科學推進黃河流域統(tǒng)一規(guī)劃實施

汪安南

（黃河水利委員會，河南 鄭州 450003）

習近平總書記深刻指出：“用中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”［1］黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出“完善國家重大戰(zhàn)略和中長期經濟社會發(fā)展規(guī)劃制度”。深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，需要充分發(fā)揮規(guī)劃的引領、指導和約束作用。基于流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性［2］，必須堅持流域系統(tǒng)觀念，堅持全流域“一盤棋”，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃和實施，整體謀劃和推進流域保護治理。水利部黨組明確提出強化流域治理管理，其重點任務是強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理［3］，“四統(tǒng)一”之中統(tǒng)一規(guī)劃起龍頭、關鍵作用。在黃河流域，流域管理機構要以推進新階段黃河流域水利高質量發(fā)展為主題，著眼全面提升黃河流域水安全保障能力，加快完善流域水利規(guī)劃體系，科學推進流域統(tǒng)一規(guī)劃實施，咬定目標、久久為功，扎實推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。

1 把準流域水利規(guī)劃定位

流域水利規(guī)劃是水利規(guī)劃體系的重要組成，是謀劃流域水利發(fā)展、改革和管理的重要基礎。《中華人民共和國水法》規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。流域規(guī)劃包括流域綜合規(guī)劃和流域專業(yè)規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃包括區(qū)域綜合規(guī)劃和區(qū)域專業(yè)規(guī)劃。綜合規(guī)劃是根據經濟社會發(fā)展需要和水資源開發(fā)利用現狀編制的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署。流域范圍內的區(qū)域規(guī)劃應當服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應當服從綜合規(guī)劃。《中華人民共和國防洪法》明確，防洪規(guī)劃是指為防治某一流域、河段或者區(qū)域的洪澇災害而制定的總體部署。防洪規(guī)劃是江河、湖泊治理和防洪工程設施建設的基本依據。

從法律要求和實踐角度看，流域水利規(guī)劃是流域保護治理的頂層設計。開展黃河流域水利規(guī)劃工作，必須遵循習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，深入貫徹落實習近平總書記關于治水特別是黃河保護治理的重要講話指示批示精神，堅持新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，立足于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，準確把握重在保護、要在治理的戰(zhàn)略要求，準確把握全面提升黃河流域水安全保障能力的目標任務［4］，從完善流域水沙調控和防洪減災體系、推進水資源節(jié)約集約安全利用、加強水土保持和水生態(tài)環(huán)境保護、保護傳承弘揚黃河水文化、提升流域保護治理能力等方面，加強黃河流域統(tǒng)一規(guī)劃實施，確保一張藍圖繪到底。科學推進黃河流域統(tǒng)一規(guī)劃實施，制定實施黃河流域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃，需要更加突出黃河保護治理的特殊性，準確把握規(guī)劃的基本定位和原則要求。黃河流域綜合規(guī)劃要立足流域整體，深入分析流域特點、發(fā)展基礎、主要問題，突出謀劃好保障流域水安全的總體部署，體現戰(zhàn)略性、宏觀性、基礎性，著眼構建流域保護治理的整體格局，明確思路原則、戰(zhàn)略目標、總體布局、重大任務和保障措施。黃河流域防洪等專業(yè)規(guī)劃是以流域綜合規(guī)劃為遵循，細化深化實化流域綜合規(guī)劃的有關要求，側重于專業(yè)領域的總體部署，體現更強的針對性、指導性、約束性，著眼水災害防御、水資源節(jié)約保護、水生態(tài)保護修復、河湖水域岸線管理等各專業(yè)領域目標任務，明確空間分類和布局、工程和非工程體系、管控要求和措施以及重大工程、重大項目、重大政策等，是水安全保障具體領域重點工作的規(guī)劃基礎，是推進水利基礎設施建設的基本依據。黃河流域專項規(guī)劃和實施方案是依據有關法律法規(guī)及國家戰(zhàn)略政策，根據流域保護治理的實際需要，以綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃為基礎，就特定領域和任務作出的具體實施安排，具有更強的計劃性、階段性、操作性，目標、任務、措施和完成時限清晰明確，是推動落實黃河保護治理重點任務的重要抓手。

2 完善流域水利規(guī)劃體系

要按照完善國家發(fā)展規(guī)劃制度、建立健全國土空間規(guī)劃制度等總體要求，根據水利規(guī)劃體系框架，圍繞新階段黃河流域水利高質量發(fā)展的目標要求，逐步建立起定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的黃河流域水利規(guī)劃體系，加強高質量的流域水利規(guī)劃供給，形成規(guī)劃合力，引領和推動全面提升流域水安全保障能力。

