關于協同推進排污許可制與環境保護稅的思考

徐子義，馮 勇

（1.蘇州瑞賽澤環境設計工程有限公司，江蘇 蘇州 215000）（2.晶潤環保（蘇州）有限公司，江蘇 蘇州 215000）

1 排污許可制與環保稅發展現狀及問題

“十三五”以來，國家高度重視排污許可證制度和環保稅頂層設計工作，在中共中央、國務院的堅強領導下，提高了排污許可證制度和環保稅綜合監督管理能力，排污許可制改革和環保費改稅效果顯著，這二項新體制系統已基本形成，正在逐步按產業推動，在一定程度上，促進了排污許可證和環保稅的相關制度的協同推進。

1.1 排污許可制與環保稅實施情況

截至2020年上半年，國家生態環境部以完善政策立法制度為支撐、以機制整合銜接為工作重點、以全面規范頒發排放許可證為首要任務，對實施全國固定污染源排污許可證監督管理的全覆蓋工作取得了積極進展。以江蘇為例，從2016年起，江蘇省火電、造紙行業354家企業排污許可證已發放完畢，水泥、鋼鐵行業完成364家企業清查摸底、業務培訓，為有序開展按類許可證監督管理工作奠定了基礎。更為重要的是，《中華人民共和國環境保護稅法》對于實施排污許可制改造以及重點污染物排放總量監控體系改造發揮著不可或缺的作用。《中華人民共和國環境保護稅法》施行以來，江蘇省采取了"多排多征、少排少征、不排不征"的稅務設計，通過指導排放單位加強經營管理力度，以促進企業轉型升級，降低污染排放量；引導污染單位潔凈生產、集中處理、循環使用，以降低環境污染和生態損害，其對推動污染物減排的政策導向效應已初步凸顯[1]。

1.2 環境保護稅征收不協同面臨的問題

國家注重區域生態環境共保聯治，而環境保護稅作為國家推動綠色發展的重要制度手段之一，在全國推廣實施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態環境共保聯治。此外，與其他稅種不同，環境保護稅的征收要求生態環境部門與稅務部門協同配合，部門之間的不協同也不利于生態環境共保聯治。具體而言，環境保護稅征收不協同不利于生態環境共保聯治主要表現在以下兩方面[2]。

1.2.1 不利于污染物的協同管控

環境保護稅法規定，地區可根據地方的實際情況制定本地區的環境保護稅稅率，這在一定程度上體現了地區公平。基于此，中國各省（區、市）規定了各地適用的稅額標準，但許多地方之間在制定環保稅稅率標準時，由于缺少協調，造成地方之間的應稅污染環保稅適用稅額標準差距很大，而差異化的環境保護稅稅率標準容易造成區域內部的政策“洼地”。環境保護稅稅率標準較低地區的企業污染物排放成本相對較低，也意味著該地區生態環境成本較低，可能會造成各地區產業的逐底競爭，企業可能向環境保護稅稅率標準較低地區轉移，而環境保護稅稅率標準較低地區通常環境治理能力更低，不利于全國生態環境共保聯治。

1.2.2 不利于降低污染物排放

環境稅收政策以及環保稅收法律執行條例，規范了生態環境機關及其稅收主管部門在環保稅收征管過程中的工作行為，但是對具體的合作機制細節以及相應責任未能清晰界定。生態環境部門負責企業污染物排放情況的核定與監測，稅務部門據此確定企業應該繳納的環境保護稅稅額。但是，生態環境主管部門和稅收機關在環保稅收征管方面的不協調，有可能導致環境保護稅不能足額收繳，進而不能有效激勵企業降低污染物排放。新增納稅人往往是接到稅務主管部門的通知后才進行申報，在稅務部門未能及時掌握新增納稅企業的污染排放信息時，有可能導致企業環境保護稅的漏繳，不能激勵企業降低污染物排放[3]。

2 排污許可制與環境稅協同推進面臨的挑戰

當前，中國排污許可證制度和環保稅定位的明確程度還不足、聯動機制監管不夠嚴格；依證監管力量不夠，對查處結果無法產生強力震懾；對排污單位的管理責任履行不到位，既沒有落實生態環保責任的自覺性和能力。

