論我國老年人長期照護模式轉型中的政府責任

劉耀輝，李宗翰

一、研究背景

第七次全國人口普查數據顯示，截至2020 年末，我國60 歲及以上老年人口數量為26402 萬人，占我國總人口的比重從2010 年的13.26%增長到了18.70%(其中，65 歲及以上人口為19064萬人，占比13.50%)[1]。 預計到2050 年，我國60歲及以上人口總數將達到4.8 億人，80 歲及以上的老年人將超過1 億人[2]，社會老齡化程度進一步加深。

隨著老年人口數量不斷增長，我國的老年人長期照護問題開始受到社會各界的關注。 老年人長期照護這一概念，源自英語中的“Long－term Care for Elder”。 根據世界衛生組織的定義，老年人長期照護是為了確保生活難以自理或有相應風險的老年人維持一定的生活水平，保障其享有基本權利、自由以及人格的尊嚴而由他人進行的照護行為。 在長期照護對象中，失能老人是占比最高的群體。 2015 年開展的第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，我國失能、半失能老人數量為4063 萬人，占老年人口的18.3%[3]。中國老齡科學研究中心的一項報告表明，我國需要長期照護的老人數量將在2045 年突破1 億人[4]。 這對我國的老年人長期照護服務供應能力提出了較高要求，傳統的老年人長期照護模式面臨著嚴峻挑戰。

在傳統的老年人照護模式中，家庭是唯一的照護主體，所有的照護責任均由老人的子女或親友承擔，整個照護過程中缺少社會力量參與。 同時，傳統照護模式所提供的照護內容較為單一，往往局限于滿足老人的基本生理需求，較少涉及醫療保健、心理健康等更高層次的內容。 所謂長期照護模式轉型，是指讓政府、社會組織等照護主體進入到老年人照護領域，讓照護內容由單一向多樣化發展的過程。

隨著社會發展，現代家庭結構與人們的生活方式發生了巨大變化，傳統的照護模式已經難以適應現代社會的要求。 我國目前的老年人長期照護模式轉型尚處于起步階段，長期照護不僅僅表現為家庭成員對老人的贍養，還呈現出政府向老年人提供的社會保障，市場向消費者供給的商品化服務等多方面。 政府作為我國多層次老年人照護服務體系的重要建設者，一方面需要以社會保障的形式緩解家庭承擔的長期照護壓力；另一方面也需要引導和規范老年人長期照護市場，促進其良性發展。

二、老年人長期照護模式轉型中政府責任之必要性

(一)強調政府責任是老年人長期照護模式轉型的現實需要

供給會隨著需求變化而變化，對于需求與供給之間的關系，馬克思指出，人們所從事的一切生產活動無不源于人的需求[5]。 我國老年人長期照護模式轉型過程中強調政府責任是由社會現實發展這一客觀因素的變化導致的，背后的根本原因是社會中老年人群體的現實需要。 社會現實的變化具體可以分為長期照護模式所依賴的客觀環境的變化與長期照護模式自身的變化兩方面。

1.老年人長期照護模式依賴的環境變化

(1)計劃生育政策導致家庭結構變化

計劃生育政策導致了現代家庭規模逐漸縮小，我國目前家庭平均人口數為2.62 人[1]，一對父母撫養多個孩子的家庭結構逐漸成為歷史。 自1982 年計劃生育政策被寫入憲法至今已近40年，第一批獨生子女的父母普遍進入了老年階段。中國老年社會追蹤調查的數據顯示，老年人失能率有隨著年齡逐漸上升的特點，在60—65 歲的年齡組中，僅有5.4%的老年人失能，而在85 歲以上的年齡組中，這一比例達到34.9%，這意味著未來我國家庭養老的壓力會進一步加大。 目前我國許多家庭呈現出老年人多，年輕人少的“倒金字塔”結構，一對獨生子女組成的家庭往往要負責照顧雙方的父母甚至是祖父母。 由于沒有足夠的時間和精力，子女難以滿足家中多位老人對照護的需求。 在獨生子女家庭中，老年人普遍懷有不給子女添麻煩的心理，生活遇到困難也不愿與子女溝通。 在這種家庭結構下，老年人的大多數日常生活需要靠自己完成，一旦家庭中出現失能老人，子女顯然沒有足夠的時間與精力對失能老人提供較高質量的照護。

