基于政策工具視角的煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究

高文君 張春海 步宇飛 于立芝*

（1中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東煙臺(tái) 264670；2煙臺(tái)市福山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東煙臺(tái) 265500）

煙臺(tái)市蘋(píng)果種植歷史悠久、世界聞名[1]，煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，已成為煙臺(tái)市重要的標(biāo)志性特色產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要的作用。煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)量逐年增加，2020年產(chǎn)量達(dá)到589.0萬(wàn)t，比2019年增產(chǎn)2.7%[2]。近幾年來(lái)，煙臺(tái)市委、市政府把蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展納入全市三重工作“重中之重”和改革攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)，全市以“果業(yè)強(qiáng)、果農(nóng)富、果鄉(xiāng)美”為目標(biāo)，發(fā)布了一系列促進(jìn)煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，全力推動(dòng)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)步入高質(zhì)量發(fā)展快車(chē)道。煙臺(tái)塑造了“煙臺(tái)蘋(píng)果”品牌，打造了特色蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)，“煙臺(tái)蘋(píng)果”在2002年、2008年及2011年相繼榮獲國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)、國(guó)家地理標(biāo)志證明商標(biāo)、中國(guó)馳名商標(biāo)等榮譽(yù)，2020年“煙臺(tái)蘋(píng)果”品牌價(jià)值達(dá)145億元，連續(xù)十二年蟬聯(lián)中國(guó)果業(yè)第一品牌。政策工具是公共管理和政策科學(xué)的重要研究領(lǐng)域[3-4]。本研究采用政策工具分析方法，對(duì)2012—2020年煙臺(tái)市8項(xiàng)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行量化分析，探討其平衡性和匹配性，以期為相關(guān)部門(mén)優(yōu)化煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供參考。

1 資料來(lái)源與研究方法

1.1 資料來(lái)源

以2012—2020年煙臺(tái)市政府及相關(guān)市、縣、區(qū)發(fā)布的與蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件為研究對(duì)象，政策類(lèi)型包括規(guī)劃、意見(jiàn)、計(jì)劃等體現(xiàn)政府政策的文件（表1）。

表1 煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)相發(fā)展政策

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析工具選擇。參考Rothwell和Zegveld的二維政策工具分析框架，將煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類(lèi)型，其中供給型政策包含4個(gè)二級(jí)分類(lèi)、需求型政策包含2個(gè)二級(jí)分類(lèi)、環(huán)境型政策分為4個(gè)二級(jí)分類(lèi)，并對(duì)二級(jí)分類(lèi)的政策工具進(jìn)行了類(lèi)別描述，見(jiàn)表2。

表2 政策工具編碼分類(lèi)

1.2.2 內(nèi)容分析單元與文本內(nèi)容編碼。內(nèi)容分析單元是分析內(nèi)容中最小、最重要的元素，可以是相關(guān)政策中獨(dú)立的字、詞、句或段落，也可以是一整份政策文件。通過(guò)對(duì)文本內(nèi)容所包含的信息進(jìn)行規(guī)范性分類(lèi)編碼和信息提取、數(shù)理統(tǒng)計(jì)，以分析和驗(yàn)證政策文本制定者的意圖、目標(biāo)和有效性[4]。筆者把表1中所選的政策文本中的政策和具體條款作為內(nèi)容分析單元。根據(jù)內(nèi)容分析單元，文本內(nèi)容編碼形式為“政策編號(hào)-具體章節(jié)-具體款-具體項(xiàng)”。

2 結(jié)果與分析

2.1 不同政策工具類(lèi)型分布情況

由表3可知，173個(gè)內(nèi)容分析單元覆蓋了供給型、需求型和環(huán)境型3個(gè)方面，其中：環(huán)境型政策最多，占比43.3%；其次是供給型政策，占比42.2%，需求型政策最少，占比14.5%。

表3 2012—2020年煙臺(tái)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策工具分配表

不同政策工具類(lèi)型年度分布情況見(jiàn)表4。政策工具類(lèi)型總體分布方面，2012年、2014年、2016年依次降低，分別為 12.7%、11.6%、4.6%，2017年、2020年依次增加，分別為5.2%、65.9%。2012—2017年供給型政策依次降低，占比分別為6.9%、5.2%、4.0%、3.5%，2020年供給型政策顯著增加，為22.5%。2012年、2014年需求型政策占比分別為1.2%、2.3%，2016年與2017年需求型政策缺失，2020年需求型政策增加為11.0%。2012年、2014年、2016年環(huán)境型政策均降低，占比分別為4.6%、4.0%、0.6%，2017年環(huán)境型政策占比增加為1.7%，2020年環(huán)境型政策占比顯著增加為32.4%。2012—2020年三類(lèi)政策工具類(lèi)型均表現(xiàn)為先降低后增加的趨勢(shì)，2020年增加幅度最大。2012—2017年供給型政策數(shù)量最多，其次是環(huán)境型政策，需求型政策最少；2020年環(huán)境型政策最多，其次是供給型政策，需求型政策最少。這說(shuō)明2020年煙臺(tái)市對(duì)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度大幅加強(qiáng)，尤其重視蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境建設(shè)。

