國家治理視野下的直接稅制度優化研究

李夢娟（副教授/博士后）袁佩瑩

（河北大學管理學院 河北保定 071002 廣州樂沐文化傳播公司 廣東廣州 510000）

我國現行稅制結構以間接稅為主，直接稅占比較低，推動稅制改革的首要任務就是提高直接稅比重，優化直接稅結構。推進直接稅改革要有全局意識，要以提高稅收治理能力為出發點和落腳點，構建現代稅收制度更好地服務于國家治理。

一、我國直接稅結構存在的問題

（一）我國直接稅結構的變化趨勢。

1.我國直接稅與間接稅結構變化趨勢。我國直接稅主要包括所得稅和財產稅，其中所得稅包括企業所得稅和個人所得稅；財產稅包括房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、車輛購置稅和契稅。圖1揭示了我國1994—2020年間直接稅與間接稅占稅收總收入的結構比重變化趨勢。從圖1可以直觀看出，自1994年進行稅制改革以來，我國間接稅在稅收收入中的比重一直高于直接稅的比重。隨著我國減稅降費政策實施和所得稅制度改革，間接稅比重有所下降，間接稅和直接稅占比之間的差距在逐步縮小。

圖1 1994—2020年我國間接稅與直接稅收入占比

2.直接稅的內部結構變化趨勢。所得稅是我國直接稅收入的主要構成部分，企業所得稅和個人所得稅之和在大多數年份都能占到直接稅總收入的60%及以上。除所得稅之外，直接稅中占比較高的稅種是房產稅。企業所得稅在直接稅中占比最高，隨著企業營利能力增強，企業所得稅比重呈現明顯的上升趨勢。個人所得稅收入占比呈現一定的波動趨勢，隨著分類與綜合相結合的個人所得稅制度實施，更好地體現了納稅能力公平原則，個人所得稅的比重會有所上升。我國財產稅的比重一直較低，財產稅對財富分配的調節能力相對較弱。各類直接稅比重變化如圖2所示。

圖2 1994—2020年間我國直接稅各稅種收入占比

（二）我國直接稅結構的失衡問題。我國稅制結構存在著失衡現象：一方面，稅制結構中表現出直接稅與間接稅的結構失衡，即間接稅比重過大，直接稅比重過小；另一方面，直接稅內部也存在著結構失衡現象，企業所得稅比重過大，個人所得稅和財產稅收入規模小，房地產稅制不完善，其他財產稅種存在缺位等問題。

1.總體結構失衡。近年來，我國直接稅比重呈現雖不斷上升趨勢，但仍然無法取代間接稅的主導地位，只是處于一個弱主體稅的地位。歷史上，間接稅作為主體稅種，與我國稅收征管能力相適應，其稅負隱蔽具有中性特征，便于提高經濟效率，為我國組織財政收入發揮了重要作用。但隨著經濟發展和人們收入水平的提升，人們社會公平意識的增強，收入分化差距擴大和人們對美好生活的追求需要政府更好地利用稅收手段進行收入分配調節，間接稅本身的稅負累退性和缺乏彈性不利于實現收入分配調節等弊端逐漸顯現。現階段人民日益增長的美好生活需要和社會經濟發展不平衡、不充分之間的矛盾成為我國的主要矛盾，國家治理現代化要求稅收制度能夠緩解社會矛盾促進社會公平。我國現階段以間接稅為主的稅制結構模式在促進收入分配公平和縮小發展差距方面的能力不足，已經與稅收在國家治理中基礎性和支柱性的地位不相適應。實現稅收制度對國民經濟健康穩定發展的支撐作用，發揮稅收對宏觀經濟和促進社會收入合理分配的調節作用，必須重視我國稅收模式總體結構失衡的問題。

2.直接稅內部結構失衡。直接稅內部結構失衡也會對經濟社會產生一系列負面影響：（1）影響公平收入分配。稅收要促進居民收入分配的均衡，實現對居民收入分配差距調節作用，主要依靠個人所得稅和財產稅制度。我國當前直接稅收入中來自企業和個人收入的比例為9∶1。社會居民對稅收收入的貢獻比重過低，這顯然不利于發揮稅收對個人收入分配的調節。企業所得稅是對企業實現的利潤征稅，從整個社會再生產過程看，其征稅環節并非屬于最終分配環節。企業所得稅實行比例稅率，在促進個人收入分配調節方面不如實行累進的個人所得稅。（2）不符合減稅降費原則。企業所得稅負擔過重增大了企業的資金壓力，與我國減稅降費以促進經濟增長的戰略目標相悖，不利于企業再投資。（3）造成地方主體稅種缺失。財產稅（尤其是房地產稅）稅基穩定性強，被認為最適合作為地方主體稅種。但現階段我國財產稅收入占比很低，不能成為重要的地方財政收入來源。“營改增”后由于增值稅收入實行五五分成，地方政府財政收入下降，地方主體稅種缺失帶來的地方政府收支矛盾更加突出。這不僅制約了地方政府提供公共產品和服務的能力，也造成地區間營商環境的差異，客觀上拉大了地區經濟發展差距。直接稅內部結構失衡問題的存在不利于地方政府提升治理能力，也影響著國家治理體系現代化進程。