(2)城鄉人口流動產生大批空巢老人

隨著城市化、現代化進程推進，城鄉之間人口流動加快，越來越多的農村青年進入城市尋求發展，導致農村地區出現了大量空巢老人。 這些老人身邊沒有子女的陪伴，在日常生活中難以得到子女的直接照護。 在傳統的老年人長期照護模式中，女性承擔了大部分照護工作，而隨著社會觀念的進步，女性的家庭地位發生了改變，絕大多數女性已經從全職主婦的身份中解放出來，走上工作崗位發展自己的事業。 在夫妻雙方都參加工作的家庭中，老人在經濟上雖然更寬裕，但是相對地，這樣的生活也對老人的自理能力提出了更高要求。 有數據顯示，在獨居老年人中，雖然來自子女的照料依然是主要的照料來源，但有32.4%的老年人在遇到困難時得不到任何幫助[6]。 空巢老人一旦出現失能情況，其正常生活質量都難以保證。

(3)平均年齡增長對照護專業性提出更高要求

隨著我國老年人平均年齡增長，由衰老導致的各種癥狀成為阻礙老年人生活自理的主要原因。 為了保證照護質量，照護服務的提供者不能僅僅滿足于提供日常生活照料，而需要提供更加專業的護理。 在傳統的家庭照護模式中，照護父母的子女大多沒有相應的專業知識，只能通過在照護過程中不斷積累經驗來提高照護技能。 隨著老人年齡的增長，身體各項機能不斷下降，各種衰老帶來的疾病慢慢出現，不少老人還會伴隨著記憶衰退、狂躁等癥狀。 由于缺少專業知識，子女難以發現老年人身體發出的不健康信號，容易錯過最佳治療時機，不利于老年人身體健康。

2.老年人長期照護模式自身發生的變化

我國的老年人長期照護模式自身的變化主要表現在照護主體的多元化與照護內容的豐富兩個方面。

(1)老年人長期照護主體由單一向多元轉化

老年人長期照護主體是指在目前的照護模式中老年人長期照護工作的參與者。 在傳統的照護模式中，受到“孝”文化影響，老年人照護是專屬于家庭內部的活動，老年人的子女有義務承擔長輩的一切照護工作。 老年人的家庭成員是唯一的照護主體，照護過程中沒有社會力量參與。 而在現代社會中，家庭不再是一個封閉的結構，社會要求人們不僅要承擔家庭角色，還要承擔社會角色。子女一邊要忙于工作，一邊還要照顧下一代，有時甚至需要家庭中身體還硬朗的老人幫助撫養下一代。 家庭角色與社會角色身份的頻繁轉換壓縮了人們在照護工作中投入的精力，家庭逐漸無力承擔對老人的照護工作。 當家庭在照護過程中缺位，老年人長期照護需求的空缺需要以政府為首的多方照護主體共同彌補。

隨著家庭作為老年人照護單一主體的照護模式退出，我國的老年人照護主體呈現出多樣化趨勢。 有學者將老年人長期照護主體根據責任承擔順序分為個人、家庭、政府與社會四類[7]。 也有學者根據不同主體在照護過程中發揮的作用將照護主體分為政府、社會力量、養老福利機構、社區和家庭五類[8]。 多方照護主體格局的形成意味著面對來勢洶洶的銀色浪潮，沒有任何一方照護主體能夠獨自承擔起全部的老年人照護工作。 不同照護主體的優勢各不相同，目前各照護主體的責任界限還有待明確，建立多方照護主體各司其職、功能互補的照護模式是我國老年人長期照護模式轉型中的重要目標。

