面向新冠肺炎疫情防控的情報信息分析框架研究＊

彭雅潔，王影捷，肖 冬

（湖南工商大學，湖南 長沙 410205）

1 引言

2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內全面暴發，各國受到了嚴重的經濟沖擊與人員傷亡，肺炎疫情也因此被判定為全球性的公共衛生安全事件。其具有成因多樣、危害難以預測等復雜性特點,加上危機發生時信息溝通不及時、共享困難、真實性的商榷難度、各級部門間不完善的協調聯動機制造成疫情結果更為容易擴大化。因此加強公共衛生安全應急情報分析研究，構建更加完善、高效的情報信息分析框架，已經成為優化我國疫情防控應對機制的核心任務。

應急情報管理的研究始于20 世紀60 年代，主要是研究如何通過信息技術的應用來提升應急信息管理水平。而我國公共衛生安全應急研究相較于國外起步較晚，自2003 年的“SARS”危機后，對于公共衛生安全管理、應急管理、應急情報管理相關研究才逐漸形成熱潮。曾子明等[1]提出，將公共衛生數據情報作為構建公共衛生突發事件情報體系架構的核心，由此實現對公共衛生突發事件的智能管控；徐緒堪等[2]則以大數據為基、應急決策為標、以資源和問題為雙驅動、以情報分析方法為力，構建了“形式-特征-決策”三級應急情報融合框架；黃曉燕等[3]采用情景模擬的分析方法，模擬突發公共衛生事件發生場景，對公共衛生事件的處置能力進行評估。郭勇和張海濤[4]以新型冠狀病毒肺炎疫情為具體問題，推演疾控應急工作情報智慧樹模型，通過比較權重的位序與增量來發現疫情任務情報能力的重點。樊博和劉若玄[5]認為分割化的結構是阻礙應急情報協調管理的關鍵，建立跨主體、全過程的信息聯動共享體系#以提高應急情報管理能力。

但綜合上述文獻材料#知，目前疫情防控研究的情報學視角存在一定程度的“缺位”，面向突發事件各情報組類的研究分析較有限，且未對情報進行很好地歸類與責任劃分。因此很有必要抓住情報本源信息，針對疫情事件發展的全過程，開展多主體協同防控的跨時研究。本研究以此次疫情防控情報多維支持的現狀、問題為參考，從信息的角度出發，構建以疫情、醫情、政情、民情和輿情為主的“五情”信息分析框架，為各個維度如空間維度、組織維度、體制維度、文化維度、技術維度、保障維度的協同治理提供信息情報。

2 當前情報信息分析存在的問題

基于此次疫情極大沖擊的影響與國內防控工作開展狀況，表明突發性公共衛生安全事件的應急管理是十分值得關注的領域，而情報信息正是此防控手段中的導航工具和智能引擎。但由于情報資源基礎、情報管理機制、情報安全保障等多方面的歷史、現實原因導致我國目前情報信息分析的實踐研究還存在以下問題。

2.1 未形成明確的情報信息防控鏈條

從流程上看，基于全面準確的情報采集才能順利地進行有關疫情防控的情報信息分析，進而由各方產出針對性應對措施解決問題。但回顧此次疫情防控工作的開展，#以很清楚地看到情報信息在傳播過程中的“損失”與“退化”。從最開始搜集疫情數據以人工采集為主，線下交流、電話采訪等非技術性手段占據主流，統計方式效率低，準確性弱。后來的情報分析，由于衛健委、疾控中心等機構缺乏專業的情報分析人才，無法有效挖掘情報背后隱藏的關鍵信息，往往使得大量數據最后“浪費”，產生不了有用的價值。

2.2 未落實情報信息主體的責任分工

公共衛生突發事件與其他人為事故、自然災害、社會安全等突發事件不同，具有范圍更廣，蔓延更快，危害更大的特征。而隨著大數據信息時代的到來，“情報重心”觀念卻未得到及時地跟進。政府、企業與公眾三方作為協同防控復合風險擾動的主體，在應急管理時仍以過去的體制驅動作為底層邏輯，并未將情報信息作為治理的核心要素。因此各主體在面對超額體量的情報時，往往不能很好地將其與自身管理事務進行比較與匹配，并由此調用相關資源最大效率地解決問題。

除以上闡述的問題之外，情報信息分析實踐中還存在著多重困境。本次疫情將各層面的問題暴露于社會和公眾視野之下，需將其看作是一次梳理過程，反省問題的難得機遇與重新出發的重要節點，也是未來實踐導向的應急演化之必然。若要實現情報信息的全面性覆蓋與高效率利用，必須優化各個環節，逐一“擊破”各個問題。