2.1 需要進一步強化排污許可制與環保稅聯動管理

目前，雖然排污許可制改革和環保稅試點已取得了階段性進展，但在具體的實施層面，依然面臨著聯動效果不高、執行成效受限、政策目標無法全面實現的現象。另一方面，由于沒有相關優惠政策，排污許可證管理工作和環保稅征收協調推進問題，排放單位利用清潔生產、提標技術改造等方法達到的污染物減排效果無法落到實處，削弱了企業主動減排的積極性和能力。另外，排污許可證對各種污染物的管理和環保稅中的污染種類不一致。例如，國家排污許可證法將原油、煤氣及其他燃油加工業列入其管理范疇內，并對揮發性有機物（VOCs）進行控制管理，而美國環保稅法并沒有將其列入征稅范疇，因此兩種制度在管轄口徑上的銜接性仍需要進一步完善。另外，由于排污許可證制度對固定污染源的監督管理范圍和環保稅對納稅人的征收都是動態的，且環保稅收核算方式也沒有統一到各產業排污許可證技術規范上，從而造成了排污許可證監督管理范圍和環保稅征收口徑不統一，嚴重制約著二個管理體系的有效協調管理和落地見效。同時，在生態環境執法監督中測管的聯動效果發揮不暢，在以監測數據分析為基礎的排污許可證執法和環保稅征收上也缺少了強力保證。

2.2 排污許可證后管理監督亟待稅務部門的“一體化”作戰

2020年，我國”兩會”對政府部門協作共治明確提出了新的目標。環境保護的整體綜合整治是互動的，一旦未能對排污許可證情況予以真實性監督，就會致使污染單元產生”違證污染”等情況，繼而產生主管部門不了解實際的污染企業數據和治理污染設備狀況的社會問題。實際上，污染單元能否”按證排污、自證守法”，將影響著整個企業的環保納稅申報。目前，以排污許可證實施報告為審核基礎的環保稅復審制度尚未形成，并未有法律、規章就環保稅復審管理工作給出具體細化規定，環保稅復審規范化實施困難很大。

2.3 排污許可證管理信息平臺與環境保護稅涉稅信息平臺共享資源有限

隨著中國排污許可證制度改革的深入推行，亟需克服目前環境數據信息系統存在的"孤島"現象。排污許可制管理信息系統平臺與環境數據、環境監測執法、重要污染源的在線監控，相關信息資源共享數據準確度與效率也亟需提升，數據信息內容銜接機制還沒有順暢，使得雙方業務在協調性上步調并不一致。對于協調實施排污許可證制度和環境稅法的資源共享目標也不明確。排污許可證管理工作與環境稅收征收都是通過排污許可證的實施來完成的，管理平臺的管理端和客戶端之間在對排放單位執法報告的兼容性上仍需要加強。

以長三角地區為例，上海、江蘇的環境保護稅稅率水平相對較高，浙江、安徽的環境保護稅稅率水平相對較低，上海、江蘇應稅大氣污染物環境保護稅稅率水平是浙江、安徽的4-7倍。區域環境保護稅稅率標準的制定表現出明顯的行政邊界性，缺乏區域協同制定環境保護稅稅率標準的機制。與其他稅種不同，環境保護稅的征收要求生態環境部門與稅務部門協同配合，部門之間的不協同也不利于生態環境共保聯治。

環境污染往往是跨行政區的，特別是大氣污染，空間關聯效應特別明顯，而環境保護稅在征收時具有較強的行政邊界。一般而言，稅務部門對屬地企業征收環境保護稅，但因企業跨區域排放有可能會產生稅收管轄權爭議。目前，環境保護稅的區域協同配合機制仍不健全，尚未有效構建對企業跨界排放的認定、繳稅、核查等機制。

此外，區域之間的跨區域協同工作滯后，針對企業繳納環境保護稅的信息報告類、發票辦理類、信息查詢類以及證明開具類的涉稅事務還不能就地跨區域申請辦理相關事項，也不利于企業的跨地區經營。

3 健全完善的排污許可制與環境保護稅協同體系的思考

排污許可證管理工作和環保稅的征繳管理聯動協調機制、信息資源共享平臺、協調執法機構等方面都要求法規的合理規制，要求形成科學合理的環保稅收復核制度和排污許可證執行核算系統及健全的大數據共享制度。

3.1 完善法律法規體系，為協同排污許可制改革和環境稅征管理保駕護航

研究以根據企業環保信用等級制定排污許可證分類管理辦法及其對相應部門的納稅人合法權益級別確定最后分類管理等政策措施；研究以排污權交易公司名錄及其環保信譽評估等級為排污許可證監督管理專項工作執法檢查中的關鍵條件，通過與有關法律內容加以耦合，并形成聯合監督核查的制度，才能規范治污活動，合理管控污染排放量，從而提高政府環保監督管理能力與水平[4]。

3.2 建立協同作戰機制，持續發力推動排污許可管理與環境保護聚力增效

排污許可制改革中明確提出要“一企一證、分級監督管理”，而環保稅的征收也將針對排污許可制進行免稅、減征等具體事項。所以，構建排污許可制和環保稅協調監督管理制度十分關鍵，完善以排污許可制為先導的生態環保監測、執行檢測與企業納稅人認定、環保稅申請審批、納稅追征等全過程的常態化部門間協調管理機制已經迫在眉睫。同時應當積極探索排污許可制和環保稅在監督管理方法上的合理銜接，例如，構建環保執法監督和稅收稽查之間的末端協同等。監督管理的協調機制必須分階段、分層級地進行，提高了監督管理機關的依證監督管理能力和排污單位自證守法意識，并重點突出以環保監督統計結果為基礎，以排污單位許可證實施情況為基礎，以環保稅征管措施為手段的全要素監督管理。