(2)老年人長期照護內容由單層次向多層次發展

在傳統的老年人照護模式中，家庭成員對于老人的照護內容主要表現為日常生活的照料，較少涉及老年人的精神生活、健康保健等方面，老年人接受的長期照護內容較為單一。 隨著老年人照護體系的不斷完善，黨和政府對老年人照護模式的認識不斷加深。 “十三五”規劃提出要建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，依據照護內容的不同將我國老年人長期照護服務劃分為居家照護、社區照護與機構照護三種形式。

我國的老年人口數量龐大，不同的老年人因為健康程度、經濟水平、家庭結構的區別，所需的照護服務內容也不盡相同。 身體健康的空巢老人需要的只是精神上的交流，滿足這種需求所需的勞動強度較低，能夠通過社區照護滿足。 而失能程度嚴重的老人需要的則是從吃飯到穿衣的全過程照護，提供這種服務所需的勞動強度高，會占用服務提供者大量的時間，于是專業性更強的機構照護成為更好的選擇。 在傳統觀念的影響下，老年人更傾向于在家中接受子女或親友的照顧，對進入養老機構懷有抵觸情緒，但面對失能程度較高的老人，家庭成員往往不具備專業護理知識，一對一入戶提供照護服務的居家照護恰好能滿足這類老人的需求。 面對不同老年人的不同層次需求，居家、社區、養老機構三種照護形式能夠提供更多樣的照護服務，滿足老年人從生理到心理的多層次需求，共同組成在功能上互補、在實踐中互助的多層次老年人長期照護體系。

(二)政府責任是老齡社會老年人權益保障的必然要求

1.政府責任是老年人養老權的根本保障

養老權作為一項基本人權，無論在法律上，還是在實踐中，都已在國家社會中形成共識[9]。 老年人由于生理機能與勞動能力衰退，其公民權利的實現不可避免地要依靠外部力量的扶助。 讓老年人與其他社會群體一樣，在社會中正常、有尊嚴地生活是養老權的主要目的。 我國歷來重視老年人養老權的保障，?憲法?第45 條規定:“中華人民共和國的公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”我國?老年人權益保護法?第3 條規定:“國家保障老年人依法享有的權益。 老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待的權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利。”

國家作為保障基本權利實現的最主要責任主體，有義務保障公民基本權利的實現。 老年人作為社會的組成部分，享有公民所擁有的各項權利，但是由于老年人自身的特點，在日新月異的社會中老年人難以獨立地實現自己所擁有的權利。 因此，如何保障老年人權利的實現就成為國家需要解決的問題。 在現行法律框架下，養老權的內容可以分為物質生活保障權、醫療保障權與受贍養扶助權三部分。 在我國傳統的長期照護模式中，國家保障養老權實現的方式是通過社會保障制度為處于弱勢地位的老年人提供基本的生活與醫療保障，而較少涉及贍養扶助方面。 究其原因，國家保障基本權利實現主要是通過制度手段，在生活與醫療保障領域，可以通過制定最低標準總結出具有可操作性的保障體系。 與生活、醫療保障權相比，贍養扶助權的實現表現出較強的特殊性，社會中需要他人照護的老人有很多，而每個老年人所需的照護內容則各不相同，這對國家保障受贍養扶助權帶來了較大困難。 因此，雖然我國已經進入老齡化階段，但是老年人群體的長期照護責任依然主要由家庭承擔。 伴隨著我國權利保障體系的不斷完善，養老權的內涵也不斷豐富，國家對于養老權的保障不再局限于生存保障層面，老年人長期照護領域同樣應當納入國家保障范圍。

作為直接關系到老年人生活質量與尊嚴實現的領域，完善我國老年人長期照護制度、推動照護模式順利轉型的重要性不言而喻。 老年人的照顧義務并不限于子女，同時也包括國家與社會，其中國家更是老年人照顧的主要義務主體之一[10]。在我國長期照護模式轉型的時代背景下，原來的照護主體在承擔照護責任過程中力不從心，老年人照護難已經成為社會面臨的嚴峻挑戰。 政府作為行使行政權的主體，是國家承擔照護義務的過程中最重要的責任主體。 政府通過制定政策促進國家目的實現是國家承擔國家義務的主要方式，政府應當從宏觀層面承擔起老年人長期照護責任，保障社會中老年人群體有尊嚴地生存。

