基層環境政策“一刀切”執行邏輯與改進策略
——以禁養區政策執行為例

程 慧 ， 秦曉依

(1.河北師范大學 法政與公共管理學院,河北 石家莊 050024；2.河北師范大學 公共政策評估中心，河北 石家莊 050024)

“深化生態文明體制改革，加快生態文明制度建設，建立健全生態環境保護體制機制，是現階段國家治理現代化建設中的重要基礎和保障。”[1]我國不斷加強生態環境建設力度，出臺了系列生態環境保護政策，禁養區政策就是其中一項重要的具體政策。禁養區即畜禽養殖禁養區，禁養區政策是國家為治理畜禽養殖污染、防范區域生態環境風險、引導畜禽養殖業科學發展出臺的禁止在法律法規規定區域內建設養殖場或有污染物排放的養殖場的政策。然而在禁養區政策執行過程中出現了明顯的“一刀切”現象，導致政策執行出現偏差。2019年以來，隨著豬價的上漲，環保禁養政策“一刀切”執行成為社會關注焦點。環境部、農業農村部多次要求立即取消超出法律法規的生豬禁養、限養規定，采取措施開展禁養區清理工作，嚴禁以改善生態環境質量等名義在禁養區劃定上搞“一刀切”。在2018年非洲豬瘟爆發之前，我國養豬業由于污染嚴重面臨史上最嚴環保難題，隨著禁養區政策執行規定時限的到來，全國各地相繼開啟豬場拆遷風暴，出現擴大禁養區劃定范圍、禁止所有養殖行為、“運動式清理”、打造“無豬縣”、強拆養殖場等“一刀切”式禁養政策執行偏差。禁養區政策執行“一刀切”問題在公共政策執行偏差研究中非常典型，值得深刻反思并積極改進。

在對環境政策執行“一刀切”問題的研究中，葉大鳳等基于政策執行過程模式視角，分析導致地方政府環境政策執行偏差的原因，主要在于地方行政文化及唯GDP政績觀等[2]。周佳從央地關系角度對造成環境政策執行困境的原因進行分析，認為是中央與地方權責劃分不明確、利益分配機制不健全、環境政策監管能力不足等因素造成[3]。余斌等對環保督查后各地所實施的環保整治方案及方式方法進行研究后指出地方環保政策執行存在著諸多“簡單化”“一刀切”的情形[4]。石磊認為環?！耙坏肚小本唧w表現為基層協同執法不足、責權失衡與高壓問責、“千年大計”下的從嚴執法等[5]。向俊杰從央地政府、地方政府間、政策執行者與政策對象間三重博弈的視角，提出環保政策執行出現“一刀切”問題的解釋框架[6]。莊玉乙等基于“地方政府資源—任務情境難度”的分析框架指出當地方認為其治理資源不能匹配該任務情境中的治理難度時，會更多地傾向于選擇“一刀切”方式去極端地執行政策[7]。從目前的研究來看，學界對政策執行“一刀切”現象較為關注，一些學者已經對基層環境政策執行“一刀切”現象從政治、行政、組織、法治等層面進行研究。但現有研究仍略顯不足，特別是對基層環境政策執行的具體領域和典型案例的研究。本文對禁養區政策基層執行中由于“一刀切”式的執行而導致生豬養殖產業受到巨大損失的典型案例展開研究，以史密斯政策執行模型為分析框架，強調在“禁養區”環境政策執行中，政策自身、政策執行機構、政策目標群體、政策環境等諸多因素及因素間相互影響、互動而產生了政策執行偏差。

一、禁養區政策執行“一刀切”表現

(一)擴大禁養區劃定范圍

按照國家規定未達到人口集中要求(1 000人以上)的區域不在禁養范圍內。但部分地方政府在執行禁養區政策時，卻把未達到人口集中要求的自然村落也劃定為禁養區，甚至還有個別地方政府因經濟驅動和政績要求等提出建設“無豬縣”“無豬鎮”的口號。

