資源治理：欠發達地區鄉村產業振興的“彎道超車”路徑
——以陜西袁家村為例

○李彥巖 林海英

（1清華大學公共管理學院，北京 100084；2海南大學 亞利桑那州立大學聯合國際旅游學院，海南 海口 570000）

一、引言

缺乏資源和發展機遇、以留守人群為主的欠發達地區村莊，是中國鄉村的灰色底色。推動欠發達地區鄉村實現產業興旺，是鞏固脫貧攻堅成果與推進鄉村振興、促進實現農業農村共同富裕必須解決的問題。關于如何振興鄉村產業，已有研究提出了產權明晰說和治權完備說。前者專注于提升資源配置效率，強調通過明晰產權來活化鄉村資源進而推動產業發展；后者注重提高鄉村治理能力，強調通過完善鄉村治權為發展產業提供組織基礎。但是，欠發達地區村莊很難吸引到人才、資金、技術等稀缺資源，而缺乏此類資源又無法培育出產業，這讓欠發達地區的產業振興變成了一個看似無解的難題。因此，研究如何破解資源不足困境，讓欠發達地區鄉村“長”出產業，具有很強的現實意義和研究價值。

本文從既有學說的不足出發，聚焦于破解欠發達地區鄉村資源不足困境這一核心問題，基于陜西袁家村的發展實踐，提出了資源治理說，以此探討即使是資源貧乏的欠發達地區鄉村，也能通過完善資源治理實現產業興旺。本文的研究意義有：一方面，資源不足困境是欠發達地區鄉村走向產業振興的“攔路虎”，本文直面這一問題，從微觀層面探討“破局”的可能策略，具有很強的現實意義。另一方面，針對兩類學說的不足，本文提出資源治理說，構建了欠發達地區村莊發展鄉村產業的理論框架，不僅為發展鄉村產業提供了新思路，也從理論層面彌補了產權模糊說和治權殘缺說的不足。

二、發展鄉村產業的兩類主流學說

關于如何實現鄉村產業振興，現有研究積累了一定的成果，主要包括兩類：一是從市場角度出發，注重提升資源配置效率的產權明晰說；二是從政府角度出發，強調增強鄉村治理能力的治權完備說。

（一）產權明晰說

產權明晰說是從資源配置效率出發，分析如何通過明晰產權來發展鄉村經濟。產權是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用地位的經濟和社會關系，清晰界定的產權，可以降低交易費用，提高資源配置效率[1-2]。根據產權理論，模糊的產權必定帶來經濟效率的損失，在鄉村產業發展問題上，體現為農民主體地位虛置，生產要素無法自由流動，導致鄉村產業發展受到嚴重制約[3]。因此，在鄉村振興背景下，應該以產權改革為契機，拓展鄉村產業發展空間和機遇，其發展機制在于：從村莊內部來看，農村集體產權改革通過清產核資、成員界定和股權量化等步驟，把原來“集體總有”的模糊產權結構，變成了“村民共有”的清晰產權結構，為發展市場經濟提供了初級條件，把農村“沉睡”的資產轉化為產業發展的“要素”[4]；從村莊外部來講，明晰的產權關系便于建立市場契約，為合作社、企業等新型市場主體“返鄉下鄉”營造更好的制度環境，讓鄉村能夠借助外力來發展第二產業和第三產業，提升鄉村產業的經濟效益[5]。

盡管產權明晰說著眼于通過明晰產權來促進鄉村產業發展，但在實踐中，卻不斷出現以產權改革為名，把集體資產“分光、賣光、吃光”的不良現象①2016年，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出“堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失”。。同時，改革形成的股權固化，也導致了愈發頻繁的農村股權糾紛現象[6]。此外，有學者認為，產權“模糊”的土地制度安排所蘊含的彈性實踐制度，可能正是中國農村改革取得成功的關鍵，而發展中國家急于模仿發達國家的產權私有化改革，則可能導致“產權失靈”[7-8]。可見，過分強調明晰產權的效率導向，其結果是帶來集體資產流失，甚至是在資本下鄉過程中出現“離農脫農”問題[9-10]。對于廣泛存在的欠發達地區村莊來講，農村集體產權改革雖然能摸清“家底”并將其量化分給村民，但是這些資源貧乏的村莊，既無力培育自己的產業，又無法吸引外來產業，明晰的產權并不能轉化為收益。因此，欠發達地區村莊只有突破了“資源不足”的核心困境，將“家底”轉化為“要素”形成鄉村產業，才能實現明晰產權所期待的效果。