（1）深入貫徹黨和國家的戰(zhàn)略部署，突出發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向和引領作用。要深入貫徹落實習近平總書記關于治水特別是黃河保護治理的重要講話指示批示精神，依據中共中央、國務院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，著眼黃河長治久安和水安全風險，高度重視全球氣候變化的復雜深刻影響，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，對照新階段水利高質量發(fā)展的目標任務和實施路徑，科學制定黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展水安全保障規(guī)劃，將黨中央國務院決策部署轉化為奮斗方向和行動措施，為扎實推進新階段黃河流域水利高質量發(fā)展、樹立大江大河治理的重要標桿提供遵循。新階段的流域水安全保障規(guī)劃，要深入研究黃河保護治理全局性、基礎性、關鍵性重大問題，明確關鍵領域的重點任務和政策舉措，謀劃一批強基礎、增功能、利長遠的重大工程項目，有效解決當前和今后一個時期面臨的突出矛盾，為推動黃河流域保護治理盡快取得突破性進展和標志性成果奠定規(guī)劃基礎。要尊重自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和經濟社會發(fā)展規(guī)律，把握治水機理，堅持生態(tài)優(yōu)先，突出科學治水，做到人與自然和諧共生；堅持全局觀念和系統(tǒng)思維，循道而趨、因勢利導，使自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律為我所用，服務于人類的生存發(fā)展；統(tǒng)籌發(fā)展和安全，牢牢守住水安全底線，開發(fā)有度、協(xié)同共生，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，協(xié)調人與水的關系、人與自然的關系，解決流域突出的水安全問題，讓黃河可以持續(xù)地造福人民、造福中華民族；把水文化納入水安全保障范疇，挖掘和發(fā)揮黃河水文化的豐富內涵和時代價值，為筑牢黃河流域水安全屏障提供文化支撐和精神動力。

（2）在流域水利規(guī)劃體系中增加水利基礎設施空間布局規(guī)劃。按照加快構建黃河流域國土空間保護利用新格局的要求，統(tǒng)籌上中下游、干流支流、左右兩岸的保護和治理，統(tǒng)籌水利樞紐建設、堤防建設、河道整治、灘區(qū)治理、蓄滯洪區(qū)建設、生態(tài)修復等重大工程，統(tǒng)籌水安全保障與產業(yè)布局、城市建設、鄉(xiāng)村振興等相關方面。在全面摸清并分析流域涉水空間本底條件的基礎上，堅持保護優(yōu)先，堅持底線思維，以劃定涉水空間、優(yōu)化水利基礎設施空間布局、推進水生態(tài)系統(tǒng)保護修復為重點，以加強涉水空間管控和保護為抓手，提出流域涉水空間治理和空間結構優(yōu)化調整的空間布局規(guī)劃，為推進水利基礎設施建設和涉水空間管控提供依據。涉水空間主要包括河湖水域岸線、蓄滯洪區(qū)、水源保護區(qū)涵養(yǎng)區(qū)、水土流失重點防治區(qū)以及水利基礎設施管理保護區(qū)等，要從提升流域水生態(tài)系統(tǒng)完整性、安全性和保障流域水安全的高度，科學合理精準劃定流域涉水空間。流域涉水空間的劃定要與生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間布局充分銜接，將其中具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域納入生態(tài)保護紅線范圍，涉水空間要盡量避免與城鎮(zhèn)空間重疊。

（3）系統(tǒng)完善綜合規(guī)劃、專業(yè)和專項規(guī)劃的流域水利規(guī)劃體系。針對黃河流域洪水是最大威脅、水資源短缺是最大矛盾、生態(tài)脆弱是最大問題、高質量發(fā)展不充分是最大短板等突出問題，聚焦讓黃河成為造福人民的幸福河的目標，推動制（修）定流域綜合規(guī)劃。統(tǒng)籌組織做好黃河流域跨省區(qū)其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，推動湟水、沁河等重要支流及黑河綜合規(guī)劃審查審批，適時啟動無定河、伊洛河、窟野河、北洛河、洮河等綜合規(guī)劃評估修訂。加強防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、岸線保護與利用規(guī)劃、采砂規(guī)劃、河口保護治理規(guī)劃、灌區(qū)發(fā)展規(guī)劃、農村供水建設規(guī)劃、水能資源開發(fā)規(guī)劃等編制或修訂。進一步強化流域水利規(guī)劃對國家發(fā)展規(guī)劃的支撐保障作用和對區(qū)域規(guī)劃的指導約束作用。強化流域管理機構規(guī)劃部門的規(guī)劃歸口管理作用，抓緊建立健全黃河流域水利規(guī)劃編制目錄清單，并根據需要動態(tài)修訂；建立流域規(guī)劃臺賬和規(guī)劃管理信息平臺，強化規(guī)劃銜接協(xié)調，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實施進程；探索建立流域水利規(guī)劃合規(guī)性審核制度，做好區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃服從綜合規(guī)劃的合規(guī)性審核，解決好各類規(guī)劃間的銜接、協(xié)調問題。