(二)禁止所有養殖行為

禁養區政策并不是禁止所有的養殖行為。如風景名勝區的其他區域及飲用水水源二級保護區禁止建設有污染物排放的養殖場，即養殖場污染物排放只要符合排放標準就不在禁養范圍內；低于養殖場規模標準的養殖專業戶和散養戶也不在禁養范圍內。但是在政策執行過程中部分地區將禁養區當作禁止全面養殖區域，無論養殖規模大小，無論養豬場是否產生污染，一律關停。禁養范圍無限擴大，舊的養豬場不允許養殖，新的養豬場不允許建設，許多散養戶被清理出養殖業。不僅禁養區內具有環評資質的養殖場被要求關停和搬遷，甚至部分各級畜禽遺傳資源保護品種的保種場等也納入清理范圍。

(三)采用運動式治理手段

面對環保督察及上級考核的硬性指標壓力，一些地方政府采用短期、集中和強制性的運動式治理，做“一刀切”式拆除。前期政策宣傳不到位加之政策執行迅速，養殖戶缺乏充足的時間出售或轉移畜禽；工作人員執行態度不友好、執行過程簡單粗暴，導致部分養殖戶抵制關停搬遷；由于有關畜牧場拆遷補償標準的政策法規不健全，一些地方政府采用強制性手段減少或拒絕給予拆遷補償。當初響應政策號召從事養殖業的養殖戶在清理養殖場時卻沒有得到相應補償，豬場被拆后也沒有后續的跟進措施，被拆豬場的建筑材料被閑置在原地，造成材料和土地資源的浪費。

二、基于史密斯政策執行模型的禁養區政策執行“一刀切”分析

公共政策學者史密斯認為，在公共政策執行過程中，影響政策執行的因素包括理想化的政策、政策執行機構、政策目標群體、政策環境4個方面。禁養區政策執行“一刀切”現象體現的政策執行偏差主要是由政策自身的缺陷、政策執行主體復雜性、對目標群體重視不足以及政策環境因素等造成的。史密斯政策執行模型為禁養區政策執行“一刀切”現象提供了解釋框架。

(一)政策自身缺陷

1.政策內容存在模糊沖突

環境政策是政策執行的依據，政策內容缺乏合理性和科學性會影響政策執行。由于環境政策涉及面廣、綜合性強、制定難度大，難免會存在不同環境政策之間交叉重復規定、內容沖突、語言表述模糊的現象，這就使得政策內容的權威性和可操作性降低，增加了地方政府曲解政策內容及意圖的可能性和執行的自由裁量空間，出現利用政策空白借機發揮，或是完全改變政策意圖、附加執行等政策執行偏差現象。

2.政策體系不完善

在現有法律法規中，關于生態補償的規定分布于各個法律中，無針對禁養等專門的單獨生態補償規定。國家發改委發布的《生態綜合補償試點方案》僅有原則性、鼓勵性規范而無具體的資金補償標準和范圍，這使得地方在制定和執行適應本地區的生態補償政策時很難把握補償的程度[8]。政策執行過程中如果政策目標群體權益受損，而沒有相應的權利救濟手段和相應政策措施予以保障，會造成公眾對立情緒，導致政策難以繼續執行，并進一步誘發社會問題，激化社會矛盾。

3.政策執行資源短缺

地方政府執行環境政策需要大量的人力、財力、技術等資源的支撐?；鶎诱袚男姓马椃倍?，而人力資源有限，目前我國基層政府環境政策執行機構多為鄉鎮政府環保所，人員數量有限且大部分未充分掌握相應的環保專業知識，在政策執行中強調集中整治、快速完成，容易出現政策執行過粗，忽略調查研究等現象；基層政府在同時面臨發展經濟、維護穩定、保護環境三重任務時，由于上級政府激勵強度存在差異，環保任務在多任務情境中被擠壓，執行環保政策的優先級較低，從而執行環保政策的財力資源較少；在技術方面，發現污染源、準確監測污染情況對監測設備要求極高，相當數量的環境監測部門、機構由于資金短缺未配備齊全應有監測儀器和設備。同時，監測取樣手段的優劣和技術人員的專業水準也影響政策執行標準。由于政策執行過程中資源的保障不到位，基層政府在很大程度上難以準確完成所有政策要求，會對政策執行產生畏難情緒、陷入執行困境，最后不得不采取“一刀切”的行為完成工作要求。