（二）治權完備說

治權完備說，是從鄉村治理能力出發，研究如何通過提高農村基層組織承接、凝聚和配置資源的能力來促進鄉村產業發展。關于鄉村治權，張靜[11]最早在村規民約的意義上使用村莊治權一詞，認為村莊集體經濟使其擁有對村民權利的實際界定權力。申端鋒[12]進一步明確鄉村治權是指鄉村兩級組織凝聚、配置治理資源進行鄉村治理的權力。高俊等[13]在討論縣級治權時，提出了“治權殘缺”的觀點，指因資源管控權力殘缺而派生的地方治理能力殘缺。呂鵬和劉學[14]在分析企業扶貧現象時發現，產業扶貧這一經濟活動是深度嵌入基層治理的，企業投入的資源能否達到扶貧效果，取決于村莊的治理能力。在已有研究的基礎上，本文論及的治權包括兩個方面，分別是汲取公共資源的能力和給予公共服務的能力，前者是鄉村治權的經濟基礎，后者是鄉村治權得以實現的主要路徑，二者構成了鄉村治權的核心要素。

治權從兩個方面作用于鄉村產業發展。一方面，治權決定了鄉村組織的政治吸納能力。近幾十年的城鎮化進程，使得農村資源不斷流向城市，鄉村組織的治理主體地位逐漸虛化，這樣的鄉村組織，無法吸納上級政府和市場帶來的稀缺資源，產業興旺也就無從談起[15]。另一方面，治權也直接影響鄉村組織的社會整合能力。由于鄉村組織沒有經濟實力來為村莊提供公共服務，也就逐漸喪失了組織的權威性與領導力[16]，無法整合鄉村內部蘊藏的非正式資源、關系和能力，而這些都是發展鄉村產業不可或缺的條件[17]。盡管完備的治權能為村莊發展提供有力支撐，但無論是資源汲取能力還是公共服務能力，任何一種能力的發揮，都需要村莊具備一定的產業規模和經濟實力，對于尚未具備產業基礎的欠發達地區鄉村來講，如何讓治權從殘缺走向完備，現有的治權殘缺說，并未給出答案。

（三）文獻評述

產權明晰說專注于資源配置效率的提升，強調通過明晰產權來活化鄉村資源進而推動產業發展；治權完備說注重提高鄉村治理能力，強調通過增強資源汲取能力和公共服務能力來完善鄉村治權，為發展鄉村產業提供組織基礎。當前，中國農村從脫貧攻堅全面轉向鄉村振興，正在以嶄新的面貌邁向共同富裕。顯然，欠發達地區鄉村作為中國鄉村的灰色底色，是先富帶后富、共同邁向共同富裕過程中的沉重“后富”。如何才能克服資源不足困境，讓欠發達地區鄉村能夠實現產業振興，進而邁向共同富裕，無論是推崇資源配置效率邏輯的產權學說，還是堅守鄉村治理能力邏輯的治權學說，任何單一的理論面向都不足以讓其擺脫困境。

對于欠發達鄉村來講，產業的發展過程，是資源與治理的互動和適配過程。何為資源？借鑒申端鋒[12]和吉登斯[18]的研究，本文把資源分為兩類：工具性資源和價值性資源。工具性資源是指鄉村的物質資源，包括村集體的土地、留守勞動力、村民存款和鄉村自然環境等實體資源；價值性資源是指鄉村組織動員農民的手段與制度，如村委權威、熟人信任、道德教化和鄉土風俗等非實體資源。何為治理？治理是與權力觀密切相關的。如果韋伯[19]的權力觀對應的是治理制度，福柯[20]的權力觀對應的是治理技術，那么吉登斯[18]的權力觀對應的則是治理資源，通過對治理資源的關注，將治理制度和治理技術兩種研究取向彌合起來。本文從資源治理視角出發，聚焦于欠發達地區村莊如何克服資源不足困境實現產業振興的問題，探索構建新的理論解釋框架。