2.政府責任是老齡社會保障和改善民生的時代特色

黨的十九大報告指出，要把提高社會保障水平與改善民生福利水平放在突出位置。 “十四五”規劃也同樣強調，要實施健康老齡化戰略，健全基本養老服務體系，逐步提升老年人福利水平，構建養老、孝老、敬老的社會環境，強化老年人權益保障。 目前我國已經進入社會主義新時代，人民的生活水平獲得了較大提高，人均壽命也越來越長。 老年人作為占我國總人口四分之一以上的社會群體，其生活質量與幸福程度直接關系著人民對美好生活的向往能否得到實現。

與社會發展相伴的是我國人口流動愈發頻繁，家庭規模逐漸縮小的社會進程。 家庭承擔養老責任的能力隨著現代化、城市化進程的推進而逐漸降低。 在中華人民共和國成立后較長的歷史時期內，政府對老年人照護義務的承擔呈現出個別救濟的形式，政府提供的照護服務面向的是無依無靠并且喪失了勞動能力的老人，而有子女或有經濟來源的老人基本無法享受政府提供的照護服務。 直到20 世紀80 年代，政府主導的照護機構才首次向社會開放。 政府對于社會中處于弱勢群體的老人進行個別救濟的責任承擔方式無法提高我國廣大老年人群體的民生水平。 只有順應我國老年人長期照護模式的發展需要，用面向廣大老年人的長期照護制度代替個別救濟制度，才能使我國發展的成果惠及人民。

新時代，人民對美好生活的向往成為政府奮斗的目標，具體到老年人長期照護領域，老年人需要的不再是維持基本生存，而是有質量、有尊嚴的生活，這就要求政府應當制定具體政策滿足老年人需求的實現。 從歷史的眼光看，政府在老年人權益保障方面承擔越來越多的責任，在老年人長期照護領域發揮更大作用也是歷史必然。 為了積極應對人口加速老齡化的社會問題，建立由政府主導的老年人長期照護制度不可或缺。 雖然當前我國老年人照護領域形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的制度架構，家庭在老年人長期照護領域仍然占據著基礎性地位，但是政府在老年人長期照護領域扮演越來越重要的角色依然是時代發展的要求。

(三)老年人長期照護模式轉型中政府責任之構建

憲法是一張寫著人民權利的紙[11]。 列寧對于憲法的論述在說明了憲法是人民權利的最重要保障的同時，也間接地說明了人民權利的實現不能只停留于書面的表述，更需要通過實踐落到實處。 政府作為行使國家行政權的主體，為了保證國家義務的實現，政府必然要承擔相應的政府責任。 作為公民養老權重要內容的老年人長期照護需求具有社會權屬性，其實現的方式主要依賴國家的積極作為，即政府給付與政府保護兩方面。

首先，從政府給付責任角度，政府有責任完善我國的老年人長期照護體系，以滿足我國老齡化浪潮下老年人長期照護服務的可及性與公平性。我國的老年人群體數量龐大，由政府對全國的老年人提供相同內容的長期照護服務既不現實，也沒有必要。 每一位老年人根據身體條件與外在環境的不同，所需要的長期照護內容也不盡相同。目前我國已經基本建成了居家、社區與機構三種照護形式相輔相成的老年人長期照護體系。 如何在此基礎上根據不同地區的現實情況進一步優化資源配置，使養老資源配置更高效地滿足老年人群體的需要，這些問題依然需要政府探索完善。比起成為長期照護服務的直接提供者，保證生活難以自理的老人能夠接受長期照護進而維持一定的生活質量，確保擁有更高追求的老人能夠從市場中接受合法安全的長期照護服務，這才是政府在老年人長期照護領域承擔責任的合理方式。 同時，任何一項事業都需要人才來實現，由于老齡化浪潮來勢洶洶，而老年護理行業在我國尚屬于新興行業，因此，促進養老人才培養也是政府的一項重要任務。