表4 2012—2021年不同政策工具類(lèi)型分布情況

2.2 不同政策工具分布情況

2.2.1 供給型政策工具分布。供給型政策工具分布情況見(jiàn)表5，其中：科技信息支持占比最大，為16.2%；其次是基礎(chǔ)設(shè)施條件投入，占比為13.3%；財(cái)政資金投入居第三位，占比為7.5%；人才培養(yǎng)占比最低，為5.3%。供給型政策工具年度分布總體為先降低后增加的趨勢(shì)，2012—2017年呈現(xiàn)降低趨勢(shì)，2020年增加為22.5%。基礎(chǔ)設(shè)施條件和農(nóng)業(yè)科技信息支持表現(xiàn)為相同的趨勢(shì)。人才培養(yǎng)方面，2012—2017年占比均為0.6%，2020年占比增加為2.9%，表明煙臺(tái)市對(duì)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才的重視程度明顯增強(qiáng)。

表5 供給型政策工具分布情況

2.2.2 需求型政策工具分布。需求型政策工具分布情況見(jiàn)表6，其中：貿(mào)易支持相關(guān)政策最多，占比為11.5%；海外機(jī)構(gòu)政策次之，占比為2.9%。年度分布總體表現(xiàn)為：2012年占比1.2%，2014年占比2.3%，2016年與2017年需求型缺失，2020年占比增加為11.0%。2020年貿(mào)易支持政策工具占比增加為9.2%，海外機(jī)構(gòu)政策工具占比增加為1.7%。

表6 需求型政策工具分布情況

2.2.3 環(huán)境型政策工具分布。環(huán)境型政策工具分布情況見(jiàn)表7，其中：監(jiān)督管制政策最多，占比為18.1%；策略型措施次之，占比為13.9%，目標(biāo)規(guī)劃政策居第三位，占比為10.5%；金融稅收支持最少，僅為1.2%。年度分布總體表現(xiàn)為：2012—2016年依次降低，分別為4.6%、4.0%、0.6%；2017年增加為1.7%；2020年增加為32.4%。2020年，目標(biāo)規(guī)劃政策增加為8.1%，金融稅收支持政策增加為1.2%，策略型措施政策增加為8.7%，監(jiān)督管制政策增加為14.5%。

表7 環(huán)境型政策工具分布情況

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

煙臺(tái)市蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不同政策工具分布表現(xiàn)為：環(huán)境型政策最多，占比為43.3%；供給型政策次之，占比為42.2%；需求型政策最低，占比14.5%。2012—2020年三類(lèi)政策工具類(lèi)型均表現(xiàn)為先降低后增加趨勢(shì)，2020年增加幅度最大，說(shuō)明2020年煙臺(tái)市對(duì)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度大幅提高。供給型政策工具中農(nóng)業(yè)科技信息支持占比最大，其他依次為基礎(chǔ)設(shè)施條件、財(cái)政資金投入、人才培養(yǎng)。供給型政策工具年度分布總體表現(xiàn)為先降低后增加的趨勢(shì)，即2012—2017年降低，2020年顯著增加；基礎(chǔ)設(shè)施條件和農(nóng)業(yè)科技信息支持表現(xiàn)為相同趨勢(shì)；2012—2017年人才培養(yǎng)政策占比均為0.6%，2020年增加了2.9%，表明煙臺(tái)市對(duì)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才的重視程度明顯增強(qiáng)。需求型政策工具中貿(mào)易支持相關(guān)政策最多，其次為海外機(jī)構(gòu)政策。年度分布總體表現(xiàn)為：2012—2014年增加，2016年與2017年需求型缺失，2020年占比增加為11.0%。環(huán)境型政策工具中監(jiān)督管制政策最多，其他依次為策略型措施、目標(biāo)規(guī)劃、金融稅收支持。年度分布總體表現(xiàn)為：2012—2016年依次降低，2017—2020年增加。

3.2 討論

一是環(huán)境型政策需進(jìn)一步優(yōu)化。在環(huán)境型政策工具中，存在監(jiān)督管制占比多、金融稅收占比少的問(wèn)題。現(xiàn)階段煙臺(tái)市蘋(píng)果種植以傳統(tǒng)種植方式為主，受自然環(huán)境、市場(chǎng)影響較大，處于經(jīng)營(yíng)管理模式現(xiàn)代園區(qū)化初期階段，還有很大的發(fā)展空間。在轉(zhuǎn)變初期，政策支持以及策略型措施十分必要，監(jiān)督管制和策略性措施所占比重高，比較符合煙臺(tái)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要。在金融稅收方面，僅有少部分稅收優(yōu)惠業(yè)務(wù)。二是需求型政策較弱，需要予以補(bǔ)充，可以增加推廣蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、打造品牌群體、弘揚(yáng)蘋(píng)果文化、深化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等方面的有關(guān)政策。可以通過(guò)蘋(píng)果地理標(biāo)志性產(chǎn)品建設(shè)，擴(kuò)大對(duì)外宣傳，吸引國(guó)外消費(fèi)者[5-6]。二是供給型政策需進(jìn)一步完善。高質(zhì)量人才培養(yǎng)可直接影響科技水平，管理自動(dòng)化、機(jī)械智能化是未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。因此，應(yīng)增加有關(guān)人才培養(yǎng)的支持政策，為相關(guān)專(zhuān)業(yè)學(xué)生提供補(bǔ)貼，通過(guò)增加獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)果樹(shù)栽培方向?qū)W生投入蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

政策效力的發(fā)揮是持續(xù)的過(guò)程，政策也可以理解成政府與民眾之間簽訂的契約，契約一旦生效，對(duì)雙方都有約束力。這個(gè)過(guò)程需要保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，不應(yīng)隨意打斷或終結(jié)[7]。