片區開發創新融資模式研究

文/鄧希（株洲市地產集團土地開發經營有限公司）

在城鎮建設和發展的過程中，片區并不是一種獨特的經濟現象，而是政府有關部門為了開發部分地區，制定一定的經濟政策，吸引內外部的因素，合理地配置資源，建設有效的城市功能區的過程。但是，在城鎮片區開發的過程中，受到融資模式、項目施工周期、項目質量的影響，往往會對城鎮片區所有的開發和利用效果產生一定的沖擊，以至無法滿足城市運行的基本要求。因此，在城鎮化發展的過程中，一定要重視片區開發的融資模式，制定完整的規劃體系，加強對項目運營的控制力度，整合片區資源，為區域經濟的發展提供支持。因此，在這種背景下，開展片區開發融資模式的研究就顯得尤為重要。

為了保障片區開發項目正常進行，對片區發展基礎設施建設模式和投融資模式的選擇十分重要，投資主體的確定、投資方案的選取，對于地方城鎮片區功能實現、服務質量提高，乃至發展戰略的成敗非常關鍵，將直接影響地方政府片區戰略的高效執行和貫徹。融資是現代市場經濟系統中的核心要素，在整個片區開發過程中起著決定性的重要作用。

一、相關概念闡述

（一）片區開發

很多學者對片區開發的概念進行了研究，但是，由于研究角度的不同，目前還沒有形成統一的認識。有學者認為，片區開發就是在符合法律規定和地方規劃的前提下，對成片的區域進行系統性的改建、擴建、運營和維護的行為[1]，其目的是促進區域經濟的發展。同時，也有學者認為，所謂片區開發指的是在既定的功能區定位的基礎上，基于城市發展的戰略目標，進行提前規劃，整合各種資源，在指定區域進行基礎設施建設、項目開發、功能區延展的行為[2]，其目的是滿足城市發展的需要。從投資建設的角度而言，片區開發的內容通常包括土地整理儲備、基礎設施建設以及配套公共基礎建設[3]。而這些內容通常適用于以下幾個方面:城市建設改造更新；扶貧項目開發；建設新的城市功能區；建設旅游資源項目；開發綜合體；建立新的經濟開發區等。

（二）片區開發的常見模式

結合片區開發的理論和實踐，在片區開發的過程中，依據開發主體的不同，可以將片區開發的模式分為以下幾種類型，第一種為政府直接投資建設開發模式。在這種模式中，政府通常會通過地方政府融資平臺參與到項目的建設中，并且實施對項目建設的控制。而項目建設的資金來源為政府的直接財政性資金[4]。這種方式會增加政府的資金壓力，同時，建設項目的實際收益率很可能并不能達到政府的要求。第二種為政府同企業共同開發模式。政府將地方性融資平臺作為融資主體，其資金的來源主要依靠財政資金加債務性融資。而債務性融資償還主體仍然是政府。第三種是市場化的片區開發模式。政府將片區開發的項目完全轉交給第三方，并且在資源配置、政策制定和片區開發中給予一定的補償，從而緩解政府在片區開發中的資金壓力。第四種為混合型開發模式。政府和第三方共同作為片區開發的主要主體。其中政府主要承接了片區開發的主體工程，而第三方則承擔部分工程。這種模式減輕了政府的資金壓力，調動了其他資本的積極性，分散了項目建設的風險[5]。

二、片區開發的模式和趨勢

在過去，“片區開發”又被叫作城鎮建設綜合發展，單純理解即是對農村、城市土地實行統籌發展，包括進行城市基礎設施建設等活動，其目標可以理解為提高城鎮生活設施質量。如果相對片面的看待問題，片區開發會包括一些開發子單元，包括對土地平整基礎上進行的基礎設施建設，以及商業項目的開發。如果在宏觀維度上看待片區開發，則會按照一定的規劃進行系統開發建設，然后再進行區域運營推廣。通過上述分析可以認為，片區開發模式即是以邏輯組織架構為核心，通過管理活動的實施，在具有較好的服務價值基礎上，為地方經濟社會的聯合發展與總體目標達成做好鋪墊。

綜合考察各個層面情況，根據片區發展方式的不同，項目分類架構也往往具有很大不同。其中，在發展主體層面，項目具體分為由政府和社會投資方共同合作開發項目的模式、市場主體主導發展模式、政府主體主導發展模式等。而從發展價值鏈的深入發掘，具體項目可界定為政府一級主體模式、市場運營主體模式和片區整體等三種類型。但近十年來，中國經濟運行情況仍然不理想，總體呈現出放緩的趨勢，在此背景下，政府進一步改革發展方式、進一步優化經濟社會內部結構、進一步轉變發展動力已刻不容緩。

