審批或備案。三是以財政部門財會監督為統領，聘請社會中介機構開展資產清查核實專項審計。2016年1月，《財政部關于印發〈行政事業單位資產清查核實管理辦法〉的通知》（財資〔2016〕1號）出臺，同年開展全國行政事業單位資產清查，高新區以此為契機，聘請社會中介機構開展資產清查核實專項審計，規范資產清查核實管理，進一步摸清歷史遺留的重點難點問題，為領導決策提供依據。四是積極與審計部門聯合。在開展資產清查核實中，財政部門主動聯合審計部門，審計部門提出整改意見建議，為領導決策提供參考。五是專項資產清查核實資產處置，以及日常房屋、土地、車輛等重大資產處置必須經高新區管委會審批同意。六是資產處置事項實行網上備案和書面審批同步進行。預算單位在系統提交處置申請，同時按規定上傳相關材料，其中相關材料需要會計人員簽字確認。確保財務管理與資產管理無縫對接。七是規范資產處置批復，批復書一式四份，一份財政局留存備查，一份存單位資產管理部門據以核銷資產卡片，一份存單位財務人員據以賬務核銷，一份存單位資產管理部門據以核銷實物登記臺賬。八是報廢資產處置由高新區機關事務管理局集中處置，單位不能自行處置，處置收益全部上繳財政，從源頭杜絕“小金庫”。

（五）抓住重大資產等重點難點工作，進一步提高財會監督水平

在建工程轉固是行政事業資產管理的薄弱環節，嚴重影響了資產管理水平和會計信息質量。2019年1月，財政部下發《關于加快做好行政事業單位長期已使用在建工程轉固工作的通知》（財建〔2019〕1號），要求加快辦理具備轉固條件的竣工項目轉固手續，主動做好竣工財務決算編制等轉固基礎工作，積極推動長期已使用在建工程轉固等。南寧高新區開展2013年資產清查，積極主動推進部分單位已投入使用的綜合樓、教學樓財務決算，登記入賬。2014年，高新區不斷把資產管理往縱深推進，在2013年資產清查基礎上，對歷年財政資金投入項目資產進行了摸底排查，掌握了完整數據資料。2016年資產清查，公開招標聘請中介機構進行資產清查核實專項審計，引起領導層的高度重視，并采取措施組織相關部門單位開展工程竣工財務決算，加快財政投資評審進度，取得一定的成效。

（六）構建資產管理信息平臺，為財會監督提供技術支持

高新區創新財務監督方式，2014年在財政部部署實施的行政事業資產管理信息系統（二期）的基礎上，管委會投入資金進行信息系統個性化開發，2015年4月完成并投入應用，2016年又進行了二次開發，進一步增加、完善及優化系統功能模塊。高新區資產管理信息系統建設，運用內控原理，在系統開發中嵌入資產配置、使用、處置的控制流程，實行資產事項網上辦理。按照不相容崗位分離原則，資產系統對資產管理人員和會計人員分別設置登錄名，分別按照各自的權限進行資產卡片登記和卡片財務記賬處理、共同完成資產月報的核對填報工作，使會計人員積極參與到資產管理中，加強財務監督。

高新區資產系統，一是構建了“財政部門—主管部門—行政事業單位—部門—個人”縱向到底的管理框架。二是資產管理信息系統涵蓋了資產配置、資產使用、資產處置、資產收益、綜合查詢、資產報表、系統管理、資產清查、資產月報等模塊，實現資產事項網上審批，加強了財政部門對資產配置、使用、處置重點管理環節的監管，實現了資產全生命周期的管理。三是優化資產卡片功能，卡片包括資產來源、資產新增配置原因及使用方向、資金來源、資產權屬、資產使用性質、資產使用狀況、資產卡片賬務處理情況等內容，實現對財政資金分配和財務的監督。四是實行重要信息更正申請制。即對已經進行入賬的卡片，修改資產卡片上價值、數量等重要信息，需要通過系統提交重要信息更正申請，經過財政部門審批同意后方可修改，從而確保資產數據和財務數據的一致性。

（七）率先實行資產月報制度，提高會計信息和資產年度報告質量

為了加強行政事業性國有資產管理，及時發現并有針對性地解決問題，夯實行政事業性國有資產報告的數據基礎。2015年5月，隨著高新區行政事業單位資產管理信息系統個性化開發完成并正式上線，實現資產信息動態化管理，高新區財政局隨即從2015年1月起在高新區范圍內開展行政事業性國有資產月報編報工作。主要做法是：在資產系統上開發高新區資產月報模塊，月報模塊內容包括部門年終決算有關資產報表和財政部資產年度報表。部門年終決算有關資產報表由會計人員填制，資產年度報表由資產管理人員從系統上提取數據填報，兩相對比后，系統計算生成差異表，單位對差異情況進行說明，倒逼單位及時發現問題并加以改進，確保會計信息真實性、完整性、準確性，進而提高部門年終決算報表、資產年報的質量。財政部自2019年1月起在全國范圍內開展行政事業性國有資產月報（以下簡稱資產月報）試編工作，高新區的月報工作得到進一步加強，資產月報、年報質量進一步得到提高。

三、當前加強基層行政事業單位財會監督的意見建議

當前行政事業單位財會監督存在單位缺乏財會內部監督意識、主管部門沒有真正發揮財會監督作用、財政部門內部尚未形成財會監督的合力、信息化管理等方面問題，亟待構建完善的財會監督體系，充分運用信息技術手段，把財會監督貫穿于資產管理的全過程。

