鄉村振興戰略背景下村級集體經濟發展的問題與對策研究
——以張家港經濟技術開發區為例

□孫春龍

（張家港經濟技術開發區農業農村局，江蘇 蘇州 215600）

黨的十九大報告提出，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。2021 年中央一號文件提出，2021 年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。

1 鄉村振興戰略背景下壯大村級集體經濟發展的重大意義

1.1 有利于農民增收致富

生活富裕是鄉村振興的根本，也是全體人民共同富裕的必然要求。村級集體經濟是社會主義公有制經濟在農村的主要表現形式，通過農村社區股份合作社改革，按照“確定股權，量化股值，按股分紅”的方法，將村集體存量資產折股量化給農民，調動了廣大農民發展集體經濟的積極性。農民除能享受農村原有的福利外，還能得到村集體經濟增值的分紅，實現農民增收，縮小城鄉居民收入差距，走上共同富裕的道路[1]。

1.2 有利于推進農業現代化

農業現代化是鄉村振興的基礎，也是國家現代化的基礎和支撐，沒有農業現代化就沒有國家現代化。堅守18 億畝耕地紅線，保障糧食和重要農作物供給，構建鄉村產業體系，推進現代農業經營體系等構成了農業現代化的重要內容，因此迫切需要發展村級集體經濟。

通過推行以村級集體經濟組織為經營主體的土地股份合作社改革，強化集體統一經營，與社區股份合作社、農業合作社融合發展，推動現代農業專業化、規?；?、集約化、產業化生產。

1.3 有利于農村規劃建設

生態宜居是鄉村振興的關鍵，也是鄉村振興的內在要求。提升農村居住環境、推進美麗鄉村建設、打造特色田園鄉村等，是建設農村生態宜居的有效措施。壯大農村集體經濟可以為建設生態宜居的農村提供強大的物質保證，通過優化城鄉空間規劃，充分發揮基層組織村公共事業的建設和公共服務的供給功能，可以切實改善農民居住條件和生態環境質量[2]。

2 張家港經濟技術開發區村級集體經濟發展存在的問題

截至目前，張家港經濟技術開發區共有41 個行政村（涉農社區），農村集體總資產為83.58 億元，村級凈資產為56.67 億元，村級平均可用財力1 847 萬元，農民可支配收入4.38 萬元，位居張家港市前列。雖然開發區村級集體經濟發展總體較好，但對照開發區高質量發展新要求，仍存在一些問題，主要表現在以下4 個方面。

2.1 村與村之間發展不平衡

村集體凈資產方面，超過40 000 萬元的村有3 個；達49 580 萬元，不足4 000 萬元的村有4個。在村可用財力方面，超過5 000 萬元的村有3 個，2 000 萬～5 000 萬元的村有8 個，1 000 萬～2 000 萬元的村有18 個，700 萬～1 000 萬元的村有7 個，400 萬～700 萬元的村有5 個，分別占村總數的7.32%、19.51%、43.9%、17.07%、12.2%。可用財力最高的村是農聯村，達8 107 萬元，最少的村是雙鹿村，僅為500 萬元，最高村是最小村的16 倍，村級經濟差距懸殊[3]。

張家港經濟技術開發區于2008 年9 月與楊舍鎮人民政府合并。楊舍鎮是張家港市城關鎮，部分村具有獨特的區位優勢，導致村集體經濟二極分化。如城西村、城東村、農聯村位于中心城區，可充分利用區位優勢，在城市進化過程中，為村留下一部分自用地，發展三產用房、物業用房，培育村“造血”功能。相對而言，農義村、晨南村等部分村位于張家港經濟技術開發區郊區，受城市輻射小，原始積累少，經濟薄弱，大部分土地為基本農田，屬于禁止開發建設區，導致經濟發展受到限制。

2.2 收入渠道減少，剛性支出增加，增收困難

一方面，原有村級工業企業管理費等已被取消，因退二進三、違章整治而拆除的工業區，特別是近年來因環保、安全等拆除的散、爛、污企業數量增加，導致部分村集體資源急劇減少，工業廠房租金和集體土地租金收入相應減少。另一方面，受新冠肺炎疫情、產業招商政策等影響，標準型廠、物業用房空置率有所提升，村級集體經濟增長減緩[4]。

村級支出主要有村干部及條線人員工資和補貼、基礎設施投入、環境整治、社會保障、五保戶和困難戶補助、實事工程、節日慰問等。隨著城鄉一體化發展，各農村宅基地歸并，由于項目落成，整村整組拆遷，各行政村形成了較大規模的動遷安置小區。動遷安置小區管理費用主要有物業公司工作人員工資補貼、綠管、保潔、公共設施維護與保養費用等。根據張家港經濟技術開發區對動遷安置小區管理經費的文件規定，40%的管理經費由經開區財政轉移支付，其余部分由村級負擔。近年來，動遷小區以城市社區的標準管理，極力滿足百姓生活需求，但隨著管理費用逐年上升，村級負擔越來越重。