片區開發前期注重主體發展建設工作，而后期則更偏重于可持續性經營管理，為統籌處理這種實際問題，在片區探索發展的過程中出現了四大發展趨勢：一是由政府一級地塊開發，工程建設與企業一二級聯動開發為主走向整個價值鏈的聯動開發，如招商蛇口、北京華夏幸福。二是由當地政府主體開發工程建設成功之后，民營資本參與片區的招商工程建設和后期運作，由粗放式運作逐漸走向精細化運作，如南京市雨潤中心和深圳市南國城。三是企業無須再外部擴展，而是轉化為股份投資者，對已開發片區實行精耕細作，如江蘇園區等。四是由政府部門(或平臺公司)和社會資本的合作，由政府部門對各項重要事宜做出決定，由社會資本提供從開發建設、投融資和招商運作的全過程服務，如華夏幸福等。

三、片區開發常見的融資模式

片區開發的融資模式具有多元化的特點，目前實際工作中，片區融資常見的模式有三種。

（一）PPP融資模式

在片區開發的過程中，政府同其他社會資本簽訂合作協議，按照計劃出資的比例，共同構建特殊目的公司，并且要制定公司章程。而政府則通過指定機構授予特殊目的公司特殊經營權。而特殊的目的公司則要為片區的開發建設提供一整套的服務方案。

PPP融資模式在融資過程中充分調動了社會資本的積極性，這些社會資本包括金融機構和其他私營主體。而在片區開發完成以后，社會資本往往可以通過出售股權來實現收益。片區開發項目可以從社會資本直接獲取資金。

（二）產業基金模式

片區開發在引入產業的過程中，需要一定的產業基金作為前提。而這種模式根據融資主體的不同，可以分為三種類型。第一種是政府主導型。在這種模式中，政府作為主導可以聯合平臺公司和金融機構共同出資成立產業基金。政府是產業基金風險的主要承擔者。而片區開發的具體項目需要其他出資人進行審核，同時還要經過政府的審批。在這種模式中，政府可以為金融機構提供擔保。第二種為金融機構主導型。金融機構聯合地方性國企成立產業基金，專注于投資項目。一般而言，金融機構作為優先合伙人，優先享受收益。而地方國企作為次級合伙人。第三種為由社會企業主導的PPP產業基金模式。在這種模式中，社會企業作為重要的發起人，聯合其他企業成立創業基金。產業基金的出資人并不包括政府。而政府則賦予社會企業特許經營權。

（三）股權基金模式

片區開發的企業除了上市公司以外，還有處于創立時期、發展時期、衰落時期的企業，因此，對應的股權投資基金可以分為天使基金、創業投資基金、并購基金和夾層資本等。其中并購資金是針對目標企業進行收購的基金，其模式為通過收購其他企業的股權，并獲得控制權，然后對企業進行組合重造，并在某一個特定的時間進行出售。

四、片區開發融資模式中存在的問題

（一）內容界定不清晰

很多地區在開展項目融資的過程中存在內容界定不清晰的問題，舉例來說，在開發新城區的過程中，很多項目存在比較復雜的問題。而很多政府只是對片區的功能定位、發展目標進行了分析，但是卻缺乏對項目的具體規劃、項目的具體資金來源等問題進行考慮。因此，這往往會給項目的開發建設帶來一定的限制，而且在項目建設的過程中也無法保證充足的資金。

（二）合伙企業經驗不足

片區建設的主體具備多樣化的特點，政府往往在其中占據主導地位。但是，從實際情況看，其他參與主體在項目建設中存在重復建設、資源浪費、忽視資金管理的行為。這種情況往往阻礙了項目建設的進度，同時也造成了資金的浪費，導致政府發生融資損失。所以，無論采取哪一種融資模式，政府都應該加強監管的力度，提高和其他參與者的協調性，以促進片區開發的正常發展。

五、片區開發模式的框架設計

（一）明確動能定位

在片區開發的過程中，政府應該明確區域的功能定位，建設合理的綜合開發方案，制定合理的項目規劃。政府應該認識到針對不同的項目，應該采取針對性的融資方案，而且，要根據融資方案設計科學的預算管理方案。只有這樣，才能夠為項目的建設和融資模式的開展提供數據支持。

（二）細化融資指導策略

政府應該根據片區開發的特點，細化融資模式的策略。首先，應該明確片區開發的機制。政府應該對片區運行的邏輯以及具體的功能地位，明確各個項目的開發順序。舉例來說，在房地產項目的開發建設中，政府從資本成本的角度考慮，決定采取向銀行借款的融資模式。如果，當地存在較為活躍的社會資本，那么政府可以采取和社會資本合作建立產業基金的融資模式。其次，聯動開發的模式。聯動開發指的是在片區開發的過程中，根據項目建設的特點，整合各項資源，聯合各個建設主體，發揮特色化的優勢，為片區開發提供保障。

