張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題及解決對策

馬明清

（甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，甘肅 張掖 734000）

1 張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革成效及現(xiàn)狀

深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是黨中央作出的重大決策部署，黨的十九屆三中全會明確要求在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域整合組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，除下發(fā)專門的改革工作方案外，2019 年以來，每年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革提出了明確要求：2019 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法”；2020 年的中央一號文件提出要“深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，完善執(zhí)法體系，提高執(zhí)法能力”；2021 年1 月4 日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出要“加快農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)”；2022 年1 月4 日印發(fā)的中央一號文件提出要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力建設(shè)”。

2019 年3 月，根據(jù)中央和省市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的安排部署，張掖市整合了原張掖市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì)、張掖市動物衛(wèi)生監(jiān)督所、張掖市農(nóng)機(jī)監(jiān)理所、張掖市漁政管理站、甘州區(qū)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)、甘州區(qū)農(nóng)機(jī)監(jiān)理所等14 個涉農(nóng)執(zhí)法單位及市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門所屬的其他站（所）涉農(nóng)執(zhí)法人員，組建了“張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)”，副處級建制，財(cái)政撥款事業(yè)單位，隸屬市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，以市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局名義執(zhí)法。臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南5 縣按照“局隊(duì)合一”體制組建了縣級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，共劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員126 人。全市已組建專職農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍6支（市級1 支、縣級5 支），執(zhí)法人員達(dá)到194 人，實(shí)現(xiàn)了“設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)只設(shè)一個執(zhí)法層級”、市縣兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的目標(biāo)。2019年機(jī)構(gòu)改革以來，市縣兩級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)牢固樹立“不辦案就是失職”“不依法辦案就是違規(guī)”“辦不成鐵案就是懈怠”的觀念，堅(jiān)持“有案必查、查必見效”，以辦案成效作為檢驗(yàn)改革實(shí)效的重要指標(biāo)，累計(jì)立案查辦涉農(nóng)違法案件300 余起，辦案數(shù)和結(jié)案率均名列全省前茅，未引起行政復(fù)議和行政訴訟，為全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全創(chuàng)造了良好條件。張掖市執(zhí)法隊(duì)被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表彰為“全國農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)先進(jìn)集體”。2019 年以來，定西市、武威市、臨夏州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局先后派人赴張掖市學(xué)習(xí)考察推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2021 年5 月31日至6 月2 日，甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在張掖召開了“全省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革暨農(nóng)業(yè)法治工作現(xiàn)場推進(jìn)會”，來自省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、14 個市（州）和86 個縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的80 多名參會代表現(xiàn)場觀摩了張掖市推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治工作的經(jīng)驗(yàn)做法。

2 張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中存在的問題

2019 年以來，在市縣兩級黨委政府的關(guān)心支持下，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)真貫徹落實(shí)各項(xiàng)改革措施，取得了一定成效。但目前市縣兩級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然存在一些問題，成為制約新時期農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的主要瓶頸。

2.1 市級層面的問題

2.1.1 執(zhí)法辦案設(shè)備、裝備不足 機(jī)構(gòu)改革后，市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)不僅履行全市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的監(jiān)督指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，組織、指導(dǎo)開展全市涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳教育與執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，受理全市范圍內(nèi)的涉農(nóng)違法行為投訴舉報(bào)，開展案件復(fù)核、行政復(fù)議工作，以及承辦市委、市政府和上級相關(guān)部門交辦的其他事項(xiàng)外，而且還承擔(dān)了甘州轄區(qū)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法辦案任務(wù)，執(zhí)法領(lǐng)域從單一的種植業(yè)擴(kuò)展到獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、農(nóng)藥、農(nóng)（畜）產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)機(jī)、漁政、農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染防治、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)村宅基地等領(lǐng)域，執(zhí)法人員從改革前的9 人增加至73 人，但由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備嚴(yán)重不足，無法滿足實(shí)際執(zhí)法工作需求。特別是市級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有配備專用的執(zhí)法車輛，日常執(zhí)法辦案所需車輛采取臨時向公車管理中心申請的方式予以解決，影響了執(zhí)法辦案的時效性。在案件受理環(huán)節(jié)主要是上級交辦、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)移交、群眾投訴舉報(bào)等方式，沒有統(tǒng)一的案件受理平臺，沒有統(tǒng)一的案件信息共享平臺和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法指揮中心，與省、縣、鄉(xiāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間尚未實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享；現(xiàn)有執(zhí)法裝備中平板電腦、執(zhí)法記錄儀、GPS 定位儀、數(shù)碼照相機(jī)、攝像機(jī)等裝備不足，沒有執(zhí)法專用無人機(jī)、農(nóng)業(yè)投入品（農(nóng)產(chǎn)品）快速檢驗(yàn)車、農(nóng)產(chǎn)品快速測定儀等設(shè)備，執(zhí)法手段落后。同時，由于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)志和制式服裝，便裝執(zhí)法影響了執(zhí)法工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.1.2 執(zhí)法辦案的場所、設(shè)施不足 在執(zhí)法辦案過程中，依法登記保存、查封、扣押、沒收的假劣農(nóng)藥、獸藥、種子、飼料等違法物品沒有存放場所，沒有畜禽活體隔離場地、畜禽產(chǎn)品貯存設(shè)施和農(nóng)藥等有毒有害罰沒物品無害化處置定點(diǎn)場所，給執(zhí)法辦案帶來諸多不便。