2.3 干部思想意識有待提高，農村缺乏專業人才

個別村兩委班子在發展村級集體經濟問題上存在一些認識誤區。一是對發展村級集體經濟重要性認識不足。認為現在農村已改社區，其公共服務已由上級政府承擔，美麗鄉村、特色田園鄉村的創建也由上級政府撥款，村級可用財力能基本完成本村簡單運作即可，導致壯大村級集體經濟動力不足。二是存在畏難情緒。主要表現為創新意識不強，發展經濟方法較少，資源緊缺，投資成本回收周期長，紀委監察力度加大，存在較大風險，村干部工作壓力大，傳統“等、靠、要”思想較為普遍。

隨著城鄉一體化發展，城市與農村間隔已被打破，各資源要素相向流動。大城市對周邊衛星城市及農村的虹吸效應，導致農村年富力強、素質較高的人選擇外出打工或創業，造成農村人才“空心化”[5]。

2.4 農村集體“三資”管理制度不健全

為加強對農村集體“三資”管理，經濟技術開發區運用現代信息技術，建立了集“三資”信息采集、處理、監督和公開的“三資”智慧管理平臺，但在具體實踐中，仍存在一些問題。一是部分農村村級資源資產基礎信息少、不完整，例如缺少四址范圍、土地類型、房產類型等，造成集體資產不明了。二是財務管理粗放。部分村原始憑證不規范，支出憑證手續不完整，新增租賃合同沒有及時上傳，到期合同沒有及時續簽或跟蹤管理，固定資產拆除或變賣沒有及時清理或調整。三是監管不到位。財務公開不透明，公布內容不全，公布時間不規范，有時甚至有遺漏；部分村組理財小組成員財務知識欠缺，監督力度弱，導致個別村集體資產出現流失、被挪用等現象。

3 發展壯大村級集體經濟的對策

3.1 強化組織領導，加強人才培養

發展壯大村級集體經濟關鍵在人，關鍵在把村領導班子建設好，特別是有一個黨性強、事業心強、有經濟頭腦、有經營能力的帶頭人。加強村兩委班子成員能力素養提升，強化村集體經濟在當前鄉村振興中的重要基礎作用，特別是加強村帶頭人的隊伍建設，選拔典型，培育選樹“先鋒村”“建設社會主義新農村帶頭人”，發揮典型引領作用。

充分發揮江蘇省黨支部書記學院農村分院（蘇州）（善港農村干部學院）培訓基地優勢，培育農村創業致富帶頭人和基層黨建帶頭人[6]。

加快培養村支書后備人才梯隊，開展“村級中青班”培訓，健全后備人才庫，積極探索“定制村官”“新型職業農民”等培養方式，推動致富能手、大學生村官、機關優秀年輕干部、復退軍人加入村兩委班子。

繼續創新開展與揚州大學的校地合作，定向培養農業農村專業人才。加快建設理論水平高、綜合素質好的實用型、復合型人才隊伍。出臺農業農村人才引進辦法，吸引社會優秀人才回村創新創業。

3.2 發揮區位優勢，多途徑發展村級集體經濟

不同的區位具有不同價值。在鄉村振興戰略實施背景下，各村要根據自身優勢揚長避短，結合村實際情況，從實際出發發展項目。既要對前期村集體經濟發展模式進行總結，又要拓寬思路，探索發展村集體經濟新途徑[7]。

城中村要繼續發展三產、物業經濟，讓村與城市共同成長。張家港市城中村的特點是位于中心城區或已被納入城區規劃，其經濟已經和城市高度融為一體，包括城西村、農聯村、范莊村等，具有天然的地理位置優勢。三產用房、物業用房緊密結合各商業綜合體、住宅區，作為其配套用房，屬于優質資產，具有保值、增值作用。

2021 年6 月，張家港市人民政府成交一宗地張地2010-A04-E，出讓面積61 164.57 m2，規劃用途為住宅、商業、服務業，成交總價為175 333.452 4 萬元，出讓條件明確規定“該地塊競得人需無償提供不少于6 500 m2商業用房，需獨立、集中布置在地塊西南側。建成后需無償移交張家港市楊舍鎮范莊村股份經濟合作社，其不動產權辦理到張家港市楊舍鎮范莊村股份經濟合作社名下?！痹诔擎偦M程中，通過預留增加村集體經濟性三產用房，為村集體經濟可持續發展奠定良好基礎[8]。

城郊接合村要結合村工業用地二次開發，轉型升級。該類村特點是村緊靠城市，有一定工業廠房，但部分村民小組已拆遷，成為城市的一部分，同時擁有一定土地，發展潛力巨大。重點是對原有工業廠房進行改造，實施“騰籠換鳳”，淘汰高能耗、高污染企業，引進科技含量高、環境污染小的新興企業，提高標準型廠房出租率。依靠鄰近城區優點，發展精英公寓、倉儲物流、停車場等配套服務業，促進第二、第三產業協調發展。在城市化進程中，實行用地按比例留存村集體使用制度，防止城市建成后成為“無地村”。

