宅基地改革中存在的若干問題探討

□白 碩，趙 微

（北京物資學院，北京 101149）

實施鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村振興戰略是解決我國農村問題的重要理論依據，是現階段符合我國國情的重要戰略政策。宅基地改革方向是“三權分置”，與原先的情況相比，在宅基地集體所有權與農戶宅基地使用權基礎上增加了資格權。這“三權”是宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權和農戶宅基地資格權，“三權”的權利主體各有不同。在所有權的屬性下，農村基層自治組織和政府有關部門的管制是改革的重點；資格權在授予方面仍受到“一戶一宅”的制約，要在符合土地利用和規劃的前提下探索滿足全體符合資格的農戶享有宅基地的方案；使用權的改革更是重中之重，要以農民權益為本位，探索出提高宅基地的交易價值，促進流轉的靈活方式。

2021 年中央一號文件指出，進城落戶農民可依法自愿有償退出宅基地，村集體和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用權以外的任何形式強迫農民退出宅基地[1]。因此，宅基地改革應立足于我國農村實際，充分考慮農民、農業和農村的利益，完善頂層設計，解決現存問題，形成完備的宅基地政策法律體系。

1 宅基地改革

1.1 宅基地的價值

宅基地是指農村集體經濟組織內部符合規定享有宅基地資格權的成員，按照法律法規規定標準，依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，并有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。根據我國《土地管理法》第九條規定，農村和城市郊區的土地，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。宅基地是農村土地利用的一種形式，這種利用方式與農民居住直接相關。宅基地的首要價值是解決本集體全體成員的基本居住需要，這是由我國所有制形式和歷史原因共同決定的。宅基地使用權難以流轉，嚴重制約了鄉村振興國家戰略的實現。宅基地改革不僅改變的是宅基地本身，也可能改變農村的風貌、維護農民的權益，所以進行宅基地改革也會影響整個“三農”問題，應該從整體上予以把握。

1.2 宅基地改革試點情況梳理

中央在2015 年頒布了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著宅基地改革正式開始。2015 年、2017 年共分為兩批在全國48 個縣（市、區）行政區域試點，涉及宅基地取得、退出與有償使用等。為持續展開改革試點工作，國家立法機關兩次延長試點工作的期限。

在改革試點中，各地結合當地農村宅基地的實際情況，開展和總結出很多很好的做法和經驗。如河南許昌市農村宅基地退出主要包括“宅基地換住房”“宅基地換資金”等模式，依托人地掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地整治等形式實現宅基地退出[2]。云南省大理市銀橋鎮是該市宅基地改革的先行試點，其宅基地制度改革工作取得的成效主要體現在集中規劃、批新讓舊、有償使用、通過村民自治體現農民集體的主體性等方面[3]。作為重要的試點縣市，福建晉江市、浙江義烏市、湖北省宜城市、青海湟源縣已將宅基地使用權流轉范圍擴大到縣域范圍內，僅有重慶大足區將使用流轉范圍擴大到重慶市，而廣東南海區僅在行政村內集體經濟組織流轉[4]。因此，保障宅基地“三權分置”的真正落實，需要加強理論以及實踐的進一步研究。

2 宅基地改革應遵循的原則

2.1 堅持鄉村振興戰略原則

宅基地改革針對我國“三農”問題提出的解決措施，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，將“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為總要求。農村是相對城市而言的從事農業生產或主要以農村群體方式生活的勞動者聚居地方。農村是相對于城市而言的另一種生活狀態，在鄉村振興戰略的頂層設計之下，實現不以破壞自然環境為代價的農業繁榮、農村發展和農民富裕。在進行宅基地制度改革時，要堅持鄉村振興戰略原則，盡量避免改革實施的過程中各種“脫軌”現象出現。

2.2 遵循土地利用規劃和用途管制原則

宅基地的取得不應依靠拓展占地面積來保證。土地是國家重要的資源，在土地規劃和用途管制下，宅基地的總體數量是穩定的。因此可以在國務院自然資源主管部門的統一規劃、管理范圍內，突破傳統觀念制約，在農戶自愿的情況下采取集約型、公寓型等居住模式，緩解土地壓力，滿足宅基地需求，促進土地資源高效利用，這是現階段緩解宅基地供需矛盾的有效方案。