(二)政策執行主體復雜性

1.政策執行動力不足

根據公共選擇理論，政府部門和公職人員是存在趨利性的，具有追求部門或個人效用最大化的“經濟人”特征。某些地方政府簡單地認為發展養殖業環保和防疫責任重，關閉禁養區內所有的養殖場就不會產生污染，于是一禁了之、一勞永逸。加之養殖業特別是小規模養殖或家庭養殖對地方稅收貢獻率不高，一些地方政府往往以政績為導向清理養殖業，產生了以治理鄉村環境為由打造“無豬縣”等嚴重偏離政策目標的極端現象。部分基層政府為完成上級工作要求，把提倡性、指導性工作異化為強制性的“一刀切”要求，在盡可能短的時間內實現政績最大化，避免問責并為自身的晉升加碼，導致政策執行偏離政策初衷。

2.政策執行能力欠佳

執行主體準確理解政策目標和政策內容是政策執行的前提，此階段的認知偏差會導致實際的政策執行偏離政策目標。政策執行者因知識水平、認識能力和思想素質等方面的差異可能對環保政策的實質及執行要點把握不足，產生錯誤認知或是理解不到位，會給政策執行資源的爭取以及前期執行方案的制定和宣傳引導造成困難，導致找不到可行的治理方式，不能很好協調各種關系，從而產生“一刀切”、亂作為現象。政策目標的實現離不開有效的執行手段，公共政策的執行手段有法律手段、行政手段、經濟手段和思想教育手段等[9]。地方政府在環保政策執行中較多選擇具有強制性和約束力的行政手段，其在短期內能做到協調一致，令行禁止，實際效果明顯。但是某些不合理不合法的行政手段會造成目標群體不滿，遭到政策抵制。

環保政策的執行往往不只是環保部門的職責，多部門執行機構間協調性不足也往往造成了政策執行偏差。以禁養區的劃定為例，我國十萬多個禁養區，由于環保因素劃定的禁養區只占禁養區存欄量的45%，其他的為統籌考慮城鎮化建設、公共衛生安全、農田防護、畜禽防疫等原因而劃定。不同部門各自為政難免會由于利益糾葛和相互扯皮造成“九龍治水”的困境。另外，在政策執行中被確定的“牽頭部門”，對于平級部門協調乏力，往往只能在面臨重大事件或任務時借助更高層級領導來實現跨部門協同。在明確的政策和法規規定處，各政策執行主體追求嚴格不出錯；在無法律明確規定的空白處，各部門紛紛拒絕承擔責任。由此，因多部門之間難以協調，政策的基層執行難免會出現懶政行為。這種現象的長期存在使得各部門執法空白之處的問題往往要借助運動式執法專項行動予以快速清除，“一刀切”現象便大量出現。

(三)對目標群體重視不足

1.目標群體情況復雜，政策調試幅度大

禁養區政策涉及到調整的目標群體較多、差異性較為明顯，客觀上增加了政策執行的難度。一方面，環境損害者和違法者數量大、情況復雜增加了政策執行監管和調控的難度；另一方面，目標群體對禁養區政策認知不足，短期調整和改變存在困難，目標群體觀念和行為的改變不是執法力度加大就能輕易改變的。環境違法成本低、守法成本高的現狀也促使環境違法的政策目標群體頂風作案、屢教不改。禁養區政策執行的目標群體是養殖從業者，文化素質不高，多為當地農民，環保意識不強，認為禁養區政策的執行是束縛養殖業發展，對環保部門提出的要求理解不夠。很多養殖戶被“禁養”后，依靠自身能力難以有其他就業途徑，意味著其接受該項政策就放棄了主要經濟來源，政府如果不進行有效扶持，其家庭生計將面臨嚴峻考驗。綜上，地方政府在執行環保政策時所涉及的目標群體情況是高度復雜的，需要統籌考慮多方因素。

