新時代新農村農民建房管理和規劃指引初探

文/王應林（涇縣自然資源和規劃局）

2017年，黨的十九大報告中首次提出“鄉村振興戰略”。2018年，中央出臺的《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求……”；“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。……城鄉基本公共服務均等化基本實現，城鄉融合發展體制機制更加完善；鄉風文明達到新高度，鄉村治理體系更加完善；農村生態環境根本好轉，美麗宜居鄉村基本實現”[1]。那么，在國家大力實施鄉村振興戰略的背景下，各地區如何因時因地制宜，研究符合當地實際的農民建房規劃指引，從而助力鄉村振興，已成為各地區面臨的一項重要任務。這項任務決不能輕視，堅決避免存在農村建房是農民個人的事，放之任之的誤區。

雖然本文探討新時代新農村農民建房規劃指引針對的是涇縣，但是其他皖南山區縣，規范和管理農民建房的過程中，肯定會遇到與我縣類似問題，因此本文的探討具有一定的現實研究意義。

一、農村農民建房現狀及存在的問題

（1）依法依規管理難度大。職能機構、人員和資金的不足，導致規劃建設類法規的宣傳很不適應村鎮建設發展需要；農民建房依法建設的意識淡薄，普遍以為有宅基地就合法了，就動工建設。2017年，我縣根據《城鄉規劃法》的要求，由縣住建委將《鄉村建設規劃許可證》交由各鄉鎮辦理，但由于上述原因，幾年來農民建房依法依程序辦理占比低。

（2）農村宅基地資源浪費大。我縣農村普遍存在一戶有多處宅基地現象，大多數農戶有兩處或以上的宅基地。很多農民建成新樓后，原來的老房子閑置或用來堆放閑置過時的生產工具、柴草雜物等，甚至圈養家禽家畜。雖說在辦理宅基地手續時，約定必須拆除舊房退還宅基地，而且《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十九條規定，限期拆除違法建筑，并退還非法侵占的土地，拒不履行的可向人民法院申請強制執行[2]，但這項工作開展難度和阻力巨大。

（3）農房安全隱患大，規范設計少。住在農村的人都知道，農民建房大多數無正規設計圖紙，懂砂漿、混凝土標號、標準鋼筋制作和配比很少,使用劣質建材更是令人擔心的隱患。絕大多數“包頭工”無施工資質，按房主的要求干，憑自己的“土辦法”干，存在很大的人員、建筑安全和質量隱患，存在監管真空，沒有引入保險制度，包頭工很難承擔責任和后果，會產生矛盾和糾紛，嚴重影響基層穩定。

（4）基層行政執法難度大。《建筑法》雖然對建筑的各方面做了很多規定，但在第八章第八十三條指出：“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”[3]。法律上不全面、不完善，基層政府在工作中沒有可憑借的執法依據，造成基層依法行政、執法工作困難。從全縣歷年的情況來看，做出明確處罰的農村違章建筑不到2%，但大部還是群眾反復舉報，或違法用地被下發衛片而自上而下要求處罰的。

（5）原有村莊規劃執行難度較大。近幾年，鄉村振興如火如荼推進，但由于一些村莊規劃前期并沒有經過詳實實地踏勘、走訪和調研，起點雖高、標準也不低，但貪大求全不太符合鄉村振興工作實際，在工作中無法實行；有的規劃雖然符合村情，但要損害大多村民的當前利益，可操作性不強，阻力重重，困難不小。

二、農村農民建房管理深入推進的影響因素分析

（1）全縣村莊規劃嚴重滯后，規劃指導性薄弱。全縣11個鄉鎮127個行政村中（已除去14個社區），已經完成中心村規劃67個，規劃率僅為53%。由于歷史的原因，在村莊四周隨意而建造成新房如舊房“雜亂無章”，村巷道“九曲回腸”，村內交通繁雜狹窄、堵塞，導致公共基礎設施無法按規劃進行建設，使村規劃變成“一紙空文”，如聾人耳朵“擺設”。

（2）基層政府監管部門不健全，工作人員變動頻繁。首先，由于基層政府機構改革，村鎮建設管理機構撤并較頻繁，導致鄉鎮政府對外已沒有了明確的村鎮規劃建設管理專職機構和人員，嚴重阻礙了全縣農村農民建房管理工作的正常開展；其次，大部分鄉(鎮)負責鄉村規劃建設監管工作人員調整頻繁、業務水平參差不齊，使基層政府的鄉村規劃建設監管的專業性、持續性和權威性出現斷檔，對全縣農村農民自建房規范化、程序化和制度化管理有較大影響。