3.財產稅、社會保障稅等稅種缺位。（1）財產稅在整個稅制體系中缺位。我國現行財產稅制包括房產稅、契稅、車船稅和車輛購置稅等稅種，財產稅制中遺產稅和贈與稅是缺位的。隨著我國多年改革和發展，社會上已經出現極其富裕的階層，掌握著大量的社會財富，我國實行遺產稅和贈與稅已有相應的稅基。為減少巨額社會財富在少數人手中積累帶來的社會財富差距過大的問題，世界多個國家都開征了遺產稅和贈與稅。我國適時征收遺產稅和贈與稅，完善地方稅收體系，減少財富分配差距過大問題，為地方政府提供財源，有利于提升地方政府的財政治理能力。（2）社會保障稅的缺位。穩定可持續的社會保障制度是維護社會穩定的制度基礎，也是國家治理能力的體現。我國社會保障資金籌集采取政府、企業、個人三方負擔原則，以社會保險費的方式籌集。社會保障中的基本保障具有公共產品屬性，具有全民共濟的特點。為實現社會保障制度可持續，我國城鎮職工基本養老保險已經實現了全國統籌。城鎮職工基本養老保險和事業單位基本養老保險制度已經實現制度并軌，社會保險費已經由稅務機關進行征收。我國老齡化程度的加深對于基本養老保險和基本醫療保險的共濟性需求進一步提升。社會保險稅比社會保險費更具有強制性和固定性，更能有效減少企業欠繳或不繳社保費的行為，能夠為社會保障基金籌集更穩定可靠的資金來源。因此，從建立惠及全社會的穩定的基本社會保險制度角度分析，我國可以探索開征社會保障稅，為全民建立普惠性更為公平的基本社會保障制度。

二、我國直接稅制度的缺陷剖析

（一）財產稅立法層次較低。我國現行財產稅制度（尤其是房地產稅）大量以規范性文件的形式存在，立法層次較低，不利于發揮財產稅制對國民經濟的調節功能，損害了稅收的權威性。為規范財產稅制度特別是房地產稅制度，保護公民的合法財產，促進財富合理分配和流動，合理增加房產的持有成本，減少房地產炒作，我國應該推動房地產稅制度立法，建立現代房地產稅制度。推動財產稅的立法有利于建立穩定的地方稅體系，使地方政府擁有相對獨立的主體稅種和征稅權，提高地方政府通過稅收籌集自有財政收入的能力，減少地方政府對各類基金性收入和各類行政性收費的依賴，減少房地產市場炒作的動機，擺脫依靠土地出讓金等基金收入維持財政平衡的局面。

（二）個人所得稅制度缺陷。2019年1月1日，我國正式實行新修訂的《個人所得稅法》。這次個稅改革引入了綜合與分類相結合的稅收模式，制定了更為人性化的生活費用扣除標準，增加了專項附加扣除項目，調整了累進稅率的級距和稅率水平。這種制度調整有效降低了中低收入階層的稅收負擔，提高了高收入者的稅收負擔，對縮小收入分配差距、促進收入分配公平發揮了重要作用。但我國個人所得制度還有一些問題和風險，具體分析如下：

1.個人所得稅存在“勞動重稅、資本輕稅”的傾向。當前在我國總體收入分配格局中，勞動所得在居民收入中的占比越來越低，資本所得占比越來越高。總體上看，我國普通人群收入水平還不高，對資本實行輕稅政策有利于促進投資、促進經濟發展，但對勞動所得征收重稅不僅會抑制勞動者的積極性，還會明顯挫傷人們的創新能力。這不僅不能體現勞動和資本在分配方面的公平，還會抑制人們的收入增長，不利于提高消費能力。這種“勞動重稅、資本輕稅”制度設計與我國當前提高人們收入水平的目標以及實現經濟公平的目標存在一定矛盾。