2.目標群體參與不足，滿意度低

目標群體參與政策實施方案制定、了解政策精神及內涵、擁有良好的政策認知是接受政策的基礎[10]。部分地方政府在細化執行國家政策時忽視目標群體的利益，社會公眾參與機制、利益表達機制不健全使得目標群體對禁養區政策及政策執行情況知曉較少、理解存在偏差、很難真正認同并配合環保政策的執行。地方政府在執行禁養區政策時，一是缺乏有效的政策解讀和引導，政策公開、透明度不夠，政策的執行程序、禁養區劃定的政策法律規定及執行結果等未進行公示，養殖戶政策認知不夠，很難認識到當前治理畜禽污染、劃定禁養區的重要性；二是政策執行過于僵硬，不能及時地解決反饋執行過程中出現的問題，在執行禁養區政策時忽略了養殖戶經濟損失，沒有采取針對禁養戶進行安置及提高其就業能力的舉措，不能保障其合法利益；三是一些養殖戶認為工業污染遠遠大于生豬養殖污染，但是政府不斷加大養殖污染治理力度而放縱工業污染，是不公平的。所以，養殖戶難免會對政策執行產生抵觸情緒和抗爭行為，使得政策執行推進遭受阻礙。地方政府為完成禁養區清拆的目標，不得不采用“一刀切”的方式進行強拆。

(四)環境因素的限制

1.委托—代理結構模糊，利益分配關系不協調

地方政府既是中央政府的代理人，也是地方公共事務的代理人。既要傳遞和執行國家政策，也要面對地方發展經濟、維護穩定、保護環境的多重目標。當代表和維護公共利益的公共政策不符合地方政府的利益需求時，部分地方政府就會產生從局部、地方利益出發抵制政策的現象[11]。而財政分權體制、晉升錦標賽模式通過央地關系影響地方政府政策執行行為[12]。加之中央與地方政府之間存在縱向權責不清、集權與分權的制度化水平低等問題，地方政府在執行環保政策的同時還要追求地方經濟發展與政治晉升的需要，就容易利用代理方的信息優勢制定出與中央政策意志分離的“土政策”[13]，產生政策執行偏差行為。

2.考核機制不健全，問責約談壓力大

責權失衡與高壓問責、行政效率原則下的績效追求與考核晉升會迫使地方政府政策執行中選擇“一刀切”。我國干部崗位目標管理責任制采用指標和任務管理方法，在壓力型的管理模式下，政策執行很容易層層加碼，使地方官員產生片面化理解，形成只對上級負責、盲目追求速度的思想。中央對地方黨委政府實行環?？己撕投讲臁包h政同責，一崗雙責”，約談、問責等手段使如何限時完成環保指標成為各地政府的“中心任務”?；鶎釉趫谭ㄖ械某叨劝盐胀钚小鞍踩痹瓌t，在執法尺度上最大限度滿足上級考核要求，而無法兼顧具體執法情況的復雜性和特殊性。搞“一刀切”關停方式簡單易行，對于污染指標的恢復立竿見影，在基層執法中“人少事多資源有限”的情況下，唯有“一刀切”才能在上級限定時限內完成各項任務[14]。

3.政策執行監督乏力，監督機制缺失

禁養區政策執行不理想與政策執行監督乏力，缺乏制度化的政策執行監督機制有關。一是現階段我國偏重于對政府的廉政監督，在對是否合理合法執行政策以及是否達到政策目標等政策執行方面的效能監督上有待加強。二是政策執行監督機制具有體制上的依附性，監督部門受上級監督機關和同級政府的雙重領導，不管是上級政府還是同級行政監察部門對政策執行進行監管時，考慮到局部利益、部門利益、上下級之間的利益聯動，都難以將監察權有效實施。三是缺乏政策執行監督的配套措施。一方面，法律規定籠統，如何監督政策執行效果，如何進行法律追究等都缺乏明確的政策規定；另一方面，環境監測制度不健全，各地區的信息監測技術、標準等尚未統一，不同地區的環境監管部門采用不同的環境檢測儀器導致環境監測數據無法整合統一。四是在環保政策督察中一般采取環保督查、約談問責的方式進行檢查和整頓。中央督察組一般采用在一個地方呆一段時間進行巡視和接受舉報等工作方式，某些基層政府存在為應付檢查臨時停產、等督察組走后再恢復生產的投機行為。

三、環境政策執行“一刀切”問題改進策略

盡管中央政府已經發現禁養區政策執行偏差并及時進行矯正，但環境政策執行中的“一刀切”現象仍值得持續關注。學者伯曼指出，一項政策要有完善的內容、有力的執行主體、協調的目標群體和良好的政策環境，才能實現預期的目標。史密斯模型中這些要素間互動關系作用的好壞與政策執行的方向直接決定了政策執行的效果。基于此，環境政策執行中需注意如下改進策略：