2.1.3 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和違法標(biāo)的物檢驗(yàn)檢測經(jīng)費(fèi)等未納入市級財(cái)政預(yù)算；執(zhí)法辦案設(shè)備、裝備更新經(jīng)費(fèi)，場所、設(shè)施建設(shè)租賃經(jīng)費(fèi)和農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員著裝經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。例如，在涉種案件辦理過程中，由于沒有專用的涉案種子存放場所，臨時存放場所設(shè)施簡陋導(dǎo)致種子霉變、遭受鼠害等。租賃種子存放場的費(fèi)用高，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算，執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前無力負(fù)擔(dān)這部分費(fèi)用。

2.1.4 機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確 市級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍存在公務(wù)員、參公人員、事業(yè)人員、工勤人員混編混崗的情況，單位性質(zhì)不定，執(zhí)法人員在職務(wù)職級晉升、職稱晉升等方面都受到了限制。特別是專業(yè)技術(shù)人員，職稱晉升主要憑技術(shù)成果，而執(zhí)法隊(duì)人員因崗位性質(zhì)，主業(yè)主責(zé)是執(zhí)法辦案，與辦案有關(guān)的考核指標(biāo)在參與在職稱晉升、崗位定級等方面都沒有優(yōu)勢，一定程度上挫傷了工作積極性。

2.1.5 執(zhí)法辦案能力不高 現(xiàn)有執(zhí)法人員原隸屬于市區(qū)兩級不同的涉農(nóng)管理單位，專業(yè)和身份性質(zhì)不同，大部分執(zhí)法人員原來主要從事行政管理、行政監(jiān)管等工作，基本沒有參與過執(zhí)法辦案工作，執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)和能力不高的問題短期內(nèi)尚無法從根本上得到解決，開展執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、盡快提高執(zhí)法人員辦案能力迫在眉睫。

2.2 縣級層面的問題

2.2.1 對改革方案理解有偏差，改革不到位 各縣對“局隊(duì)合一”理解有偏差，簡單的給縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局加掛了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)牌子，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”體制，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長兼任執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長，忽略了法制工作機(jī)構(gòu)與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)上的差異，存在“運(yùn)動員”兼“裁判員”問題，容易引發(fā)法律糾紛。個別縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)沒有專職副隊(duì)長，執(zhí)法人員大部分被抽調(diào)參與其他中心工作，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作有所弱化。

2.2.2 “合并式”綜合，“打包式”人員鎖定，人事不分，狀態(tài)混亂 改革時沒有徹底剝離縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬事業(yè)單位的行政處罰以及與之相對應(yīng)的行政強(qiáng)制和行政檢查職能，而只是簡單的將涉及到行政處罰的動物衛(wèi)生監(jiān)督、漁政管理、農(nóng)機(jī)監(jiān)理、種子管理等單位的職責(zé)職能、人員和部分編制“打包”劃歸到縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，造成“名改神未改”，原單位撤銷合并，新單位運(yùn)行不暢，農(nóng)業(yè)執(zhí)法出現(xiàn)“空檔期”。