其次，從政府保護責任角度看，政府有責任對我國當前的長期照護模式中存在的照護者及其他第三人對老年人權利侵害問題進行應對。 通過逐步解決老年人長期照護領域存在的歧視、虐待等老年人權益侵害問題，促進我國的老年人長期照護模式轉型，確保老年人長期照護服務的安全性與高質量發展。 我國不同區域之間老年人長期照護質量差異大是我國不同地區經濟發展水平不平衡的具體表現。 在以北京、上海為代表的大城市，老年人長期照護體系已經較為完善，居家、社區與機構等照護形式之間能夠較好地配合。 而在經濟欠發達的農村地區，無論是養老設施的建設還是養老市場的發展都處于初級階段，不同區域對老年人權利保障的重視程度不盡相同。 養老權作為公民重要的基本權利，其實現程度固然要受到經濟發展水平的制約。 但在我國全面進入小康社會的歷史階段，提高欠發達地區老人的生活質量，使其也能享受一定水平的長期照護既是憲法對養老權保障的具體表現，也是政府引領長期照護模式轉型的重要追求。

三、我國老年人長期照護模式轉型中政府責任面臨挑戰

(一)老年人照護需求信息收集不充分，不同照護形式發展不平衡

我國當前老年人長期照護服務需求總量巨大，但對不同區域、不同老年人群體需要何種長期照護服務等具體信息收集還不夠充分，養老服務資源利用率低。 有學者指出，對老年人的照護需求進行科學評估是服務有效供給的關鍵[12]。 不能準確識別老年人對照護服務的具體需求使得社會資源不能分配到最需要的老人手中。

雖然“十三五”規劃提出了要建立不同照護形式相互配合的、多層次老年人長期照護體系，但是目前我國家庭、機構以及社區三種照護形式發展不均衡，各級政府養老資金的投入重心依然是養老基礎設施建設，優質養老資源集中于養老機構中，家庭承擔的照護壓力尚未得到緩解。

就機構照護而言，我國大多數養老機構能夠提供的照護服務種類較少，許多收費較低的機構只對老人提供三餐和基本的生活照顧，因此，更傾向于接收生活能夠自理、“不易惹麻煩”的老人。而事實上，失能失智的老人更需要在養老機構中接受全方位照護。 部分養老機構由于專業護理人員不足，對失能老人無法提供相應質量的照護服務，導致許多失能老人無法適應養老機構的生活。

就社區照護而言，相較于數量有限的養老機構，社區照護能夠覆蓋更多的老年人，也更容易與失能老人所在的家庭進行對接，緩解家庭成員承擔的照護壓力。 但是由于我國的社區承擔了較多的行政職能，在缺少政府扶持以及專業人才引入的情況下難以承擔起對區域內老人進行長期照護的責任。 目前我國大部分地區的社區照護更多地依靠社區內的志愿者自發地對老年人進行幫助，缺少長期運行的能力。

(二)區域之間老年人長期照護質量差異大

受經濟發展水平的影響，我國不同地區之間、城市與農村之間老年人長期照護質量存在著較大差異，整體呈現出東部優于中西部、城市優于農村的狀況。 從養老機構的管理人員的數據來看，全國現有養老機構管理人員122672 人，其中以上海、四川和江蘇養老機構管理人員最多，三個地區平均養老機構管理人員達到8000 人；而海南、青海、寧夏、西藏等地區養老機構管理人員則較少，平均不足500 人[13]。 從養老設施分布情況看，我國大多數的老年人照護設施集中在城市，農村地區無論是照護設施還是照護人才都相當匱乏。 從養老服務的內容來看，我國農村老年人能夠接受的照護服務內容較為單一，而城市中老人能夠接受的照護服務已經向多元化發展[14]。

