總體國家安全觀視野下的生物安全國際合作機制構建研究

肖 軍，郝長潞，陳 鵬，周思晗，冉 濤

（西南政法大學國家安全學院，重慶 401120）

通過對國內外有關文獻的梳理得知，現有成果對生物安全、全球治理以及國際合作等問題進行了一系列探討，已經具有一定的科學深度、邏輯性和實踐性。但這些文獻缺乏對生物安全國際合作領域的整體性及全面性討論。綜合來看，它們的重點集中在與實驗室、教育等內容相關的生物安全方面，而即便是宏觀分析整個生物安全體系，亦只從法治角度、全球戰略角度來進行闡述，涉及生物安全國際合作事項的并不多[1]。所以，對如何進行全球治理、如何詳細設計國際合作機制體系乃至如何運用指標考察體系建立的情況，尚待研究[2]。

防控新冠肺炎疫情的實踐證明，生物安全問題已不再是某一個國家的事，而是整個國際社會需要關注的。因此，生物安全的國際合作必將成為我國甚至世界各國的國家安全學界以及生物學界重點研究的新興課題[3]。

1 生物安全國際合作成效與問題

從現有資料來看，生物安全的國際合作有了新進展，包括合作制度的穩定性逐漸提升，為生物安全合作提供了更加便利的條件；一些生物安全公約、協議在制度上明確了合作國家之間的權利和義務，為生物安全合作提供了法律框架。但是仍存在一些問題，如國內方面，我國《國家安全法》《生物安全法》等法律對國際合作規定并不多且不細致。國際方面，不同國家認識程度觀念確有差異、尚未建立防疫國際合作統一機制、合作寬度深度遠未達到既定的要求。這表現為，沒有全局性的理論支撐合作、合作法律機制不健全且利用率不高、合作制度平臺之間國家重疊數較多且缺乏溝通與協作、合作保障機制不完善；安全合作中缺乏信任和共識、合作評估機制嚴重缺失[4]。

上述問題存在的原因有客觀方面也有主觀方面。首先，在重點領域，生物安全合作仍亟待推進法制建設，沒有法制建設，國際合作就會成為無源之水、無本之木；其次，現有的國際公約或多邊雙邊條約操作性不強，不適應現實需要，有些公約或是條約還只局限于紙面，并沒有付諸實施；再次，國家間不同的政治目的和意識形態導致合作缺乏動力，尤其是將生物安全國際合作視為政治性問題的一些國家；最后，現有平臺無法滿足合作需求，包括技術平臺、合作平臺等。總體而言，就是缺乏系統性的全球治理機制作為支撐。

2 總體國家安全觀指引下的生物安全合作

缺乏系統性的全球治理機制這一問題該如何解決呢？宏觀上，完全可以用總體國家安全觀來作為指導。總體國家安全觀是基于全球視野下，對我國整體安全態勢進行的戰略研判，對我國當前和日后的國家安全所要面臨的主要形勢、基礎任務、治理體系和治理能力建設等問題所提出的一系列論斷。總體國家安全觀堅持以全面、系統的角度看待問題，對關乎國家的重要領域，如生物安全等展開了詳盡思考，成為我國國家安全建設的總體導向[5]。

在總體國家安全觀的指導下，生物安全著眼于內外安全、國土和國民安全、傳統和非傳統安全、自身和共同安全、國家戰略發展和國家總體安全，是關乎國家安全的關鍵一環。而就生物安全而言，通過總體國家安全觀的指引，可以從多重機制來解決生物安全國際合作問題。也就是說，一方面，生物安全國際合作機制的建設必須依靠總體國家安全觀的統籌指導；另一方面，生物安全國際合作機制建設成效也直接影響總體國家安全觀的落實效果。兩者相輔相成，相互促進。

3 構建生物安全國際合作機制的途徑

災難可引起人們對歷史的反思、對現實的思考，社會亦能在反思中得以發展。新冠肺炎疫情對于非傳統安全風險而言無疑具有重新思考之必要，是我國防范化解非傳統安全風險的重要契機。在總體國家安全觀的宏觀指引下，不僅需要著眼于傳統安全，也要關注非傳統安全，以此健全國家安全體制機制，提升國家應對安全風險的能力，為全面建成小康社會的偉大勝利添磚加瓦。在課題組的研究過程中發現，需要根據上述問題來提出我國生物安全國際合作長效機制建設的建議。

3.1 全面構建生物安全國際合作動力機制

在總體國家安全觀的指引下，會產生新型的生物安全觀。而新型的生物安全觀要求從以治理為重點走向以預防為中心的合作、從以政策為主導走向以法治為基礎的合作、從主要依靠國家力量走向國家與社會協力合作。也就是說，新型的觀念導致合作理念與方式發生了變化。動力來源于以預防為中心、以法治為基礎、走向國家與社會協力的合作。