3 構建情報信息框架

3.1 阻擊疫情，頂層參考

新型冠狀病毒肺炎（COVID-19），簡稱新冠肺炎，具有突發性、群體性快速傳播性等特點，存在人傳人現象，且傳染性極強。

新型冠狀病毒感染的肺炎的中位潛伏期為3 d，最長#達24 d。病毒在人與人之間傳播快，變異度高，在人群中易于傳播。現階段我國公共衛生安全應急情報信息傳遞模式為縣（區）級機構-市級機構-省級機構-國家機構逐層式的信息傳遞模式，根據新冠肺炎的潛伏特征與周期性時長分布，情報信息的逐層式輸入會直接導致傳播情報流無法迅速得到應急響應。層次劃分過多，出現多頭領導現象，也不利于突發事件的快速反應。

以“新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案”為例，自2020年1月18日第二版，在2月5日就已相繼更新到第五版[6]，#以看出針對疫情在應急響應的事中階段情報是快速的、迭代的和反饋的。但當前的情報傳播模式存在情報傳遞時間長，傳遞渠道單一等問題，面對快速傳播感染的病毒，無法起到及時控制阻斷的效果。在情報傳播上，也很難保證應急情報信息的實時性和一致性，信息孤島現象嚴重。

針對上述問題，首先構建由衛健委、疾控中心、政府部門、醫院、社會組織、人民群眾等多元主體組成的應急情報共享模式，實現跨部門之間的應急情報與交流，消除部門之間的信息壁壘；其次，通過大數據對疫情的實時監控了解疫情態勢，如：確診病例、影響范圍、措施反饋、周邊地區疫情態勢以及新型冠狀病毒的特征及傳播情況，這將為政府及相關衛生部門提供頂層設計的參考。

3.2 探明醫情，輔助治療

醫情主要包括醫療救治和公衛疾控兩方面，由新冠期間整體疫情走勢來看，醫療救治總體領先于公衛疾控。這體現了對危機情景下的應急處置行為的關注。在首次暴發期過后，人們對公共衛生疾控的關注度逐步上升，這是醫療機構和民眾對疫情主動防護行為的關注，避免疫情的蔓延和擴散。醫療機構的臨床救治和疾控機構的公共衛生干預及時有效地遏制了疫情的蔓延。兩者相輔相成，同樣是從應急逐步走向預防的轉變。

探明醫情，通過臨床救治和公共衛生干預措施反饋進行總體判斷，基于多維視角構建情報分析模型，形成疫情態勢報告，以此消除大眾恐懼，并為個人主動抗疫提供科學的建議，輔助政府根據不同地區的特點，做出具有針對性的應急策略。

3.3 洞察政情，部門協同

政情主要包括公共衛生管理類和非公共衛生管理類。現階段，我國公共衛生安全應急情報的組織結構呈現扁平化的特點，分為國家、省、市、縣、鄉五個層面，公共衛生安全的應急管理呈現“自上而下、縱向樹形”結構?？v向來看，由于層級劃分多、管理層級多不利于公共衛生安全事件的快速反應；橫向來看，部門之間協調困難，不利于公共衛生安全事件的預警與協調。2020 年2 月3 日，衛健委牽頭建立應對新冠疫情聯防聯控工作機制，成員單位共有32 個部門。各部門發揮專業優勢，與其他部門取長補短、信息共享、通力合作。

縱觀本次疫情防控全過程，國內的疫情控制取得了階段性的勝利，但也同樣反映出以下問題：（1）雖然我國社會經過了長時間的信息化建設，但由于各區域、部門、組織之間信息系統的獨立運行，致使部門之間存在信息壁壘問題，數據采集階段各渠道、各部門無法實現監測信息共享和交換，導致了數據共享的難度，從而使得情報數據采集不全面，信息傳達延遲高，為防疫監控工作帶來阻力；（2）組織工作橫向協調困難，難以實現情報的快速流動；（3）聯動機制不健全，組織機構內部在防疫期間出現職能權責不對等、職能冗余、分工模糊、多頭領導等問題。

洞察政情需要對主要衛生健康行政和其他政府部門應對管理措施進行效度判別，以及對政府部門對疫情防控的頂層設計進行評估，以避免信息不對稱、部門權責不明、信任缺失、合力不足、部門聯動困難。由于公共衛生安全事件暴發的不確定性和普遍性，單個主體力量難以抗衡，應急情報的協同共享成為了最佳選擇，從而公共衛生安全應急情報協同共享的激勵機制在不同主體之間形成了應急情報信息的共享。不同應急情報主體由于部門職責、利益訴求不同，不同部門之間的激勵也存在差異性。應急情報機制中主要存在兩種應急激勵機制：