2.個人所得稅征管存在稅收流失風險。我國個人所得稅改革引入綜合征收制，這對征管機制提出了更高的要求。因為綜合征收制在征管手段不完善的情況下容易造成稅收流失。首先，稅務機關面臨無法全面掌握納稅人收入狀況的風險。由于目前我國存在大量沒有扣繳義務人的勞動所得，且納稅人的稅收遵從度較低，極易造成不進行納稅申報或少申報的情況。其次，納稅人申報的專項附加扣除項目是否真實也難以判斷，存在濫用稅收政策的風險。再次，在不完全綜合征收制度下，納稅人依然可以通過轉換收入性質進行避稅，比如企業高管人員將工資薪金所得轉換為資本所得或個人經營所得，以減輕其承擔的稅收負擔。總之，我國應該完善稅收征管制度，引入新的征管技術，建立與綜合征收相適應的科學、透明的個人所得稅種征管體系。

（三）企業所得稅制度缺陷。

1.協調平衡作用發揮不足。從國家治理角度分析，我國企業所得稅協調平衡機制發揮不足，體現在產業、區域兩個方面。從產業角度分析，當今的大數據技術正在重塑世界經濟格局，數字化產業快速崛起，但互聯網類企業往往享受稅收優惠，且擁有獨特的避稅手段，形成產業橫向之間的稅收不公平性。從區域角度分析，我國企業所得稅對一些地區存在政策傾斜，本意是促進該地區的經濟增長，但在現實中卻形成了“稅收洼地”，吸引大量企業設立空殼公司，將利潤匯聚于此，引起一定程度的地區稅收競爭和區域發展失衡，造成地區之間稅收橫向不公平。

2.降低企業的國際競爭力。我國企業所得稅25%的稅率在世界上處于較高水平，企業所得稅負擔過重阻礙了企業擴大投資規模，遏制了一定程度的產業升級。另外，企業所得稅稅負過重降低了我國企業“走出去”的競爭優勢，同樣也不利于吸引外資、留住外資。筆者建議適當降低企業所得稅的稅率水平，尤其是針對小微企業以外的大中型企業。合理降低企業所得稅稅負是提升其國際競爭力和市場活力的重要措施。

3.缺乏對企業創新的激勵性政策。創新是我國經濟發展的重要引擎，但現行企業所得稅政策對創新的驅動力存在不足。首先，我國對企業創新激勵的稅收優惠多為臨時性政策規定，法律層級較低，且不具有穩定性，難以對企業創新產生長期穩定的激勵效應。其次，針對企業研發活動的稅收優惠，比如研發費用加計扣除等政策大多為事后優惠政策，企業在研發初期依然面臨著較大的資金壓力，同時研發活動本身又極具不確定性和失敗風險，因此事后的稅收優惠政策難以為企業研發帶來重組的動力。總之，企業所得稅的優惠政策缺陷使其對企業創新的激勵作用十分有限。

三、我國直接稅制度的優化原則

我國“十四五”規劃明確提出要完善現代稅收制度，“優化稅制結構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重”。因此，優化直接稅制度，更好發揮財政在國家治理中的作用，應遵循以下稅收原則。

（一）稅收公平原則。稅收公平原則有兩層含義：一是橫向公平，是指負擔能力相同的納稅人應繳納相同的稅收；二是縱向公平，是指負擔能力不同的納稅人應繳納不同的稅收。稅收公平原則意味著征稅活動要體現普遍性和平等性。普遍征稅是指政府要對其管轄范圍內的全部納稅人（包括所有法人和自然人）進行征稅，平等征稅則要求政府對每一納稅人的稅收征收要與其負擔能力相匹配。

間接稅存在稅收轉嫁，稅負具有累退性，不符合稅收公平原則。以增值稅為主的間接稅是價外稅，對納稅人征收的稅收可隨價格調整轉嫁給消費者。在消費市場上，由于存在邊際消費傾向遞減特征，增值稅征收具有累退性，中低收入者實際承擔的稅負高于高收入者的稅負。直接稅因其稅負落點清晰，累進稅率的設計又能使其稅負隨收入自動提升，彌補了間接稅的缺陷，使稅收分配趨于公平。

間接稅利于體現效率原則，直接稅更體現公平原則，現代化稅制體系構建應在保障充足稅收收入的基礎上，發揮間接稅與直接稅的功能，實現優勢互補，尋找效率與公平的最佳平衡點，提升稅收在國家治理中的作用。因此，在稅制設計時應充分發揮直接稅的公平特性，并盡量彌補間接稅的制度缺陷。要實現直接稅對國民收入分配的調節作用，促進收入分配公平和共同富裕，必須完善個人所得稅的稅率結構及各項費用扣除政策，在保證稅源充足的前提下，使高盈利企業或高凈值個人承擔更多的稅收。