三、研究設計

（一）案例的理論抽樣

本研究聚焦于欠發達地區鄉村的產業振興，根據研究問題需要，應該選擇這樣的案例：欠發達地區鄉村，通過資源治理實踐，克服了資源不足困境，培育出了自己的產業，并且愿意作為樣本被研究，能提供相關資料和數據。基于理論抽樣原則，本文選擇了袁家村作為研究對象。為什么采用理論抽樣而非隨機抽樣？一方面，欠發達地區鄉村能夠實現產業興旺，是非常稀少的事件，客觀上很難通過大規模的隨機抽樣得到適合的樣本。另一方面，袁家村作為西部貧困縣中的一個空心村，從“耕地沒牛、點燈沒油、干活選不出頭”的爛包村，變為鄉村旅游領域的關中第一村，這樣的發展奇跡，蘊含著某種理論認知上的“縫隙”，是難得的黑天鵝案例，提供了在極端情況下探究一種重要研究問題的機遇[18]。本文嘗試從袁家村的發展實踐中，對欠發達地區鄉村的產業振興實踐做出“從案例到知識”的理論構建，因此選擇了袁家村作為研究對象。

（二）案例介紹

從資源貧乏的貧困村到關中旅游明星村，實現產業振興“彎道超車”的袁家村，經歷了三個發展階段。第一個階段（2007—2011 年），面對近乎“一無所有”的村莊，村兩委嘗試以鄉村旅游為突破口來謀發展，經過4 年的不懈努力和反復動員，62 戶村民全部辦起了農家樂，游客量達到30萬人次/年，建立了鄉村旅游的起點；第二個階段（2012—2015年），通過創新存量資源的使用方式，低成本獲得村莊發展所需的稀缺資源，包括土地、人才、資金、技術設備等，打造出袁家村旅游品牌，游客量突破300萬人次/年，迎來了快速發展；第三階段（2016—2022 年），為了吸引增量資源，以開放產權的方式形成“你賺的錢里，有我的一份”利益共同體，游客量突破600 萬人次/年，村民戶均年收入超過30 萬元，并吸引3 000多位創業者成為新村民，形成了以民宿和餐飲為核心的鄉村產業集群。

袁家村從村民人均年收入不足3 000 元、集體經濟收入近乎為0、村莊留守人口不足100 人的欠發達地區鄉村，經過15年的資源治理實踐，成長為村民家庭年收入超過30萬元、村集體收入超過5億元的“關中第一村”，不僅讓外出務工人員全部回村，還吸引到3 000多名創業者成為新村民②袁家村的人口和收入數據是結合賬本和村干部、村民的訪談得出。。縱觀袁家村的發展歷程，是一個欠發達地區村莊克服了資源不足困境，實現了產業振興的發展奇跡。

（三）多元化的數據來源

遵循案例研究數據搜集的規范步驟和方法，借助多元化渠道展開數據收集，包括一手資料訪談、內部文件和外界媒體報道等，形成數據來源的三角印證。具體而言，本文分別對袁家村的村兩委干部、本村村民、各合作社社長以及外來創業者進行了深度訪談，閱讀了包括所有發表過期刊文章和學位論文、媒體報道、袁家村內部的鄉村振興報告和書籍、袁家村微信公眾號文章、村史館、袁家村十年發展攝影展（配文字）、農民夜校和農民學校內容展板等。

同時，本文的第一作者被袁家村邀請加入“袁家村鄉村振興課題組”，借此身份進行了多次現場觀察和針對性觀察，包括傾聽會議發言（3 次）、參與產業發展內部會議（2次）、觀察節假日旅游高峰期的現場狀況（4次，每次5個小時）、為全體村干部及核心骨干開展內部講座（1次，3個小時）、為全體村民開展農民夜校講座（1次，2個小時）。2018年7月、2018 年10 月、2018 年12 月、2019 年10 月和2021 年3 月份，筆者進行了五次現場調研，累計55天，后續還進行了電話和微信回訪100 多次，共訪談村兩委干部、本村村民、合作社社長以及外來創業者共62多人，訪談總時長為2880分鐘，允許錄音的訪談者都有音頻資料，并整理成文字，合計42.6萬字，詳見表1。