2.3 增加農民收入原則

宅基地改革，首先應當惠及廣大農民，努力縮小城鄉差距和貧富不均。從“三權分置”的角度，農民增收主要有以下兩條路徑。一方面從宅基地資格權來看，居者有其屋，符合資格權條件的農民應當保障其真正享有宅基地，享受宅基地的福利。另一方面要實現宅基地使用權的抵押、租賃、流轉等多種方式，發掘宅基地使用權的財產屬性，提升宅基地使用權的財產價值，也可以引進鄉村旅游短居等項目，多手段利用宅基地使用權，增加農民收入。

3 宅基地改革存在的問題

3.1 宅基地農民資格權取得的范圍窄

我國農村宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，農民享有宅基地使用權。在我國的土地制度下，農民在農村宅基地制度中享有的權利受到一定限制。土地管理法明確規定了宅基地的“一戶一宅”，再加上近年來嚴格限制批建宅基地和宅基地收回制度，更使得農村宅基地在總體上處于收緊的狀態，客觀上限制了一部分的農戶取得宅基地資格權。

3.2 宅基地使用權流轉中的權利保護不足

關于宅基地退出機制方面，《土地管理法》第六十六條第二款規定：因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權，這種無償收回損害了農民的利益。無償收回宅基地實質上是對農民宅基地資格權的剝奪。因此，亟須構建宅基地自愿有償退出機制，引導和激勵農民有序退出宅基地。

3.3 農村集體經濟組織在宅基地規劃中的缺位

我國宅基地治理方式是管制本位，有滯后性。我國《土地管理法》規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。自然資源主管部門在國家土地利用總體規劃下對全國土地進行規劃和管理，其在與宅基地相關的土地規劃中起主要管理作用。

3.4 宅基地治理的相關配套不足

關于宅基地相關立法，我國有《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》《土地登記辦法》《房屋登記管理辦法》《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等。從上述法的淵源來看，除《民法典》《土地管理法》是基本法律和一般法律之外，其他大部分文件的效力層級都停留在行政法規和部門規章上。《民法典》第二編第三分編用益物權第十三章第三百六十二條到第三百六十五條，用了4 個條文規定了宅基地使用權的內容、法律準用、消滅后的重新分配、轉讓或消滅時的變更登記與注銷登記。第三百六十三條將宅基地使用權的取得、行使和轉讓，轉引到了土地管理的法律和國家相關規定。而《土地管理法》只簡單規定了宅基地所有權和退出后不予審批。宅基地也涉及到《民法典》合同編、繼承編的適用，但是民法典相關編存在缺位現象。

4 完善宅基地改革的政策建議

4.1 完善農民資格權和宅基地退出機制

資格權脫胎于所有權，是能夠保障農民居住權的重要方式。宅基地資格權主要是集體經濟組織成員權，資格權的具體內容應當結合當地經濟社會發展水平進一步明確完善。在授予方面，資格權受“一戶一宅”的制約，應讓符合農村自治組織身份并有住房需求的農民享有宅基地批建資格是改革的必然要求。土地資源是有限的，在符合土地規劃和管理的要求之內，對符合資格、初次申請的農民批建宅基地。不僅能充分保障有切實需求農民的居住需要，更是為將來宅基地使用權流轉提供更豐富的資源渠道。宅基地退出機制用于解決農村房屋閑置和空心化現象，適用范圍是享有宅基地使用權但并未實際使用的農民。《土地管理法》第六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但是農村有很多勞動者因為進城而使得農村宅基地表面上呈現閑置的狀態，實際上僅有農村一套住宅。因此，即使出現農村房屋出現閑置現象，仍然對這類農民不適用宅基地退出機制。應明確宅基地退出機制的適用范圍，包括已經進城落戶并擁有住宅而閑置農村住宅的居民，也包括尚未進城落戶但在城市擁有住宅，且造成農村房屋閑置情況的村民。宅基地退出機制設計時，應采取合理且不低于市場的價格收回宅基地，然后再自愿有償分配給有住房需求的農民。