（二）減稅降費原則。由于國內外復雜的關系變化，我國經濟增速趨于放緩，為實現“六穩六保”，我國實施組合式減稅降費政策作為調控經濟的重要稅收政策手段，增強企業和市場活力，助力經濟高質量發展。我國實行制度性減稅和結構性減稅降費政策。制度性減稅不僅通過降低增值稅稅率和增值稅留抵退稅，激發企業活力和創新能力，還通過增加個人所得稅專項附加扣除，讓納稅人更具有直接的獲得感。我國進一步實施減稅降費的關鍵是推進直接稅改革，在總體稅收負擔穩定的前提下，進一步降低間接稅比重，完善個人所得稅制度，提高財產稅、所得稅等直接稅比重，逐步建立起直接稅和間接稅并重的“雙主體稅制結構”。

（三）征管效率提升原則。提高稅收征管能力是構建現代化稅制的重要內容，也是國家治理現代化的重要標志。稅收征管能力的提升是推進直接稅改革的基礎支撐。稅收征管與稅制優化是相輔相成的，直接稅改革要以稅收征管效率提升為基礎，否則再完善的稅制都無法達到預期目標。

相比于間接稅，直接稅對稅收征管提出了更高要求：一方面，個人所得稅征管要求對居民收入做出精準分析與動態監控，綜合與分類相結合的個人所得稅征管要求稅務機關全面掌握居民個人的收入規模與來源；另一方面，財產稅體系的構建也需要建立相應的財產登記制度和估值技術。

隨著大數據技術在稅收領域的廣泛應用，我國稅收征管效率不斷提升。“金稅三期”有效遏制了稅收流失，“金稅四期”推動稅收征管逐漸邁向智慧稅務。十九屆四中全會提出要“健全稅收征管體系”“加強稅收信息化建設”，對提高稅收征管水平與效率做出重大部署。2021年中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，進一步推動我國稅收征管數字化、智慧化，推動我國稅收征管實現精確執法、精細服務、精準監管。稅收征管能力和效率的提升不僅能提升稅收遵從度，降低征納成本，也為提高直接稅比重提供了征管能力支撐。

四、國家治理視角下我國直接稅制度的優化路徑

（一）完善個人所得稅制度，重塑征管機制。

1.實行“勞動、資本公平稅負”政策。目前知識型勞動對經濟增長的拉動作用越來越強，以高學歷、高創造力為特征的高質量勞動人群推動著企業創新，推動著經濟高質量發展。而這些勞動人員往往是高收入人群，對他們課以重稅容易挫傷其勞動熱情。因此，出于稅收的公平性考慮，應對資本、勞動實行公平的稅收政策。這種稅收制度設計不一定會造成資本流失，最根本的是提高資本回報率和建立政府主導的投資保護機制，保證全球資本在我國獲得理想的收益率。

2.完善稅收征管機制。稅收征管機制完善、納稅人提升稅收遵從度是提升國家治理能力的重要標志。完善稅收征管機制是防止稅收流失和增加稅收收入的重要策略。首先，建議針對不同的地區探索不同的稅收激勵措施，提高稅收遵從度。第二，構建完善的稅收信息管理系統，對納稅人進行全面的稅務管理。第三，構建多部門信息共享、稅收共治機制，比如稅務機關與金融、保險、工商等行政管理機構建立信息共享與稅收共治機制，全面掌握納稅人的涉稅信息，判斷納稅人稅收信息的真實性，防范稅收流失。

（二）完善企業所得稅制度，降低實際稅率。

1.降低企業所得稅實際稅負。為激發我國企業活力，提高全球競爭力，促進我國企業“走出去”，應適當降低企業所得稅的稅率，構建良好的稅收營商環境，吸引全球資金和技術投資于我國，振興我國實體經濟。針對企業所得稅和個人所得稅征稅范圍的重疊部分，要使企業所得稅比重適當降低，使個人所得稅比重適當提高。制定明確的政策防止企業所得稅與個人所得稅的雙重征稅矛盾的擴大，縮小企業所得稅的征稅范圍，擴大個人所得稅征收范圍。