2.2.3 人員編制偏少，與其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不相適應(yīng) 目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)實(shí)施的法律、行政法規(guī)投43 部，行政執(zhí)法涉及10 多個領(lǐng)域，僅行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)就有近300 項(xiàng)，面廣量大，專業(yè)性強(qiáng)。全市大部分縣沒有正確處理農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與事業(yè)單位分類改革的關(guān)系問題，沒有按照“編隨事走、人隨編走”的原則，有序劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員，確定的人員編制偏少，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革后的職責(zé)職能需要。

2.3 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面的問題

2.3.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不明確 目前，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法隊(duì)雖已成立，但還普遍存在職責(zé)職能不明確的問題，沒有相關(guān)規(guī)范性文件指導(dǎo)，綜合行政執(zhí)法隊(duì)與其他業(yè)務(wù)辦（室）工作職責(zé)不清、工作交叉，執(zhí)法人員主要精力還放在其他業(yè)務(wù)上，執(zhí)法工作不能正常開展，與推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的要求相悖。

2.3.2 機(jī)構(gòu)整合不到位 目前已組建的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)，只整合了原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政機(jī)構(gòu)和下屬事業(yè)單位承擔(dān)的行業(yè)管理領(lǐng)域的執(zhí)法力量和資源，而國土資源中心所、市場監(jiān)管所等繼續(xù)實(shí)行派駐管理體制，職能職責(zé)和人員編制仍保持原狀，綜合改革不到位，與推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的要求不符。

2.3.3 普遍存在“接不住”的問題 已整合組建的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)由于人員偏少、裝備缺乏和執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)不足，普遍存在“接不住”執(zhí)法案件的情況，大部分執(zhí)法人員不會辦案、不敢辦案，執(zhí)法能力亟待提升。同時，個別試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法隊(duì)由于上級賦權(quán)過大過多且人員不足，執(zhí)法工作量大面廣，無從下手。

3 對策建議

3.1 加大督查力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革

由組織部牽頭，編辦、司法、財(cái)政、人社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門配合，對縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行專項(xiàng)督查、督辦。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，根據(jù)執(zhí)法職能、執(zhí)法任務(wù)與執(zhí)法力量相適應(yīng)的要求，參照公安機(jī)關(guān)“局隊(duì)合一”體制運(yùn)行模式，將縣級農(nóng)業(yè)綜合行政管理和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法統(tǒng)籌謀劃，同步建設(shè)，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等部門劃人劃編，分別成立“××縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局綜合執(zhí)法隊(duì)”和“××縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局綜合監(jiān)管隊(duì)”，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法隊(duì)賦權(quán)事項(xiàng)，確保“放得下”“接得住”“用得好”。

3.2 加大經(jīng)費(fèi)保障力度，促進(jìn)執(zhí)法工作發(fā)展

嚴(yán)格落實(shí)中央和省市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的各項(xiàng)措施，及時撥付農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法所需工作經(jīng)費(fèi)。結(jié)合轄區(qū)執(zhí)法工作實(shí)際需求，專項(xiàng)列支保障執(zhí)法辦案場所、設(shè)施建設(shè)所需資金。落實(shí)執(zhí)法人員執(zhí)法津貼、工傷保險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)等政策，提高執(zhí)法人員職業(yè)傷害保障水平。

3.3 落實(shí)待遇政策，確保執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定

針對目前執(zhí)法隊(duì)伍中公務(wù)員、參公和事業(yè)人員混編混崗的實(shí)際情況，為了使執(zhí)法人員不因改革而個人利益受到損害，建議建立執(zhí)法人員辦案績效與職稱評聘銜接機(jī)制，實(shí)行參公人員職務(wù)與職級并行和專業(yè)技術(shù)人員職稱正常晉升“兩條腿”走路，拓寬干部個人發(fā)展空間，激發(fā)執(zhí)法人員的積極性和創(chuàng)造性，確保農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定。

4 結(jié)束語

雖然張掖市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革取得了一定成效，但與中央的要求相比，還存在一些問題和差距。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要地方黨委政府和相關(guān)部門進(jìn)一步提高政治站位，密切協(xié)作，統(tǒng)籌推進(jìn)，緊密結(jié)合地方實(shí)際大膽進(jìn)行探索，創(chuàng)造出具有張掖特色、可在全省乃至全國借鑒推廣的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，多措并舉確保農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革任務(wù)全面完成，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的法治保障。