（一）加快頂層設計，完善財會監督體系

一是財政部門作為財會監督的職能部門，應建立財會監督制度，加強財政部門內部國資辦、預算科、國庫科、投資評審中心、結算中心等業務科室之間的協調聯動，提升財政內部運行的規范性和效率。二是建立財政部門與審計部門、紀檢部門聯合監督工作機制，提高財會監督的震懾力。三是建立財政部門與管委會人事部門、機關事務管理局、信息中心、總公司、建設公司等部門的協調機制，綜合推進資產管理房屋、公車、在建工程等重點難點問題。

（二）創新監督方式，建立融合資產管理與預算管理、財務會計一體化閉環監督機制

行政事業單位資產是財政資金的物化，是財政資源的分配，財政部門開展對行政事業單位的財會監督，應該將資產管理、預算管理和財會管理深度融合起來，嵌入資產管理的閉環監控流程。緊扣行政事業單位資產配置預算編制和執行、資產使用和處置以及資產報告等關鍵業務，建立閉環監督機制。

（三）夯實基礎性工作，提高財會監督水平

資產財務管理的內容包括資產的賬務處理、財務報表、資產報告等方面，財政部門應樹立“資產管理與資金管理同等重要，像管資金一樣管理資產”的理念，認真落實財政部《關于印發〈行政事業單位國有資產年度報告管理辦法〉的通知》（財資〔2017〕3號）、《財政部關于做好行政事業性國有資產月報試編工作的通知》（財資〔2018〕109號）精神，加強資產的日常管理及會計核算工作，加強資產數據治理，提高數據質量，做到賬賬、賬實相符，資產系統數據與財務數據相符，保證政府會計信息及資產報告數據的真實準確完整，高質量完成資產月報及年報編報工作。

（四）積極開展資產預決算信息公開，提升透明度

國有資產作為行政事業單位財會監督的重點環節，應根據《財政部關于推進部門所屬單位預算公開工作的指導意見》（財預〔2021〕29號）文件精神，參照部門預決算信息公開的格式、內容等，詳細公開資產預決算信息，加強社會監督，進而提高資源配置和財會監督水平。

（五）加強信息技術平臺建設，促進資產系統和預算一體化管理平臺無縫對接

2021年，財政部根據《預算管理一體化規范（試行）》關于建立健全資產卡片標準化管理體系等有關要求，擴充了資產信息卡片涵蓋的資產類型，完善了資產信息卡片內容，確定了固定資產、無形資產、在建工程等各類資產的資產信息卡樣式。隨著財政預算管理一體化的實施，高新區財政部門一是應及時對照資產卡片標準化管理要求，進一步完善資產卡片信息，推進資產系統與預算一體化平臺的無縫對接，實現閉環管理。二是進一步完善資產信息系統的預警功能，拓展預算預警、財務預警、報表預警功能模塊，實現智能化、自動化監督。

（六）堅持不懈抓好資產清查工作，提高會計信息真實性

一是財政局根據《南寧高新區行政事業單位資產管理辦法》規定，每年組織開展轄區行政事業單位資產清查，不能放松。二是嚴格執行《行政事業性國有資產管理條例》以及會計制度規定，有針對性地對資產規模大或資產管理薄弱的單位組織開展資產清查，加強對單位落實資產管理各項制度的檢查。三是對機構改革單位，主動組織指導單位開展資產清查，做好資產交接工作。四是及時開展事業單位產權登記工作，確保資產權屬清晰。五是結合2021年4月《財政部關于修訂預算管理一體化規范和技術標準有關資產管理內容的通知》（財辦〔2021〕23號）“資產信息基礎數據集”要求，通過開展資產清查，真正下工夫，完善資產分類、資產狀態、權屬屬性、產權形式、處置形式、價值類型、取得方式、處置渠道、使用責任主體、編制情況、單位會計科目代碼、政府采購組織形式、折舊方式、資產用途、公共基礎設施分類、財務入賬狀態、折舊/攤銷狀態、舉債方式、使用權、房屋類型、配置批準單位、政府儲備物資等信息基礎數據。

（七）加強部門聯合，形成財會監督合力

一是建立財政局內部財會監督聯席會議機制，由財政綜合科（監督科）負責牽頭，召集預算科、國庫科、國資科、結算中心、政府采購科等業務科室，共同對財會監督工作進行商討，達成一致行動。二是建立高新區管委會財會監督聯席會議機制。聯席會議由管委會分管財政領導擔任召集人，聯席會議成員單位的領導擔任副召集人，辦公室、人社局、績效監督局、機關事務局、信息中心、總公司、建設公司等作為成員單位。聯席會議辦公室設在財政局，負責有關日常工作。及時發現問題，及時整改。三是加強財政部門、紀檢部門和審計部門的聯合，加大問責力度，確保資產的安全完整，提高對基層行政事業單位的財會監督水平。

（八）加強行政事業單位日常財會監督

一是加強行政事業單位內部控制建設，規范單位財務管理流程。二是建立單位內部與南寧高新區行政事業單位國有資產管理信息系統管理規程相銜接的資產管理制度，規范單位內部業務流程，確保無縫對接，不留縫隙和空白地帶，促進單位資產日常監管，從而把財會監督貫穿于資產管理全過程。三是建立單位內部資產管理部門和財務部門有效的溝通機制，加強業財融合，打破信息孤島。四是加強單位內部資產配置、使用、處置等信息公開，實現單位內部全員監督、全過程監督。五是資產管理人員和會計人員按照權限履行資產管理系統職責，確保資產信息數據完善完整。

（九）加強單位業務人員培訓

強化行政事業單位資產管理人員和會計人員能力培訓與綜合素養培訓，積極創新培訓方式，豐富培訓手段，增強培訓針對性和有效性，不斷提升業務人員工作水平。