3 豐富流域水利規(guī)劃內涵

習近平總書記高度重視做好規(guī)劃工作，強調“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。規(guī)劃科學和規(guī)劃質量是規(guī)劃的生命。在完善流域水利規(guī)劃體系的同時，要不斷豐富流域水利規(guī)劃內涵，更好地體現時代發(fā)展要求、發(fā)展質量、發(fā)展水平，更好地指導黃河流域水利高質量發(fā)展，更好地滿足深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略實施的需要。

（1）堅持先進規(guī)劃理念。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，突出“造福人民”，以全面提升水安全保障能力為主線；突出“高質量發(fā)展”，對標高質量發(fā)展要求設定規(guī)劃目標任務；突出“底線思維”，守牢水災害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境安全底線，防控化解各類風險隱患；突出“生態(tài)優(yōu)先”，把節(jié)約用水、“四水四定”原則、水資源最大剛性約束、生態(tài)保護貫穿到規(guī)劃布局、供需和配置各環(huán)節(jié)；突出“系統(tǒng)治理”，增強流域規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性；突出“改革創(chuàng)新”，注重制度建設、體制機制創(chuàng)新。堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，保障發(fā)展和管控約束相統(tǒng)籌，全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調，戰(zhàn)略性和操作性相結合，既尊重規(guī)劃傳統(tǒng)，更要創(chuàng)新發(fā)展，提高流域水利規(guī)劃編制的開放度、透明度和社會參與度，發(fā)揚民主、集思廣益，科學謀劃推進新階段黃河保護治理頂層設計。

（2）注重措施手段綜合。突出以流域為整體的山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。突出水災害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等四水問題的統(tǒng)籌治理和系統(tǒng)施策。突出防洪蓄泄兼籌、供水增減相濟、生態(tài)保護修復互補、發(fā)展監(jiān)管服務并重的綜合措施手段。突出發(fā)展方向、總體布局、約束性指標、風險管控、體制機制和重大工程、重大項目、重大政策等規(guī)劃目標任務。突出已有發(fā)展基礎和創(chuàng)新發(fā)展動能的辯證統(tǒng)一，提升數字化、網絡化、智能化水平和成熟適用科技成果應用水平。統(tǒng)籌推進新階段黃河流域水利高質量發(fā)展“八大行動”，完善流域防洪工程體系，提升水旱災害防御能力；實施流域水網重大工程，提升水資源優(yōu)化配置能力；維護黃河健康生命，提升河湖生態(tài)保護治理能力；科學推進水土流失綜合治理，提升水土保持能力；加強數字孿生黃河建設，提升科學精準決策支持能力；建立健全節(jié)水制度政策，提升水資源集約節(jié)約利用能力；保護傳承弘揚黃河水文化，提升黃河水文化影響力；強化體制機制法治管理，提升流域現代治理能力［5］。

（3）力求實用管用好用。規(guī)劃的實用管用根本在于規(guī)劃的科學性和可操作性。要深入開展前期基礎研究，加強流域規(guī)劃的基礎性問題和重大戰(zhàn)略性問題研究，準確把握流域規(guī)律特點和新老水問題表現特征，牢牢抓住水沙關系調節(jié)的“牛鼻子”，科學提出解決流域水安全問題的基本思路和解決方案。要立足新發(fā)展階段，統(tǒng)籌規(guī)劃需要與可能，協(xié)調近期與遠期關系，科學合理確定規(guī)劃目標、規(guī)劃任務和資源環(huán)境要素支撐保障條件，做深做實規(guī)劃內容，增強規(guī)劃的可操作性。各項流域水利規(guī)劃，既講宏觀指導，也講具體措施，進一步突出規(guī)劃目標指標的約束力、任務措施的清單化，明確規(guī)劃具體目標指標，將主要任務落實到重大工程、重大項目、重大政策上，使規(guī)劃能落地、有實效，可檢查、易評估。突出規(guī)劃的項目支撐和資金保障，堅持“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的重大水利工程論證原則［3］，加強規(guī)劃重大水利工程前期論證，充分考慮投資渠道與可能，區(qū)分輕重緩急，實化規(guī)劃重大工程項目清單，既加快推進，也量力而行，保障規(guī)劃順利實施。