(一)理想化政策維度

1.加強環保政策頂層設計，提高環保政策質量

生態環境問題是我國一段時期內粗放式發展導致的歷史欠債造成的，面臨著與經濟社會、民生建設協調發展的難題，具有高度復雜性。堅決杜絕政策執行“一刀切”，做到環境治理有法可依，提高環保政策質量，需要環境政策的頂層設計、整體施策，統籌好環境保護與經濟發展、民生建設的關系，采取多種措施實現各環保主體協調共治。從環境政策的整體立法理念和目標出發，梳理不同領域的環境政策文本，調整統一沖突內容，提高政策的合理性，減少沖突性；中央政府在要求地方政府根據本地情況分解政策目標時形成具體的政策執行文件，要將政策執行的原則性與靈活性相結合，在明確制定程序、正確地把握政策界限的同時促進地方政府將政策內容與當地實際相結合創造性地執行政策。

2.完善關聯政策，增加配套措施供給

加快完善環境政策的關聯政策和配套措施，解決環境政策執行中目標偏離問題，深入基層加強調研，認真聽取群眾意見，充分考慮污染程度和行業特點，精準施策，在環境治理同時做好民生保障和經濟發展工作。采取多元化的環保補償措施，從政府與目標群體等治理主體的良性互動中，明確補償責任、范圍、金額，通過政府扶持或培訓等措施解決目標群體的后顧之憂，確保環保政策順利實施。

3.保障政策資源，提升執行效能

保障環境政策執行資源，避免政策執行者因政策資源短缺陷入政策無法有效執行的困境。做好政策資源保障和資源使用效率評估，嚴格控制、科學計算政策執行所需資源，保障實現政策目標資源供給的同時避免浪費和低效率使用。在人員錄用方面，增加地方政府環保機構專業人員的編制，重視對其專業知識的考察，解決人員短缺、專業素質不強的問題。由于環境基礎設施的公益屬性，投資回報周期長，穩定的資金來源是保障基礎設施高質量建設和運營的前提，中央政府應加大環保技術設備方面的投資。同時，簡化地方政府環保項目和資金的申請流程，提高審批效率，保障地方環保資金的充足性和及時性。

(二)政策執行機構維度

1.強化環保法律責任意識，加強政策執行能力建設

加強對政策執行者的思想政治和法律教育，促進正確生態環境觀的確立，增強其為民服務的責任心、依法履職、依法行政的法律意識，自覺把履行職責轉化到環保政策執行中，要求其嚴格按照工作程序依法決策、依法執行，杜絕“拍腦袋”決策。加強對政策執行者的政策指導和環境業務能力培訓，提高其政策制定過程中的參與、建議能力，學習、掌握政策內容、精神以及合理合法地運用各種政策工具及手段使環保政策有效落地的能力，提升其環境決策和管理能力，培育民主、理性、專業的政策執行文化。

2.豐富政策工具和手段的使用，保證政策執行的人性化

根據政策執行對象和執行環境等實際情況，綜合運用各種政策工具和執行手段，科學有效地推進政策執行。政策執行前有力的信息宣傳、輿論引導，既有利于爭取政策執行者和目標群體理解政策內容，又有利于明確其相關技術要求，防止不合理不合法的政策執行。在政策執行過程中，要根據執行對象的實際情況，在政策執行的剛性中投射出以人為本的柔性，給強制性執行留出必要的緩沖期，對利益受損群體給予適當的補償或補貼，幫助其完成產業轉型升級或再就業。為更好推進政策執行，可充分發揮非營利組織、志愿團體等自愿性政策工具的優勢，使政策執行更加人性化，提升基層治理智慧。

3.建立跨部門聯動機制，促進執行機構間合作

部門之間能否高效溝通、協同合作，極大地影響著環保政策的執行效果。完善機構編制管理制度，明確規范各級行政機關及各部門的職責范疇、權力邊界等，解決地方政府尤其是縣級政府因機構設置不規范造成職能交叉現象。建立跨部門聯動機制，依據不同環境政策實質，以環保部門為基礎，抽調其他職能部門人員成立“聯合執法隊伍”，強化同一地區內不同職能部門之間的溝通協作，讓環保部門統一監督其他相關部門政策執行時的履職情況，將環境治理的自由裁量權的彈性控制在合理范圍內，解決“九龍治水”的問題。