深化落實人類命運共同體觀，穩步加快創建生物安全共同體。恰逢世界處在機遇與挑戰并存的時代，公共衛生安全等各類非傳統安全威脅層出不窮，例如新冠肺炎疫情對各國人民生命健康造成前所未有的挑戰。這次生物安全挑戰更加證明，傳統安全威脅的發展勢頭減弱，而非傳統安全威脅成為主要威脅，這需要全人類共同應對。因此，必須堅定不移地貫徹全球安全觀和全球治理觀，發揮各國際組織的支撐性作用，進一步協調生物安全國際政策，展開非傳統安全風險防控的有效協作，不僅要聚焦于本國安全，還應著眼于全球安全，共同構建命運共同體。全面構建生物安全國際合作動力機制，需要本國和各國的共同努力。

3.2 立體構建生物安全國際合作法律機制

生物安全國際合作法律體系的構建，需要關注國內法和國際法。（1）立法規劃方面。一是推進國內法中生物安全國際合作法律體系建設。借鑒美、俄等域外立法內容，完善國內層面的立法，構建以《國家安全法》為基礎框架的立體的生物安全國際合作法律體系，同時在《生物安全法》實施過程中逐步完善相應的配套機制，如進行行政法規、部門規章的制定，來進一步細化《生物安全法》中的國際合作事宜，而國際合作事宜通過行政法規、部門規章來規范，是完全有必要和可能的。二是推進國際法中生物安全國際合作法律體系建設。全面梳理現行的國際法和國際公約，找出與生物安全國際合作相關的條款，一方面主動發出積極聲音，對相關條款進行遵守或在時機成熟時提出修改建議；另一方面在國內法修訂的同時，融入相關條款，與國際接軌的同時，更好地符合國際通行做法，使生物安全有國際層面的法律可以依循。例如在完善《世界衛生組織組織法》時，可以建立不同國家生物安全部門的權限以及相互之間的合作制度，同時在我國修訂相關的生物安全法律乃至衛生法律時，可有條件地吸收《世界衛生組織組織法》部分條款，在完善法律的同時向世界看齊。（2）法律效力方面。一直以來，我國法律效力存在一定問題，可以借此次契機來進行提高。即提高我國國內立法的效力，并積極促進國際公約、多邊雙邊條約的簽署和有效落實，在不同國家之間協調、溝通、斡旋，這是接下來需要努力的方向。與此同時，要通過政策對話、多方商談來增強生物安全合作交流互信。（3）法律執行方面。對于生物安全國際合作這一事物，可能之前的法律執行做得不夠，那么接下來可以借鑒相關法律執行的措施，來完善生物安全國際合作執行體系。例如，需要明確生物安全國際合作法律事宜的主管部門、執法部門、監督部門，共同完成生物安全國際合作的管理工作。與此同時，要明確若干部門之間的分工，即每個部門的職責、權利與義務，避免遇到合作事宜時相互推諉。

3.3 嚴密構建生物安全國際合作工作機制

國際合作工作機制包括合作流程、合作監督及合作協調等。就合作流程而言，涉及生物安全體系的復雜功能結構，運用系統的和組織化的國際合作模型來滿足多因子構建問題。第一步，強化世界衛生組織在生物安全合作領域的作用和地位刻不容緩。世界衛生組織是本次疫情防控的關鍵，也是成員國協調疫苗、救助物資、疫情信息的重要主體。但某些國家不僅不作為，還指責世衛組織辦事不力，實在荒謬。樹立世界衛生組織在全球衛生領域的權威，積極應對本次疫情方為上策。第二步，推動多邊生物安全論壇的舉辦。目前，包括中國在內的多國已舉辦了多邊生物安全論壇，論壇上各國積極溝通，為疫情防控出謀劃策，取得了顯著效果。接下來可進一步完善論壇機制，如定期召開機制等，不斷加強各國在生物安全領域的合作。第三步，提倡生物安全數據信息成果共享。世界各國只有在疫情防控信息、科學研究成果等方面進行共享，才能有效防止疫情的全球傳播，方可在短時期內找到最有效的打贏疫情攻堅戰的利器。

就合作監督而言，應加強合作過程中的制約效力，設定更加合理的監督模式，以確保權力能夠在規制內運行，避免監督乏力。國際合作不僅解決的是如何合作問題，還要考慮如何對合作過程本身進行監督，這樣方可形成體系。就合作協同而言，形成覆蓋各類各級的網絡，實現數據與系統的融合、組織與技術的融合，轉型為“國家主導、國際運作、群眾參與、集中力量”的典型國際合作工作機制。這里，與上述的動力機制相呼應，即生物安全國際合作參與者不僅僅是國家，還包括社會力量，如普通大眾等，只有全民參與，才能更好地協同合作。