4 強化流域水利規(guī)劃落實

規(guī)劃實施是規(guī)劃制度和規(guī)劃編制的目標。要針對黃河流域水利規(guī)劃實施過程中，在水資源管理、河湖管理等領域約束控制力不強，對控制開發(fā)規(guī)模和強度、優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局、引導產業(yè)轉型升級、促進農業(yè)結構調整等方面引領約束作用不夠等問題，建立健全黃河流域水利規(guī)劃實施機制，在加強監(jiān)督管理上下功夫，確保規(guī)劃一經批準，必須嚴格執(zhí)行、有效落實，切實把規(guī)劃目標轉化為發(fā)展實效。

（1）健全規(guī)劃實施的工作機制。要按照“誰牽頭編制、誰牽頭組織實施”的原則，建立健全流域水利規(guī)劃實施責任制，把各項流域水利規(guī)劃確定的主要目標、重點任務細化落實到流域管理機構和流域內相關地方，明確流域管理機構與地方水行政主管部門推動規(guī)劃實施的職責和主要任務，加強相關部門和單位規(guī)劃實施的溝通協(xié)調，強化政策措施協(xié)同。加強規(guī)劃的項目式、任務式等清單式管理，把握好規(guī)劃目標任務與政策措施、項目建設、實施策略之間的內在聯(lián)系，將規(guī)劃任務轉化為措施具體、責任明確的具體行動，強化規(guī)劃與相關實施方案、年度計劃間的銜接，確保規(guī)劃通過實施方案和年度計劃順利實施。建立重大工程、重大項目推進機制，做到儲備一批、開工一批、建設一批、竣工一批，發(fā)揮重大工程、重大項目在推進流域水利規(guī)劃實施中的關鍵作用。要嚴格落實水工程規(guī)劃同意書制度，充分發(fā)揮規(guī)劃對流域保護治理開發(fā)的指導性和約束性作用。

（2）完善跟蹤監(jiān)測的評估機制。流域管理機構規(guī)劃主管部門和規(guī)劃編制牽頭部門要加強流域水利規(guī)劃實施的跟蹤分析，做好統(tǒng)籌協(xié)調、過程把控、效能跟蹤、督促落實工作。健全完善“年度監(jiān)測分析—中期評估—總結評估”的流域水利規(guī)劃評估體系，落實監(jiān)測評估責任，對各項流域水利規(guī)劃實施全程動態(tài)監(jiān)測，必要時可開展第三方評估，強化監(jiān)測評估結果應用。建立規(guī)劃目標實現程度與規(guī)劃實施過程控制的關聯(lián)，加強對流域水利規(guī)劃相關指標的有效監(jiān)測、統(tǒng)計，掌握和分析實施進展效果，對規(guī)劃實施中出現的問題，規(guī)劃編制牽頭部門要及時分析研究，會同有關部門和地方研究提出解決問題的方案并推進問題解決。同時，健全規(guī)劃動態(tài)調整和修訂機制，經評估確需調整修訂的流域水利規(guī)劃，規(guī)劃編制牽頭部門要及時組織調整修訂并報原審批主體審批，既體現規(guī)劃的原則性，也增強規(guī)劃的動態(tài)適應性。

（3）強化監(jiān)督考核的監(jiān)管機制。科學推進黃河流域統(tǒng)一規(guī)劃實施，規(guī)劃實施情況的監(jiān)督考核是關鍵的一環(huán)。必須發(fā)揮好監(jiān)督考核指揮棒的作用，加強流域水利規(guī)劃實施的監(jiān)督考核和激勵約束，增強各有關方面切實履行職責的責任意識，強化規(guī)劃權威性、嚴肅性，解決好“規(guī)劃是一套、做起來是另一套”的問題，推動規(guī)劃目標任務更好落地見效。要探索建立健全流域水利規(guī)劃實施的監(jiān)督考核機制，嚴格規(guī)劃實施監(jiān)督管理，進行全過程、全方位、全要素監(jiān)管，統(tǒng)籌國務院大督查激勵政策、最嚴格水資源管理制度考核、河湖長制考核、項目安排、投資計劃以及通報表揚批評等措施，研究制定規(guī)劃實施監(jiān)督考核結果與被監(jiān)督考核責任主體績效掛鉤的具體辦法，落實到規(guī)劃實施責任部門、單位和責任人，實施有效有力的違規(guī)懲戒機制，對規(guī)劃不落實、落實不到位或者不按規(guī)劃實施的，要及時會商督促、掛牌督辦、集中約談、切實糾正，強化規(guī)劃實施監(jiān)督考核的剛性約束作用，保障流域水利規(guī)劃順利實施和目標任務全面落實。