（3）農民依法辦事觀念淡薄，違法占地時有發生。自從實行家庭承包聯產責任制以來，農民對土地聯產承包責任制政策理解不深，混淆了土地所有權、土地使用權的區別，自認為村里生產隊分給自己的田地，只要自己愿意，想種田、挖塘、栽樹、建房，天王老子也管不了。另一個原因，我縣旅游資源豐富，隨著全域旅游規劃的實施，在熱門的旅游目的地一房難求，于是農家樂、民宿、農莊如雨后春筍般發展起來，這些熱門旅游勝地本來山水多、高差大、平地少，只能向本來稀少的耕地下手建房辦旅游。

（4）農村無正規施工單位，技術人員更是稀有。農村沒有施工資質單位和技術人員，即使農民有了設計圖紙，也沒有能看得懂圖的施工人員，“望圖興嘆”“無計可施”，就必須請有資質的施工技術人員，但是，有資質的施工技術人員大多數都在城里“包工程、掙大錢”，沒多少人愿意到農村去找零散“小錢錢”。原因：一是農民建房零星、分散、規模小，對于施工單位和施工人員來說成本高、變數多、場地小、利潤少；二是大部分農民的建房地點交通不便、偏僻，地面高差大，做不到“三通一平”，施工單位的機械難以到達、難以施展。

三、新時代新農村農民建房管理的對策建議

（一）理順行政管理體制，加強農民建房管理

（1）建立從縣到村的監督管理平臺。縣政府出臺的《涇縣農民建房管理辦法》，縣自規局、農業農村局和縣住建局應設立村鎮建設科，建立定期的協商和調度工作制度，具體負責全縣農村農民建房管理工作[4]；基層政府應配備專業管理人員，梯隊建設，堅持接茬管理。村“兩委”可在已有的村級土地協管員、網格員的機制基礎上，明確村“兩委”主要負責人負責本村的農民建房管理工作，鄉（鎮）村應該建立定期報告制度，建立日清月結的監管臺賬，實行動態監管。條件成熟可參照國土空間“一張圖”線上監管模式，線上辦公，上傳照片和視頻，實現農村農民建房網絡動態監管，提高辦事效率，服務基層群眾。

（2）加強法律法規宣傳力度。積極宣傳并貫徹落實今年的中共中央“一號文件”精神，重點宣傳落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線[5]。農村農民建房監督管理涉及《行政許可法》《行政處罰法》《民法典》《土地法》《建筑法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》《村莊與集鎮規劃建設管理條例》等等有關法律法規，以及省內出臺的村鎮建設政策和文件，因此這些法律法規和政策文件的宣傳和貫徹，必須堅持縣統籌主導，鄉（鎮）具體實施，村（社區、街道）密切配合，落實網格化管理，實行長效宣傳，才能實現全縣“一盤棋”，做到“無死角”，達到“全覆蓋”，才能使農民了解、記牢批地建房必要程序，樹牢嚴格程序審批的意識。

（3）加快縣、鄉（鎮）、村規劃編制。堅持節約集約用地、布局合理、保護耕地的原則，強化村莊建設規劃對農房建設的基礎性指導地位，農房建設必須依村莊建設規劃實施。加快推進縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃編制管理工作，必須在2023年底將三級國土空間規劃成果運用到日常工作中，并積極推動《涇縣村莊規劃三年行動計劃實施方案（2021-2023年）》，按三類標準加快全縣村莊撤并，做好中心村和保留村的村莊規劃編制。依規布局建設農房，嚴控建設用地增量，利用好存量[6]。

（4）落實村鎮建設業務培訓工作。首先，縣政府職能部門與基層政府密切配合，加強鄉（鎮）村鎮建設管理專職人員業務培訓，使其掌握基礎的國土空間規劃、建筑專業知識，且具有行政執法證的才能上崗工作。其次，依托宣城涇縣職業技術學校平臺，為全縣培訓基本施工技術人員（主要是泥工、木工、鋼筋工、模具工等工種），對學習考核成績合格，并獲得相關從業資格證的，到農房建設所在地鄉（鎮）政府辦理登記備案手續，實行崗證合一、持證上崗。

（5）加強農民建房施工管理。縣住建局、鄉(鎮)政府應當依據《建設工程質量管理條例》等法律法規，建立健全農民建房竣工驗收、備案制度，落實農民建房各方主體的質量、安全責任，加強農房施工質量、安全監管[7]。施工承包人應嚴格按照設計圖紙、操作規范和技術標準施工，確保施工質量和安全。農村建房戶和施工承包人應根據合同約定負責施工現場的安全管理，嚴防工傷事故發生。

（二）編制農房規劃指引，加強技術引導服務

筆者從20世紀90年代開始就一直在皖南山區縣從事規劃及工程建設方面的工作，在廣泛了解農村生活、農房建設，并充分吸收行業內關于本地新農村建設相關意見的基礎上，認為可以規定縣新時代新農村農民建房一些原則和標準，適時出臺我縣農民建房參考圖集和相關規劃指引。