4.2 適度放活宅基地使用權的可行性方式

宅基地使用權人按照規定的用途使用宅基地，在使用時不得超過確定的宅基地范圍。宅基地使用權人有占有權、使用權、收益權、處分權。宅基地使用權取得方式可以通過鄉鎮人民政府審核批準，也可以是通過集體組織成員內部的轉讓以及繼承。改革宅基地使用權是重中之重，要以農民權益為本位，探索出提高宅基地的財產屬性和靈活的流轉方式，宅基地使用權流轉后，進一步推動了使用權去身份化。同時也要防止一些農村集體經濟組織以及房地產商利用宅基地使用權流轉大肆炒賣宅基地，違法在農村進行房地產開發。《民法典》第三百九十九條規定：宅基地使用權人不得以宅基地使用權進行抵押。在宅基地改革中，為了促進宅基地使用權有效流轉，應當允許運用多種渠道進行抵押、短期或長期租賃、轉讓以及以農村集體經濟組織為單位引進旅游體驗項目等。在宅基地使用權要素市場化時，要對宅基地使用權分類管理，登記造冊，區分實際使用房屋、閑置房屋以及政府補貼建造的福利性房屋，并對其中可供市場化的房屋予以區別。

4.3 注重宅基地流轉的農民社會保障

宅基地使用權就是要充分保障農村集體經濟組織全部成員的居住權，這是基于農村集體經濟組織成員資格取得的財產權，受民法典物權編調整，而不是受社會保障法的規范。作為用益物權的宅基地使用權與宅基地具有社會保障功能是有所區別的。社會保障制度是在政府的管理之下，以國家為主體，依據法律，通過國民收入的再分配用來保障居民最基本生活需要的制度。宅基地不屬于再分配的社會財富，權屬是農村集體，是一種生存類財產，用來保證農民的基本居住權，不在社會保障制度之內。

4.4 建立完備的宅基地政策法律體系

宅基地政策應包括宅基地集體所有權的具體內容、宅基地確權、農民資格權權益的維護、宅基地使用權的取得、宅基地使用權退出機制、宅基地使用權流轉、宅基地的規劃和用途管制、宅基地涉及的村民自治等一系列內容。在宅基地改革中，政策應聚焦“三權分置”中宅基地集體所有權、農民資格權、宅基地使用權對應的各種權能和保護的利益，以及實現途徑。構建宅基地法律法規體系，應以法律為準繩。宅基地的“三權分置”，包括宅基地集體所有權、農民資格權、宅基地使用權。宅基地改革的相關內容應寫入法律、法規，將改革內容用立法形式固定下來，明確權威性，為政府機關合理引導治理方向提供法治保障，才能賦予宅基地改革的活力，保證宅基地制度改革順利進行。

4.5 多方參與，加強監督機制

在宅基地使用權流轉改革目標指引下，應健全政策法律體系，構建管理法制體系，讓宅基地使用權流轉有法可依、有法必依。宅基地管制和利用，應將立法管理、行政管理和農村集體經濟組織管理相結合，操作流程切實、可行且易于監控。注重發揮農村集體經濟組織的管理功能，應明確農村集體經濟組織在農村規劃中的主體角色地位，參與規劃的權力。明確農村集體經濟組織可以對“少批多占”“未批先占”等占用宅基地的違法違規行為實行收費管理，推行宅基地有償使用，保障農村集體經濟組織在管理宅基地使用和農村房屋建設監督的職責履行。宅基地使用權流轉方案，應廣泛接受多方監督，充分保障農民居住權。

5 結束語

根據鄉村振興戰略，宅基地改革要以法治為基礎，保障宅基地用益物權的物權屬性和宅基地規劃用途的政府管制，確定權屬、明晰責任、劃清界限、有效監督，保障宅基地使用權有效流轉。宅基地改革是個長期漸進的發展過程。重點圍繞保障農民居住權，不斷探索宅基地使用權權能的有效擴展，實現居者有其屋，增加農民收入。從遠期考慮，還應建立統一的農村宅基地使用權規則政策法律體系，充分保護廣大農民的利益。