隨著年輕勞動力向城市流動，農村中失能老人家中沒有年輕人對其提供長期的照護，而村集體也沒有足夠的人力財力承擔起全村老人的照護工作。 相較于基礎設施發達的城市，農村的生活便利程度更低，農村中的老人為了滿足日常生活需求需要付出更多勞動，因此，農村空巢老人對長期照護服務的需求更加迫切。 由于缺乏對農村地區的長期照護行業發展進行政策支持，無論是以社會保障性質的照護服務還是營利性質的照護服務都不完善。 在空巢老人較多的農村，失能老年人的日常照料主要靠與他人訂立照護合同實現。這種照護合同在實際操作過程中不僅無法保證照護質量，還容易引起經濟糾紛。

(三)老年人長期照護專業人才緊缺

根據失能老人與護理人員3:1 的標準計算，我國未來需要1200 萬人的養老護理人員，而目前我國護理人員的總數尚不到100 萬人[15]，養老人才缺口顯著。 長期照護專業人才的缺乏導致服務提供者只能雇用未經過專業訓練的勞動者填補專業照護人員的空缺。 但老年人長期照護是對醫療護理等專業技能有一定要求的工作，未受過專業訓練的勞動者在面對失能程度高、患有疾病的老人時難以保證照護服務質量。

目前，專業照護人員的緊缺與照護從業人員的流失已經成為阻礙我國長期照護模式轉型的重要原因。 當前社會還未對養老服務人員形成足夠的重視，在大眾甚至許多養老服務從業者自己的認知中，老年人照護服務仍然是一項“伺候人”的工作。 在這種社會觀念的影響下，進入老年人照護行業成了沒有更好工作機會時的無奈之舉，絕大多數的養老服務人員在真正學到必備技能之前就離開了照護崗位，高度的流動性導致老年人照護領域難以孕育出成熟的人才隊伍。

由于我國老年人長期照護市場還不發達，能夠提供的服務種類較少，許多剛步入養老服務行業的從業者普遍認為養老機構對養老服務人才的需求量最大。 事實上，我國的社區、農村才是最需要養老服務人才的地區。 由于老年人長期照護對專業技能的要求較高，一直以來主要從事行政工作的社區與村集體無法直接承擔起社區照護的職能。 同時，對于失能老人所在的家庭來說，缺乏專業知識的子女無法對逐漸衰老的父母提供科學的照護，老年人長期照護行業市場潛力巨大。 無論哪種老年人照護服務形式，沒有專業人員的廣泛參與都無法系統運作。 養老機構中養老服務人才的緊缺影響了機構中失能老人的照護質量，社區、居家兩種照護服務形式則亟需足夠的養老服務人才來進行技術指導，擴大照護服務覆蓋面。

(四)社會整體養老觀念落后

我國的老年人長期照護行業還處于起步階段，社會對于老年人長期照護服務的認識還相對滯后。 在一般人的觀念中，老年人長期照護服務僅僅局限于養老機構提供的養老服務。 與此同時，養老機構護工虐待老年人的新聞屢見報端，損害了人們對機構照護模式的信任，削弱了老年人對長期照護服務行業進行了解的意愿。

從消費行為的角度看，我國老年人的收入水平普遍偏低，社會整體存在一定程度的“未富先老”現象。 受傳統觀念的影響，購買養老服務在老年人消費選擇中優先度不高。 在自我消費方面，盡管越來越多的老年人接受了現代消費觀念，但與年輕人相比，他們大多秉承克勤克儉的消費觀念[16]。 比起購買老年服務，老年人更傾向將金錢用于儲蓄與反哺下一代；另一方面，由于我國現階段的老年人照護服務質量參差不齊，社會對于長期照護從業人員還沒有足夠的信任，特別是獨居的老人并不愿意讓陌生人照顧自己。

受傳統思維的影響，在許多老人的眼中，進入養老機構等于宣告了自己“老了，不中用了”觀念，因此，對進入養老機構都有著不同程度的抵觸情緒。 在這種社會觀念下，將父母送入養老機構在一些地區的文化中多少有著“不孝”的意味，而雇傭他人對父母進行照顧也會被認為不重視父母。 這種認識在一定程度上阻礙了我國老年人長期照護服務體系的發展，不利于我國老年人長期照護模式轉型。