1．新時代新農村農民建房基地分型原則

宅基地申請原則：農民申請宅基地面積原則上分大、中、小戶三類情況審批。因特殊情況確需擴大宅基地面積的，由鄉鎮人民政府審核后可適當增加不超過40m2，但總面積最大不得超過規定面積。其中：

（1）小戶宅基地面積原則上不超過60m2，申請條件為：年滿60周歲的分散供養五保1人戶；年滿60周歲的孤寡1人戶；申請建房人有子女，且子女已分戶（以戶籍為準）的農村喪偶1人戶；

（2）中戶宅基地面積原則上不超過120m2，申請條件為：申請建房人有子女，且子女已分戶居住的夫妻2人戶；申請建房人同子女、父母或其他家庭成員（祖父母、外祖父母、叔、姑等）共同居住的2人戶；達法定結婚年齡未滿60周歲，有結婚及生兒育女剛需的單身且無子女1人戶。

（3）大戶宅基地面積原則上不超過160m2，申請條件為：已婚夫妻暫無子女，有生兒育女需求的夫妻2人戶；家庭成員達3人及以上的其他戶。

2．新時代新農村農民建房建設內容強制要求

（1）建設兩層及以上農民建房的，其房基占地面積不得超過審批面積的75%，建設高度按有關規定執行。

（2）建筑層數層高要求：農村村民建房住房層數不超過3層；單層建筑檐口高度不得超過4米，兩層建筑檐口高度不得超過7米，三層建筑檐口高度不得超過10米。

（3）建筑總面積控制：每戶住房控制在300平方米以內。其中城市規劃區范圍內農民建房人均建筑面積控制在55平方米以內，戶建筑面積按人口數累計不足150平方米的可按150平方米建設，總建筑面積控制在230平方米內。

（4）聯戶建房要求：聯戶建房戶均住房占地面積不得超過120平方米、用地面積不得超過160平方米、戶均建筑面積不超過300平方米，層數控制在三層以下，檐口高度不超過10米。宜采取不超過兩戶聯排形式，總用地面積不得大于320平方米，總建筑面積不得超過600平方米，統一做好道路、給排水、綠化等相關附屬設施。

（5）確需建筑用地面積達到160平方米的，需以設計方案經鄉(鎮)政府同意后實施。

（6）避免建房崇洋媚外，禁止大規模使用羅馬柱，形成統一的中國古典村落風貌。

3．新時代新農村農民建房建筑設計參考指標

建筑設計參考指標一：

（1）設計理念：建筑底部為外裝飾小青磚，上部為白墻,頂部為青灰色瓦片，呈現現代新徽派建筑外立面，整體偏穩重簡潔的設計也符合當地民居的風格。

（2）建筑設計：平面功能，架空層為功能個性空間，是室內外空間的過渡空間，供雨天室內娛樂、夏天乘涼的場所。整體構型方正，功能分區明確，布局合理，且面積大小適宜。

（3）立面設計：立面設計用白色、灰色涂料和灰色線腳做變化，并使用傳統的坡屋頂。

（4）主要經濟指標：占地面積95平方米/戶、單體/2開間、3層、總建筑面積230平方米、檐口高度10米。

建筑設計參考指標二：

（1）設計理念：房屋外部的裝飾部分用褐色、黑色等顏色，與白墻、灰瓦相映，色調雅素明凈，引入現代新徽派建筑理念，處理好人、建筑、環境三者的關系，與周圍自然環境結合起來，形成景色如畫的風貌。

（2）建筑設計：1．平面功能：一層主要以家挺接待客人、娛樂活動、家庭聚餐為主要活動內容進行布置，且將老人房設計在一層，方便老人進出。

（3）立面設計：立面以大面積白色涂料加上小范圍的開窗為主，不失現代簡約的感覺。

（4）主要經濟指標：占地面積120平方米/戶、單體/2開、層數3層、總建筑面積260平方米、檐口高度4米、土建造價估算32．5至45萬元。

注釋

[1]國務院．《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》.發布時間：2018-02-04.國 務 院 網 站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。

[2]安徽省人民政府.《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》.發布時間：2015-06-02.安徽省人民政府網站，https://www.ah.gov.cn/szf/zfgb/8108011.html。

[3]住建部.《中華人民共和國建筑法》.發布時間：2011-04-22.住建部網站，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/flfg/alv/201104/20110425_224095.html。

[4]涇縣人民政府．《涇縣農民建房管理辦法》.發布時間：2020-08-03.涇縣人民政府網站,http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/1955390.html。

[5]國務院.《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》.發布時間：2022-02-22.國務院網站，http://www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675035.htm。

[6]涇縣人民政府．《涇縣村莊規劃三年行動計劃實施方案（2021-2023年）》．發布時間：2021-12-20.涇縣人民政府網站，http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/2343185.html。

[7]國務院.《建設工程質量管理條 例》.發 布 時 間：2000-01-30.國 務 院 網 站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574380.htm。