1）晉升激勵和問責機制，其主要針對于公共衛生安全應急情報組織的管理節點，以衛健委為例，維護公共衛生安全是衛健委的職能之一，因應對不力而導致了重大安全事件，一般會面臨被問責的風險，這就形成了衛健委之間在公共衛生事件應急情報信息協同共享層面形成較大的激勵機制，在公共衛生安全應急情報信息協同共享層面表現優異的部門，其核心領導層有較大的晉升機會。

2）獎勵激勵與淘汰機制，其主要針對于公共衛生安全應急情報組織的普通節點，普通節點為公共衛生安全應急情報的支持組織，一般自愿加入，得到群眾和政府的認#，從而獲得社會效益，其節點并不能隨意加入或者退出應急情報聯盟鏈，需要遵循一定的規則。在公共衛生安全應急情報協同共享聯盟鏈中表現優秀的組織將獲得群眾和政府的獎勵，從而激勵更多合適普通節點加入聯盟鏈，不合適的普通節點將在應急過程中被淘汰。

疫情是不斷變化發展的，這就要求情報在疫情演化的不同階段對疫情防控進行保障，各相關部門應構建完備有效的情報工作流程，對疫情的發展進行快速靈活的情報保障交換。

3.4 掌握民情，穩定局勢

民情主要包括風險感知、風險知識和應急行為三個方面，其中，民眾對疫情的感知和應對是疫情防控和化解危機的社會基礎。為此，相關部門需要掌握大眾危機意識、應急意識及對預防措施的了解程度，健全民眾反饋機制，按時通過實地調研，發布問卷等渠道，了解民情與民意。

風險感知是人們對某個特定風險的特征和嚴重性所做出的主觀判斷，是測量公眾心理恐慌的重要指標。新冠疫情暴發后，民眾的風險感知較高，全網有關疫情方面的討論、搜索熱度急劇上升。但受有限的信息影響，民眾對疫情的關注度迅速下降。

同樣疫情暴發初期，人們對疫情的認知不充分，因此產生一些非理性的應急行為。2003年“非典”疫情暴發后大量搶購口罩、板藍根等物資的類似場景又在2020年新冠肺炎疫情中上演。民眾對物資的大量搶購容易引發身邊人的心理焦慮，進而加劇社會恐慌。但隨著官方對新冠肺炎疫情知識的普及、對網絡虛假信息的糾偏、對網絡生態的維護，人們的風險知識逐漸增加，所展現的應急行為也由非理性向理性轉變，民眾恐慌情緒逐漸減弱。

普通民眾是受疫情直接威脅的主要人群，只有更好地了解民情、掌握民情，才能穩定局勢，實現對疫情的嚴防嚴控。

3.5 疏通輿情，調節情緒

輿情信息主要用于記錄公共衛生安全事件發生前后，社會公眾所在意和討論的關于事件的熱點信息，公眾和受害人群的情感傾向和情感強度。此次新冠疫情對中國的影響是多維的，隨著疫情暴發而并發出的相關風險也給疫情防控造成了很大困難。在疫情防控阻擊戰中，不僅有針對病毒大規模傳染的抗疫，還有針對社會恐懼蔓延的心理抗疫。社會輿論同樣會引起公眾的恐慌，民眾情緒受新媒體環境下謠言的影響，折射出的社會集體情緒畸變是一種特殊的輿論形態。

以社會心理疏導作為基點，根據傳統及網絡媒體涉及到公共衛生事件報道的文章、視頻等來刻畫公眾情緒，掌握在新媒體環境下謠言畸變折射出的社會集體情緒和民眾關切，及時破除謠言、疏通輿情達到調節公眾情緒，安撫大眾心理的目標。

在危機存在的情況下，實時監控輿情走向，加強政府對網絡輿情干預，建立與網絡媒體的合作關系，完善公眾參與機制，破除新媒體畸變謠言，疏通輿情，調節公眾情緒，安撫大眾心理。

4 結束語

新冠疫情作為一項典型的公共衛生突發事件，其防控策略與應急決策都是基于完整的應急情報體系制定的。為了之后能更好地應對此類事件的發生，文章提出了“五情”情報信息分析框架，為我國公共衛生治理實踐多層次、精細化的政策保障體系和風險治理的長效機制提供參考。但確定情報框架只是系統化應急情報的前期準備，如何關聯各維度情報與主體，構建更靈活長效的應急情報協同抵御機制，挖掘實現情報信息的利用最大化，將是研究者之后應當持續關注并解決的問題。