3.3 建立核算復核機制，科學推進排污許可管理與環境保護稅精細化管理水平

根據國家排污許可制改革試點進度，將研究建立以全國排污許可證實際運行數據為基礎的環保稅額核算制度，并逐步統一全國排污許可證的管理制度和稅額管理范圍。在"全覆蓋"之前，將排污許可申報和核定技術規范引入環保稅收征管系統，財稅主管部門根據生態環境主管部門所提供的排放單位信息進行納稅人確定。缺乏信息系統的，在排污單位開始受理環保稅繳納申請時，由稅收機關對其加以確定，同時將該信息系統移送至生態環境機關；在做到了"全覆蓋"之后，由財稅主管部門根據排放證上的年度許可排放量限值（總量指標）預征環保稅，由生態環境主管部門分別對排放許可年度的實施狀況開展核算和評估，稅務機關則根據核算結果和評估結論進行了納稅減免、補繳、征收，從而使得企業對按證排污、誠信納稅逐步變得更加自覺。

分階段進行重點污染物總量減排，統一污染物分類管理，以重點污染物減排標準為基礎，逐步形成與環保稅相配套的全國排污許可證執行管理統計全口徑會計核算系統；研究建立以排污許可證實施狀況會計核算和評價結論為基礎的環保稅收復核方法，研究建立健全常態化審批程序并融入企業管理工作，研究怎樣進行對排污許可證實施狀況的核對清查等工作，進一步構建排污許可證監督管理、環境稅征管、環境監測等綜合執法共治的系統，逐步實行"許可證實施——監測數據——全口徑會計核算——罰款結論"的全過程審核制度，努力提高管理精細化水平。

3.4 建立大數據共享機制，有序實現排污許可管理信息與涉稅信息的耦合提質

規則越簡單透明，監督就更有力高效。進一步加快證后監督管理建設，促進"雙隨機、一公示"跨領域協作共治，推廣誠信監督和"互聯網+監管"制度改革，進一步優化生態環境執法體系和稅收稽查的實施方法，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。為企事業單位明確合理的污染物排放控制要求與預期，促進企業確立公正規范的環保執法規則與秩序，進一步降低企業污染排放量、提高企業環境質量、進一步完善綠色管理制度保障，促進企業形成人、自然和社會和諧發展的現代化建設新布局。環境保護稅作為國家推動綠色發展的重要制度手段之一，在全國推廣實施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態環境共保聯治。

進一步建立排污許可證后監督管理電子信息平臺和環境涉稅信息管理平臺的實施和監督體系，并借助新信息技術平臺建設依證依稅監督管理網絡信息化移動終端，將大數據的檢索、收集、保存等功能關聯與整合，使依證依稅監督工作更方便、更智能、更精確，有效推進排污許可證后監督管理和環保稅費收繳與管理。同時，還必須重視環境監測數據的權威性，及時構建起保障環境污染源自動監控運行系統及應用管理的機制，逐步完成對環境污染源自動監控裝置的量值溯源工作，把量值溯源運維監督后的大數據分析，運用于排污許可證的有效實施、環保稅征收管理核算以及生態環保監控執法工作中，以利于排污許可證的高效實施以及環保稅征收管理工作的有效協同。

4 結語

黨的十八大以來，國家從立法層面以及政府層面上，都在全力推進排污許可證制度改革工作。在政府的領導下，排污許可證制度和環保稅綜合監督管理有明顯的改善，排污許可制改革和環保費改稅效果顯著，新體制系統已基本形成，在一定程度上，促進了排污許可證和環保稅的相關制度的協同推進。本文在此大背景下，對協同推進排污許可制與環境保護稅提出思路，通過與有關法律內容加以耦合，并形成聯合監督核查的制度，才能規范治污活動，合理管控污染排放量，從而提高政府環保監督管理能力提高監督管理機關的依證監督管理能力和排污單位自證守法意識，并重點突出以環保監督統計結果為基礎，以排污單位許可證實施情況為基礎，以環保稅征管措施為手段的全要素監督管理；進一步構建排污許可證監督管理、環境稅征管、環境監測等綜合執法共治的系統，逐步實行“許可證實施——監測數據——全口徑會計核算——罰款結論”的全過程審核制度，努力提高管理精細化水平；及時構建起保障環境污染源自動監控運行系統及應用管理的機制，逐步完成對環境污染源自動監控裝置的量值溯源工作。綜上，怎樣使排污許可制和環保稅在管理效果上，達到“1+1≧2”的整體效果，值得深入探討。