(三)政策目標群體維度

1.加強環境政策宣傳，注重公民教育

“環境知識與居民環境行為具有正向關系，通過提高居民環境知識水平，可以在一定程度上增加居民環境行為?！盵15]加強對政策目標群體的環保知識宣傳教育，既有利于統一政策執行者的思想認識，使其充分了解政策意圖和政策實施的具體措施，又有助于政策目標群體自覺接受和服從環境政策，增加其環保行為。宣傳內容方面，包括環境政策的預期目標、執行的關鍵內容和環節、擬采用的執行手段、需要公眾配合執行的時間和具體內容。宣傳方式方面，包括傳統的電視、報紙、新聞報道，政府官方微信、微博、客戶端、移動端等新媒體以及定期開展不同特色的環境主題宣傳活動，利用國家環境日普及環保知識，分發環保小冊子傳遞環保政策內容，提高目標群體環境保護的意識進而轉化為自覺行動。

2.完善公眾參與環境政策執行機制，保障目標群體合法權益

地方政府應完善社會公眾參與環境政策執行的機制，引導目標群體參與環境政策細化與政策執行，對公眾的利益需求做出及時反饋，通過目標群體自身參與環保政策執行來提高其正確的政策認知并更好地維護自身利益，增強公眾參與度，特別是“農村作為生態文明建設的薄弱環節，農民作為最直接的生態文明建設主體”，更要發揮其在生態環境治理過程中的作用[16]。保證政策執行過程中環保工作信息的公開透明，從而讓社會公眾可以充分了解本地區的環境政策執行情況以及相關信息，以增強目標群體對環保政策執行的認同與支持。解決環境暴力抗爭等環境危機事件，減少政府政策執行的阻礙。

(四)政策環境因素維度

1.深化行政體制改革，構建利益共同體

正視地方間的差異，建設中央和地方公共政策執行的溝通渠道，整合央地利益，化解央地沖突，通過程序正義將地方政府的自身利益合法化，強化政策執行主體的內在動力，弱化其變通謀私的動機。

2.完善行政考核制度，強化環?？己思?/p>

一要建設科學合理的行政考核制度，加強環?？己酥笜嗽谖覈姓己梭w系中的比重，加強地方官員績效考核民主化，堅持評價主體多元化。二要建立環保工作的專項激勵機制，強化環保政策的激勵功能，增強環境治理動力。對生態環境治理實事求是、成效突出、地區產業與環保協調發展的干部進行提拔重用、表彰獎勵，對以環保名義打擊其他產業發展、片面追求速度和數量的地區，適當實施“一票否決”，加大對“一刀切”的懲治力度。以“科學方法+強激勵”的考核方式引導地方政府樹立正確的環?？冃в^，增強環保政策執行實效。

3.建設政策容錯糾錯機制，構建政策反饋評價制度

首先要建設環境政策容錯糾錯和盡職免責機制，明確容錯糾錯標準和追責免責邊界，精簡督查問責，杜絕地方官員被動應付、畏首畏尾的狀態，避免放不開手腳、不擔當、亂作為、動力弱、顧慮重的懶政現象，讓容錯糾錯機制卸下地方官員的思想包袱，激發地方官員干好環保事業的內生動力，從根本上防止“一刀切”行為。其次，為保證公共政策執行有效，需要構建科學高效環境政策執行的反饋和評價制度，對政策方案及執行偏差進行調整與糾正，實現政策的自我完善。

4.健全環保政策執行監督機制，增強環保政策執行監督實效

完善環境政策執行監督機制，加強監督機構建設，促進環境管理權與監督權分離。在強調廉潔政府監督的同時，必須重視效能監督。完善落實各項社會監督制度，加強新聞輿論監督、互聯網監督和群眾自發監督，發揮環保政策執行外部監督群體的作用。在政策執行中加大對錯誤行為的責任追究力度，揭露地方政府“一刀切”的負面典型案例并進行專項督查和懲戒，杜絕形式主義、官僚主義產生破窗效應，增強環保政策執行監督實效。