四、我國老年人長期照護模式轉型中政府責任的實現路徑

為了化解老年人長期照護模式轉型過程中的諸多挑戰，完善我國的老年人長期照護服務體系，政府應當做好以下幾方面工作。

(一)收集老年人照護需求信息，合理配置養老資源

老年人對長期照護的需求信息是政府制定養老資源分配方案的重要依據。 由于我國目前還未建立起完善的老年人信息采集制度，政府制定的養老資源分配方案與社會中老年人的實際需求存在錯位在所難免。 在國家出臺的一系列促進老年人照護服務行業發展的政策中，重點扶持的對象依然是養老機構，對居家與社區等照護服務形式進行扶持的政策較少。 資源的傾斜性配置造成了我國不同照護服務形式之間發展不平衡，多層次養老服務體系尚未完全建立。

在我國龐大的老年人群體中，能夠進入養老機構接受照護的只占小部分，大多數老人的照護工作還需要家庭完成，對于難以承擔照護責任的家庭，社區與居家照護可以承擔一部分照護工作。將養老資源傾斜性地投入到養老機構的資源分配方式難以有效填補我國的老年人長期照護需求缺口。 政府應當根據區域內的真實情況制定更有針對性的資源配置方案，使區域內不同形式的照護服務協調發展。

政府可以對區域內的老年人進行逐戶調研，對于不同老人對照護服務的需求信息進行收集。對于失能老人、空巢老人等需要重點關注的對象建立養老檔案。 通過對區域內老年人的需求進行分析整理，確認老年人對長期照護內容需求的真實性，并以此為基礎設計更有針對性的養老資源分配方案。 例如，如果區域內絕大多數老人仍然在家中接受子女照護，政府可以根據老人年齡、失能程度、是否患有疾病等標準將老年人所在的家庭分為不同等級，根據等級不同對其家庭提供相應的養老補貼。 如果區域內空巢老人數量較大，則政府可以出臺更多扶持社區照護服務發展的政策，建立老年人照護社區服務隊伍，為無法承擔照護壓力的家庭承擔部分照護工作。

(二)引領老年人照護行業發展方向，縮小區域間照護質量差距

近年來，在政府“放管服”改革以及多項養老服務利好政策的作用下，我國的老年人照護服務市場已經逐步向產業化發展。 但是在老年照護市場化改革過程中，出現了許多無法由市場機制解決的資源配置難題。 服務資源配置上的不平衡狀況需要政府主動將老年人照護領域政策的重心向欠發達地區傾斜，為老年人長期照護市場發展指明方向。

有研究表明，老年人的經濟狀況、對照護服務的使用傾向、照護資源的可獲得性等因素都影響老年人照護服務需求的滿足[17]。 受經濟水平的影響，我國農村老年人購買照護服務時更傾向于滿足生活需求的服務，這種服務價格相對低廉，利潤也更低。 相較于公益性的廉價照護服務，市場更傾向于提供昂貴的高端服務，獲取更多利潤[18]，農村老年人對高端服務的需求量低進一步抑制了養老服務機構開拓農村市場的意愿。

由于農村地區基礎設施建設相對落后，多數農村中沒有現成的養老基礎設施，想讓農村老年人享受高質量的長期照護服務需要前期較大的投入，市場中的養老服務提供者僅憑自身的力量難以打開農村地區市場。 要打開農村的養老服務市場，使市場的力量參與到農村老年人照護制度的建設中。 政府可以通過專項扶持、制定補貼政策等方式向開拓農村市場的照護服務組織提供一定扶持，將我國農村老年人潛在的消費能力釋放出來。

(三)加大養老服務人才培養力度

?國務院辦公廳關于全面開放養老服務市場提升養老服務質量的若干意見?將人才培養視為我國各項養老服務政策順利實施的前提條件。 人才隊伍建設并非一朝一夕能夠完成的工作，若想保持長期穩定的養老服務人才供應，少不了政府對養老服務人才培養的支持。