（三）明確項目流程

政府在關于片區開發的項目規劃中，應該聯合其他部門認真總結經驗，做好各項工作的準備。舉例來說，在實際項目的規劃中，應該明確總體目標，并且要根據市場的環境、價格的變動以及融資渠道的設定來規范項目的建設流程，避免后續工作中出現項目混亂的情況。

（四）明確運作模式

在片區開發的過程中，政府為了降低融資風險，提高融資的整體效率，應該結合融資理論和實踐的發展，根據項目的實際需求，選擇PPP模式、產業基金、股權基金、供應鏈等多種融資模式，保證融資模式在片區開發中具有較強的適應性。同時政府應該積極發揮主導作用，完善各種公司方案，推動項目建設的有序進行。

六、片區開發融資模式創新的策略

（一）確定融資方案

在片區開發的過程中，政府部門為了提高開發的效率，應該明確片區開發的融資模式。首先，應該明確融資的邊界。政府應該根據城市建設的特點，在片區開發中要明確各個項目的分工和邊界，比如要明確項目的開發類型、項目的內容、投資主體等。而且要在政府部門的領導下構建多種融資模式，降低綜合資金成本，提高融資的整體效率。其次，還應該進行地方財力的評估，舉例來說，政府可以引入PPP的融資模式。但是要考慮到地方政府的綜合性財政能力，應對片區建設的實際情況進行評估，保證地方財力能夠適應選定的融資模式。最后，要進行投入和產出的項目分析。政府在確定融資模式后，還應該對項目建設的預期收益率進行測算。要對借入資金的利息率同項目的預期收益率進行比較，如果差異較大則應該進行融資模式的調整。

（二）細化土地資源開發機制

城市片區開發應當突出重點，統籌兼顧，立足于片區開發的投資、融資現狀，突出土地開發和房地產開發的重要性，明確片區開發期間的資金狀況和使用效益，并且對預期效益進行全面評估，以此提升土地資源的使用效率，進而為開發項目的立項、規劃設計和施工建設提供保障。城市片區開發關系到多方利益主體，容易受到多方面不確定性因素的影響，這就要求相關部門在資源開發利用期間立足于本地區經濟發展的實際情況，關注土地資源的開發利用，明確片區開發思路，對土地資源的開發價值和預期收益進行準確評估，盡可能提升土地資源的使用效率和使用價值，為片區開發和相關行業發展提供有力支撐，避免出現資源閑置、資源利用率低、資源盲目開發的情況。

（三）構建資金平衡處理方案

城市片區開發項目的融資活動需要結合項目本身特點，在融資管理的過程中，需要重點關注資金平衡處理，構建合理的資金使用和規劃方案，為接下來的各項工作做好準備。資金規劃方案之中需要重點做好資金的平衡處理，需要關注以下兩點：第一，資金平衡處理需要突出其公益性的特點，明確公益性項目管理費杠桿，做好資金、成本的收益平衡處理，從而盡可能提升資金的使用效益；第二，在片區開發期間，確定合理的資金投入和項目運營方案，做好各項資源的平衡處理，明確資金的具體來源，實現經濟效益和社會效益的統一，關注片區融資需求，實現以需求為導向的資金管理。

（四）完善片區投融資規劃措施

在城市片區開發中，公益性項目的建設周期長、建設規模大、投資收益慢，這就需要相關部門做好資金管理方面的工作，加強投資、融資活動的項目規劃，推進相關體制機制的建立健全，推動制度的完善并發揮制度的保障性作用。在片區規劃開發期間，會出現土地價格和基礎設施建設成本相背離的情況，會對片區的開發造成一定的阻礙，針對這一問題，就需要強化投資和融資管理，爭取上級政府和主管部門的意見指示，從而確保項目能夠切實運行開發，提升區域經濟的活力和發展效益。在片區開發以及接下來的融資活動之中，政府各部門應當切實發揮自身的職能，搭建信息共享平臺，推動信息流通與共享，避免出現信息不對稱問題，推動片區開發項目的合理發展，使得區域產業能夠更快、更好的發展，并提升產業的市場競爭力。

七、結束語

總而言之，在社會經濟運行以及持續發展的背景下，片區資源及項目開發需要抓住重點，實現資源的有效整合和優化配置，突出工作重點內容。結合以往的區域發展情況，構建完善的城市片區開發方案，并通過各項資源管理方案的確定、資源利用機制的調整，保證片區產業開發的有效性，為區域的經濟發展提供保障。通常情況下，在城市片區開發的投融資中，需要改變單一性的管理方案，通過投融資方案的規劃、土地資源開發機制的確定、資金平衡處理方案的協調以及投融資保障方案的規劃等，保證各項工作的穩步進行，以滿足區域的經濟發展需求。文章對片區開發以及片區融資模式的概念進行了介紹，并且總結了片區融資模式中存在的問題，最后，從多個角度提出了片區融資模式創新的策略，期望文章的研究能為片區融資模式的創新提供一定的參考和借鑒。