城郊村要結合美麗鄉村，發展現代高效農業。該類村特點是遠離城市，有少量零星工業區，大面積農田是基本農田，禁止開發建設，但有豐富的農業土地資源優勢。一方面加快土地流轉，推進高標準農田集中連片和土地規模經營，提升耕地內在質量和產出能力，確保永久性保護水田的生產能力，防止耕地非糧化。另一方面，開展美麗鄉村建設，打造特色田園鄉村。立足本村自然優勢和獨特文化，塑造田園風光、田園生活、田園建筑，培育“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的特色田園村。在創建過程中，發展現代都市農業，包括觀光休閑農業、生態綠色農業、新科技示范農業等，發展集生態、生活、生產于一體的現代化農業，增加村級可用財力[9]。

3.3 落實扶持政策，促進村集體經濟轉型升級

為壯大村級集體經濟，張家港市人民政府、張家港經濟技術開發區相繼出臺了加快村級集體經濟發展的各種優惠政策，從項目、招商、土地、財稅及村級可用財力等方面制定了詳細方案，各行政村要充分應用各種優惠政策，盤活現有資產、資源、資金，壯大集體經濟。

切實用好“三優三保”政策。編制鎮級“三優三?！睂ｍ椧巹?，對全鎮的村零星工業用地進行整合，拆除部分“散、亂、污”企業。將每年土地租金少但對環境影響大的中小企業復墾成耕地，既可獲得建設用地指標，又可增加耕地面積，具有良好的經濟效益和生態效益。建設用地指標可用于本村發展，剩余部分節余指標可通過張家港市土地指標交易市場進行交易，為本村提供再發展資金。

抱團發展，互惠互利。抱團發展經營模式主要采用村村抱團、單位抱村、村企抱團、飛地抱圖等方式。其核心是培育村集體經濟，讓各村有效整合資金、資源、資產，發揮各村優勢，推進資源統籌，通過產業結合，要素匯聚，以項目等形式呈現。聯合開發定制標準型廠房、三產用房、綜合樓等，既可發展村集體經濟，又可規范集體經濟發展。

2020 年1 月，在塘市辦事處組織牽頭下，由塘市辦事處所轄6 個村（李巷、河北、南莊、河南、湯聯、棋桿）村股份經濟合作社按照一定出資比例，聯合組建張家港市塘市村聯綜合開發有限公司，在原印染小區征用3.47 hm2土地作為該公司抱團發展的載體，以聯合建設項目形式建設塘市新經濟工業園，抱團發展村級集體經濟。在該地塊上，一期計劃新建單層倉庫及3 層辦公用房約21 000 m2，作為區內C 汽車公司配套供應商的倉儲物流基地，項目建設后，由配套供應商一次性租賃并負責運營。通過抱團方式發展集體經濟，使得經濟薄弱村和富裕村都有入股機會，都有發展機會。

3.4 健全農村集體“三資”管理制度，加強農村集體資產監管

農村集體“三資”是發展農村經濟的基礎，是鄉村振興的物質保障。隨著城鎮化進程的推進，其經濟體量進一步增大，一方面要使農村集體資產保值增值，另一方面要防止因對農村“三資”管理不善而引發的管理風險。

推行村級集體“三資”精細化管理，提升基層治理能力和治理水平。一是開展年度資產清查，加強農村集體資產管理的制度化、規范化、信息化。實地盤點、核對資源性資產、經營性資產、非經營性資產、無形資產等，及時按照有關政策解決資產清查中存在的問題。二是加強對集體企業的管理，特別是各類村級下屬全資、控股企業和聯合發展公司，全力改善管理漏洞。三是完善資金、資產、資源等各項管理制度。包括財務預決算制度、財務開支審批制度、資產臺賬制度、資產（資源）清查、處置管理制度。四是強化民主決策和民主監督機制。對處分重要固定資產，新增經營性、非經營性項目或舉債履行民主決策程序。財務公開要做到“五個統一”，即統一公開時間、統一公開形式、統一公開內容、統一公開程序、統一公開檔案。

完善農村集體資產監督機制。建立“三資”監管評估標準，履行農業農村局監管責任，發現問題及時解決；實行區鎮、辦事處、村三級月例會、月檢查，碰到疑難問題進行會商，做到早發現、早整改。

4 結束語

發展壯大農村集體經濟是一項漸進性、戰略性工程，需要打破資源、資金等制約因素，充分發揮各村現有優勢，揚長避短。通過遵循在干部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在財政投入上優先保障的原則，按照“四個轉型”目標，即工業向物業轉型、資金向資產轉型、分散向聯合轉型、村內向村外轉型，推動張家港經濟技術開發區村級集體經濟實現高水平、高質量跨越式發展。