表1 數據收集

四、研究發現

遵循案例研究的歸納論證邏輯，本部分以陜西袁家村的發展實踐為例，分析其鄉村產業振興的“彎道超車”路徑。

（一）黨建引領整合分散資源，建立產業起點

把握城鄉融合大趨勢，守正出奇，確立鄉村產業振興方向。萬事開頭難，欠發達地區村莊“從何處下手”才能打破發展死局，是首要難題。在袁家村，黨支部發揮領導核心作用，確定了發展“鄉村旅游”的產業方向。黨支部帶領精英村民，確立了打造具有關中特色的鄉村旅游產業的方向。但這一想法讓大多數普通村民出乎意料，“村里啥都沒有么，落后的很，讓人家城里人來看啥么，干旅游是胡扯”③來自訪談數據，訪談編號YJC-CM-014。。為了凝聚發展共識，黨支部發揮領導核心作用，從改變觀念和行動示范兩個方面來動員村民。一方面，黨支部成立動員小組，帶領村民多次赴外地旅游村學習考察，了解它們的發展歷程，半年后部分農戶轉變了觀念，從“極不理解”到“將信將疑”。另一方面，有兩位村支部黨員發揮模范帶頭作用，愿意投資開辦農家樂，為袁家村的旅游探路，在菜品研發、裝修設計、經營策略和成本控制等方面完成了前期試錯積累，探索出一套低成本經營農家樂的成功經驗。示范效應讓村民從“將信將疑”轉變為“這事兒能干”，凝聚起了發展鄉村旅游的村莊共識。

整合村莊的分散資源，多方力量“共建”，培育產業發展起點。行動初期，便遭遇資源不足困境，缺乏資金、技術、勞動力和市場等發展產業的關鍵要素。第一個難題是缺乏資金。破敗的房子無法接待游客，但是2戶試點（2007年）農戶無力承擔高昂的裝修費。通過整合分散的村莊資源，G書記和村委會巧妙地化解了這一難題，裝修設計由G書記（學過設計）免費幫助設計來解決；裝修施工則動員留守老人幫忙來解決，這些村民在村中大多無事，通常是只要管一頓“好飯”就愿意出勞力；裝修建材則充分利用村莊原有的廢棄建材，不足的部分由2戶農戶與村干部們集資購買。第二個難題是缺乏市場資源。黨支書G利用自己的人脈資源，邀請企業家朋友在袁家村開展公司團建活動，為2戶農家樂吸引了第一批“種子”客流，通過精心研發菜品和完善服務，逐步吸引到更多的客流，解決了市場問題，具體內容見表2。到2011年，袁家村的62戶村民全都辦起了農家樂，游客量突破了30萬人次，村民家庭年均收入超過了10 萬元。通過黨建引領，村民黨員、精英農戶、留守老人、企業和消費者的多方“共建”，把看似無價值的鄉村留守勞動力、村莊廢棄物、個人的潛在設計能力和人脈關系等分散資源整合起來，硬是在欠發達地區鄉村“長”出了旅游業，建立了產業發展的起點（見表2）。

表2 黨建引領整合分散資源的三階歸納

（二）共建治權挖掘存量資源，壯大鄉村產業

村級組織通過共建治權，建構起完備的鄉村治權，能更好地挖掘存量資源，克服產業壯大過程中的資源不足困境。建立起產業起點后，村莊就不再是原來衰敗封閉的鄉村空間，而是變成了開放有活力的市場空間。但是，未經過充分的社會建構，鄉村組織很難具備完善的鄉村治權和治理能力，也難以應對市場化的沖擊。在調研中發現，與袁家村同期發展的周邊村莊，雖然產業形態類似，但是由于沒有共建治權的堅實基礎，都未能將產業做大。“周邊有70 多個村，跟我們村一樣，也做農家樂搞旅游，但是兩三年以后全都死掉了，就剩下我們一個，他們做不下去，心不齊，也沒人真心管事兒，互相算計”④來自訪談數據，訪談編號YJC-CM-05。。