3.4 創新構建生物安全國際合作保障機制

生物安全國際合作保障機制包括生物技術合作、平臺拓展合作以及隊伍培養合作等。（1）在生物技術合作上，提出科技整體戰略、技術創新戰略、技術開發路徑、技術成果防護戰略，進行技術動向分析與客體技術升級影響分析。加強疫苗、藥物和防疫等科研事項的交流合作，同時，發揮大數據、人工智能在疫情防控、追蹤溯源（流行病學調查）和資源調動等方面的精確分析和預警評估效用，最大限度防范生物安全風險并阻止重大疫情的跨境傳播。生物安全國際合作不僅關乎法律界，科技界的作用同樣至關重要，只有與科技界聯合起來共同攻關，才能更快速地研發出更有效的疫苗。所以，要提升應對新冠肺炎疫情這類重大公共衛生安全事件的戰略高度與決策起點，更要著眼于構建人類命運共同體，大力加強生物安全領域的國際科學技術合作。（2）在平臺拓展合作上，擴大現有各合作平臺的范圍，形成協同治理和預防方式。加強各國相關實驗室檢測、流行病學調查、臨床診療等方面的合作，向其他國家推薦中西醫結合治療方案，共同研究治療疾病的良藥。這既是向外推廣優秀的治療方案的機會，也是發揮中醫重要作用之契機。（3）在隊伍培養合作上，多國共同合作培養國際性的高素質專業隊伍，重視基礎業務能力、生物安全保衛能力、語言文字溝通和法律通曉能力的培養。積極探索科研隊伍合作的新路徑，健全生物安全領域協作機制。同時，在國際合作中應當堅持“以我為主”的原則，求同存異、包容并蓄。我國應與國際各方主體共同應對全球生物安全風險挑戰，主動參與、和衷共濟，開展生物安全隊伍培養合作，加強衛生職業教育、高等教育。

3.5 適時構建生物安全國際合作評估機制

在評估機制體系上，采取明確評估主體法律地位、強化評估管理職能、改進評估方式方法等具體措施，健全完備合作評估機制。國際合作各項機制需要最終建立體系化的評估機制來考察，評估機制體系指標可以借鑒其他國家的經驗予以完善，如國際合作的完整性、協調性、互補性、兼容性、吻合度等，最大限度地利用評估機制來完善整體的合作機制。定期（可以暫時規定2年或者一個固定時間）對生物安全國際合作前期成效和問題進行評估，并提出改進的方式予以參考。這也是對前述各項機制是否達到預期目標的考察。

以上五大機制（動力機制、法律機制、工作機制、保障機制、評估機制）相互聯系、依托且密不可分：動力機制是其他四大機制的指引；法律機制是工作機制、保障機制、評估機制的基礎；工作機制是具體化的機制；保障機制是支撐性的機制；評估機制是方向性的機制。五大機制既指明了生物安全國際合作的未來方向，也是生物安全國際合作成效的量化指標。

4 未來展望

本課題的研究從適應生物領域的安全需要入手，著眼生物安全合作的形成機理、發展態勢，將生物安全合作置于總體國家安全觀、全球治理、人類命運共同體的視野下予以重點考慮，試圖找出擺脫困境、解決問題的良法。同時，對生物安全合作機制體系的構成進行全方位研究，對子機制的具體內容與其在整體機制中的地位作用進行重點研究。但是，如何規劃一個全面性的戰略布局來明確我國生物安全國際合作的總體思想、主要目標、制度體系仍然是難點。這是因為不同國家意識形態不同，合作意愿程度不同，再加上生物安全的專業性，如何促使國家或國際組織進行合作較為困難。對此，應該充分利用動力機制來促成國家間的合作，所以難點就是如何讓他國對動力機制進行認同，需要通過研究提出各種可行途徑。此外，上述“五位一體”機制中，法律機制、評估機制的建立也是難點。本研究從源頭入手反思當下生物安全合作之法律困境，又借鑒域外國家生物安全合作評估機制之豐富經驗，試圖建立較為通行的法律機制、評估機制，其效果如何，也需要通過反復驗證。當然，本研究只是一個整體上的框架性研究，未來針對上述不同部分還需要下功夫攻堅克難，展開深入細致的分析探索。此外，除了五大機制本身的研究，對于生物安全國際合作還可以從理論支撐、合作經驗梳理等方面進行理論與實踐上的研究，這樣課題成果會變得比較豐富[6]。