2.發揮企業所得稅的協調平衡作用。稅收優惠是企業所得稅服務于減稅降費的重要工具，用好稅收優惠是優化稅制、建立現代化稅收治理體系的重點。均衡產業發展和區域發展是國家治理的關鍵點，這需要發揮企業所得稅的均衡協調作用。首先，要確保稅收優惠政策的合理性，廢除不公平、不合理的產業優惠和地區優惠，確保各個產業、各個區域享受公平的稅收待遇。其次，形成完整的稅收優惠體系框架，將稅收優惠提高到法規層面，使稅收政策更穩定、更長久地發揮作用。

3.加強企業創新的稅收激勵性。我國企業的創新力仍然比較低下，尤其是在基礎產業領域，企業所得稅應在特定的領域精準發力，刺激企業主動進行研發投入，激發經濟增長的內生性動力。筆者建議強化創新活動的優惠力度，可考慮借鑒發達國家的創新激勵性政策，引入研發費用稅收抵免制度，即通過直接抵免稅額的方式促進企業進行研發投入，當年不足抵免的可獲得退稅；側重于研發活動的事前扶持，比如允許企業按年度提取研發準備金，激發企業的研發創新動力。

（三）完善財產稅制度體系，推進稅收立法。房地產稅是維護社會公平、助力國家宏觀經濟調控的重要稅種。我國房地產稅不應是一個單獨的稅種，而是由涉及房地產調節的多個稅種組成的體系，包括房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅等。健全房地產稅體系，有利于縮小貧富差距，推動我國房地產市場健康發展，同時也為地方政府帶來穩定的財政收入。

1.稅制要素設計。稅制要素設計要盡量體現公平性原則。一是在征稅范圍的設計上，建議將房地產稅的征稅范圍擴大到所有房地產。目前免征的集體住房和經濟適用房在大數據技術背景下也有相應的估值手段，已經存在被納入征稅范圍的可能性和現實性。只有擴大征收范圍才有利于寬稅基，體現稅收的公平性原則。二是在稅基設計上，建議以房地產的評估價值作為稅基。由于房地產市場的快速發展，房地產原值與現行市場價值差距太大，已經不能作為計稅的基礎，以合理的評估價值作為稅基才能體現財產稅的公平性。三是在稅率設計上，應體現對不同屬性的房地產的差別待遇，建議居民居住性房產適用較低的稅率，經營性房產適用較高稅率，體現對人們生活條件的公平照顧，防止嚴重增加人們的生活負擔。

2.將房地產稅作為地方主體稅種。房地產稅屬于地方稅種，應由地方政府組織征收。我國各地經濟發展水平和狀況不一，房地產稅的地域性特征明顯，全國統一的房地產稅制度不能體現各地政策目標和稅收調控的需要。中央政府可以做出房地產稅的原則性規定，包括征稅范圍、計稅依據以及稅率的變化幅度等，同時給予地方政府一定限度內的稅率調整權，在不違背中央政府立法大框架的前提下，地方政府可以適當制定與當地經濟社會發展相適應的具體的房地產稅收制度。

3.完善財產登記制度，構建合理的財產估值體系。利用大數據技術建立完善的財產登記制度，對納稅人進行全面的個人信息登記和財產狀況登記，并實時跟進納稅人的財產變動情況，這是財產稅制度建立的前提基礎。我國在獲得納稅人可征稅財產的完備的信息基礎上，創新房地產等財產價值評估技術，建立公平合理有效的房地產價值評估機制和稅基調整機制，為建立人們能夠負擔起、相對公平的財產稅體系創造條件。

（四）開征社會保障稅，完善基本社會保障。

1.合理確定征稅范圍和納稅人。落實稅收法定主義原則，推進社會保障稅立法。《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出要建立適應社會主義市場經濟要求多層次的社會保障制度。為城鄉居民提供與我國國情相適應的基本社會保障，是我國社會保障制度的基本目標。要為全體人民提供穩定可持續的基本社會保障和社會福利，我國社會保障稅的制度設計應盡量擴大覆蓋人群，即不僅應覆蓋行政機關、企事業單位的職工，也應覆蓋各類社會團體和自由職業者。此外，也可以根據經濟發展和社會穩定需要，將有能力的農民也納入征稅群體。

2.合理設計計稅依據與稅率。社會保障稅可考慮與個人所得稅同源征收，個人以工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶的經營所得等作為計稅依據。與個人所得稅同源課征延續了社會保障費的征收模式，且在征收管理上已有成熟的模式可以應用，有利于提高征管效率。社會保障稅的稅率水平確定要與社會保障基本水平、社會保障資金需求規模相匹配，體現稅費負擔平穩過渡和納稅能力，保障負擔能力基本公平，同時也要為多層次社會保障制度體系建設留出空間。