挖掘看似沒有價值的、廉價易得的和經常被人忽視的存量資源，把資源不夠用的“客觀獲取”問題轉變為資源怎么用的“主觀創造”問題。在62戶村民全都辦起農家樂之后，為了應對周邊村莊的同質化競爭，袁家村通過產業升級，發展出美食街、高端民宿、文化體驗營等多元業態，提升盈利能力和市場競爭力（見表3）。一方面，利用廢棄的村莊建設用地、村支書G 的存款和鄰縣的低成本手藝人，建立了“一街吃遍關中”的美食街，不僅分擔了62 戶農家樂的客流承載壓力，也以95 種關中美食吸引更多的消費者。另一方面，利用村支書的商業經驗、村干部的社會關系和村黨組織的權威，發動若干農戶將自家農家樂升級為高端民宿，并開展鄉村文化體驗營和游學營等活動，優化游客的消費體驗，進一步增強產業競爭力。因此，通過重組、拼湊和改變村莊的存量資源，把各類要素整合起來，變成產業升級的堅實支撐，以行為的能動性克服了資源貧乏的結構性制約。

多種角色通過共建治權，增強村莊治理能力，以此壯大產業規模。鄉村產業的發展過程，是資源、組織與權力的互動與適配的過程，也是吉登斯權力觀在鄉村領域的投射。在產業壯大過程中，袁家村通過重塑村黨組織權威、賦能村委會，成立村集體經濟組織和村級社會組織⑤村莊集體經濟組織是指“陜西關中印象旅游公司”，對外代表袁家村進行商業經營；鄉村社會組織包括各類合作社、志愿者組織和街道自治協會等。，形成了“政黨組織—自治組織—經濟組織—社會組織”的新型治理結構。隨著產業的壯大，四類組織獲得了相應的經濟實力，并在此基礎上擁有相應的權力，共同推進治權從殘缺走向完備。在資源汲取方面，政黨組織和自治組織，在做大村莊產業“蛋糕”過程中，吸納和匯聚了人力、財力、物力、合法性和領導力等各類資源，從乏力的村組織變成了強有力的領導核心，擁有了“實質上”的資源汲取權。在公共服務供給方面，集體經濟組織和各類社會組織，共同提供衛生、安保、水電和糾紛化解等服務，一改往日“無作為”的狀態。通過提供公共服務，讓鄉村治權得以“落地”，變得“有作為”。資源汲取能力和公共服務能力的提升，完成了鄉村從封閉社區走向開放市場的社會建構，讓村莊組織成為足以應對市場化沖擊的堅實載體，為產業的進一步發展壯大奠定組織基礎。

（三）開放產權吸引增量資源，做強鄉村產業

鄉村產業的發展，僅僅依靠莊分散資源和存量資源是不夠的，需要吸引外界的增量資源配置進來。吸引資源并非易事，具備資金、技術要素和經營、投資和管理能力的外界行動者，除了帶來產業需要的增量資源，也會產生爭奪控制權和獲取利潤的訴求，如何在利用外來資源滿足村莊發展的同時、保持發展自主性并有效回應對方的利益期待，是任何組織邁上高水平發展階段都要面對的共性問題。袁家村解決方法，是通過打造“你賺的錢里，有我的一份”利益共同體，以發展帶來的增量利益，來稀釋、緩沖和弱化對存量利益的爭奪。通過股權合作和三次分配的制度創新，袁家村在實踐中突破了村莊的成員權限制，讓多元要素能夠平等地入股參與合作，借助財產權的延展來開放村莊產權邊界，持續吸納外界的經濟組織、人才和要素配置到鄉村空間上，以此做強鄉村產業（見表4）。