首先，政府可以鼓勵職業院校開設養老服務專業，培養專業技術過硬的養老服務人才，填補我國專業養老服務人才需求缺口。 其次，政府可以對沒有接受過正規培訓的養老服務從業人員開展技術培訓，提高從業人員的技術水平。 最后，各地政府可以建立相應的人才激勵機制，開拓人才引進通道，積極吸納醫療、服務等領域的人才進入老年人照護行業。 在培養和吸納人才的同時，也要為職業養老服務人員提供社會保障，提高養老服務人員的社會地位，使老年人照護工作“能吸引人，留得住人”。

由于培育專業的養老人才需要較長的培育周期，短時間內難以滿足我國老年人對于照護服務的迫切需求。 為了填補養老人才缺口，鼓勵社會各界人才參與養老服務行業。 國家可以設立老年人照護從業資格考試制度，鼓勵社會各界人士學習老年人照護知識。 根據考試內容的不同，可以將養老服務從業資格證分為不同的等級。 學習能力強，有志于專門從事養老服務的人員，可以參加考試內容涵蓋面廣、專業性較強的高級考試。 對于老年人長期照護志愿者或自己家中有待照護老人的人員，可以參加內容較為簡單、以科普老年人照護常識為主的初級考試。

政府可以對持證上崗的護理人員進行一定的補貼，激勵相關從業人員系統地學習照護專業知識。 建立老年人照護從業資格考試制度既能提升老年人照護行業從業者的專業知識水平，又能提高公眾學習老年人照護知識的熱情。 同時，老年人照護從業資格制度能夠為私人之間簽訂照護服務合同提供可靠的標準，進一步提高我國的老年人照護行業規范程度。

(四)普及老年人長期照護知識，改變社會養老觀念

傳統的養老觀念嚴重阻礙了我國老年人長期照護模式轉型。 在“養兒防老”觀念的影響下，老年人的照護工作如果不是由兒女承擔就會被視為“不孝”，將老人送入養老院會被視為嫌棄老人，而社區志愿者與居家服務人員上門服務則會因為不放心“外人”而遭到老人排斥。 這些對養老服務的錯誤認知抑制了老年人接受其他形式照護的欲望，不利于多層次老年人長期照護服務體系的發展。

嚴重依賴家庭的養老觀念使得社會力量難以進入到封閉的家庭中，持有這種理念的老年人既不關心身邊有什么養老設施建設，也不關心政府出臺的各項養老優惠政策，更沒有興趣對養老服務行業進行了解。 由于社會對于老年人長期照護服務普遍缺乏了解，人們普遍認為只有甚或不能自理的老人才需要他人照護。 事實上，老年人長期照護的服務種類十分豐富，并不限于對失能老人進行生活照料，而是可以滿足老年人從日常照料到精神交流不同層次的需求。

政府可以以社區為單位開展養老知識講座，普及先進的養老理念與照護知識。 同時政府可以聯合養老服務提供者、社會組織就本地區的養老設施、養老服務等情況對老年人進行普及，幫助區域內老人用好、用活政府的各項養老政策，打消老年人對于接受長期照護服務的顧慮。 通過對老年人普及區域內養老服務的真實情況，改變老年人對長期照護服務的不好印象，提高老年人消費照護服務的能力，進一步將家庭從長期照護工作中解脫出來。

五、結語

2021 年的政府工作報告指出，應當實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展基本養老服務體系。 為了化解老年人照護模式轉型面臨的各種挑戰，政府應當扮演好自己的角色，推動構建不同照護主體相互配合、多種照護內容相互補充的中國特色老年人長期照護模式。 科學的老年人長期照護模式不但能讓老年人度過更高質量的晚年生活，也能創造一系列養老服務行業的工作崗位，促進社會經濟的繁榮穩定。

在老年人長期照護模式轉型過程中強調政府責任，并不意味著政府要包攬老年人長期照護領域的一切工作，而是要讓政府發揮不同于其他主體的作用，以宏觀的、長期的視角協調不同照護主體間的相互合作，促進不同照護服務形式融合發展，在信息收集、資源配置、人才培養、理念宣傳等方面發揮更大的作用，為我國老年人度過高質量的晚年生活提供保障。