表4 開放產權吸引增量資源的三階歸納

通過開放產權邊界吸引增量資源，做強鄉村產業。為了緩解外來成員和本地人的利益張力，袁家村通過股份合作的制度創新，以三次分配解決了三重張力。袁家村發展中的三重張力，分別是本村村民與外來商戶之間、外來商戶內部、村集體與外來商戶之間的利益沖突。以美食街合作社為例，袁家村通過股份合作制成立合作社，總股本3 000萬，在股權分配中體現各方的利益。第一，62 戶本村人以土地入股，每戶（平均5畝）土地折價20萬，合計1 240萬，村民不承擔美食街的經營風險，獲得固定分紅4 萬元/年，以此平衡本村人與外來商戶的沖突。第二，村兩委成立了村集體經濟組織——陜西關中印象旅游有限公司，以袁家村品牌入股合作社，折價600 萬，提供品牌背書、土地使用、日常管理（如水電治安衛生）、保障食品安全等服務，緩解村集體與外來商戶之間的張力。第三，95 戶外來商戶以資金入股，合計1 160萬，每戶的入股金額由村兩委決定，與已有產權理論的預測不同，收入高貢獻大的商戶，反而入股股金少獲得的分紅少，同時，收入低的商戶，卻擁有多入股的資格并以此獲得高額分紅，這一看似違背常識的入股行為，是依托強大的村莊治理能力，經過多方權衡和多次協調才得以實現的，經過這樣的調整，袁家村平抑了外來商戶內部的巨大貧富差距。

股權合作的創新舉措，突破了封閉的成員權限制，借助延展的財產分配權來開放產權邊界，形成多元利益共享的格局。通過股權合作和三次分配，袁家村不僅吸引外來資金和人才留在袁家村，也把他們的商業經營能力、投資能力和食品加工技術等增量資源，配置到袁家村的產業空間當中，成為強壯袁家村鄉村旅游業的“筋骨”，在原有的產業基礎上，袁家村逐步發展出了書院街、酒吧街、文創街、百村聯盟、進城出省、商業模式輸出等附加值更高的新業態，多元化業態形成了鄉村產業集群，讓袁家村擁有了更強的市場競爭力，鄉村產業的經濟規模達到10億元，游客量突破了600萬人次/年，村民家庭年收入超過30萬元，并帶動3 000名外來成員成為新村民，讓往日資源貧乏的袁家村，成長為鄉村旅游領域的“關中第一村”。

五、結論

聚焦于欠發達地區鄉村的產業振興，本文提出了資源治理說，并構建了“黨建引領—共建治權—開放產權”的分析框架（詳見圖1）。一是以黨建引村產業，實現產業發展的“彎道超車”，對于欠發達地區鄉村從脫貧攻堅轉向鄉村振興有一定的借鑒意義。當然，中國的村莊千差萬別，本文的研究結果并不能推論到全體欠發達地區鄉村，但袁家村成功背后的資源治理機制，仍然在類似鄉村的發展問題上提供解釋力。同時，雖然本文力求客觀性，但還不可避免存在不足。第一，本文數據多為訪談性領下的多方“共建”，來整合分散的村莊資源，建立產業發展起點。二是以共建治權中的多元“共治”，創新存量資源的使用方式，發展多元化業態增強產業競爭力。三是以開放產權的利益“共享”，來持續吸引增量稀缺資源，做強鄉村產業。在這一框架下，不僅通過明晰資源歸屬來賦能產權，讓鄉村產業中的各類行動者，獲得有流動性、可交易的清晰產權，提高資源配置效率以促進產業發展，還通過提升村莊的資源汲取權和公共服務供給能力，完備鄉村治權以保障產業發展，以此克服資源不足困境，實現產業振興的“彎道超車”。

圖1 欠發達地區鄉村實現產業振興的“彎道超車”框架

總體而言，本文的理論分析有助于研究者對欠發達地區鄉村的產業振興形成總體研判。與以往的寬泛鄉村研究不同，本文聚焦于欠發達地區鄉村，圍繞“資源”治理主題，通過黨建引領整合分散資源、共建治權挖掘存量資源、開放產權吸引增量資源，來克服資源不足困境，從無到有地培育起鄉資料，且屬于回溯性數據，存在回憶偏差的問題。對于此，本文采用多種資料來源，形成數據的三角印證，并在數據出現沖突和模糊時，及時與被訪談人溝通確認，這些方式能在一定程度上降低回溯性偏差。第二，研究結論的普遍性問題。本文基于袁家村案例構建了欠發達地區鄉村實現產業興旺的理論框架，未來研究可以考慮增加案例和數據，進行多案例復制或者大樣本驗證，檢驗模型的穩健性。