基層治理在農地“三權分置”推進中的角色構建

□湯 露

（長江大學馬克思主義學院，湖北 荊州 434023）

農地“三權分置”（土地所有權、土地承包權、土地經營權的分置）作為繼20 世紀80 年代家庭聯產承包責任制之后的又一次重大農村土地改革安排，是十八屆三中全會的重要工作部署。在城鎮化的背景下，此次改革不僅被賦予解決當前農村土地荒廢問題的希望，同時也成為促進國內農業朝規模化、集約化和現代化發展的希冀。其能在一定程度上突破我國農村土地的產權困境，是農村經濟社會發展到一定階段的必然選擇[1]。

從政策導向來看，2018 年修訂后的《農村土地承包法》對農業生產用地的三權分置問題進行了確認，明確農村生產用地在原有所有權和承包權的基礎上分化出經營權，并對經營權的流轉范圍以及流轉程序等作出了明確規定。同期修訂的《土地管理法》則對農村集體經營性建設用地的入市進行了確認。從實踐來看，以四川省、浙江省、湖南省部分鄉鎮等為代表的試點區域針對農地“三權分置”改革的探索亦取得了較好的成效，有效解決了家庭自耕模式對農業規模化和專業化經營的限制，在解決農地高閑置率的同時創造了較好的經濟效益和社會效益。由此可見，在政策頂層設計和實踐成果的推動下，農地“三權分置”將穩步朝縱深方向發展。

作為一個龐大的系統工程，農地“三權分置”這種重大變革不僅對頂層設計提出了極高要求，對與之配套的基層治理而言也是一次大考驗。作為農地“三權分置”的直接參與者和見證者，基層政府如何順應時代和政策的演變，扎實有效推進相關改革有力落實、有效釋能也成為當前一個重要的研究課題。

在基層治理的話語體系中，農地“三權分置”改革不僅是農村土地產權的一次變革，同時也是對基層治理體系的一次變革。有研究學者指出：土地制度變革帶來的將是一整套的“連鎖反應”，對集體經濟社會的發展、社會關系的演變、公民的意識等方面都將產生較大影響[2]。傳統的家庭聯產承包責任制是以家庭為單位的生產模式，具有較強的獨立性和封閉性，一定程度阻礙了基層治理的滲入，弱化了基層治理的效能，這也是農村基層治理長期呈現低效、缺位、被動狀態的重要原因。

在農地“三權分置”背景下，土地的流轉、外來資本和人員的進入無疑將逐漸打破傳統封閉式的農業生產模式。這種改變一方面給基層治理提供了很好的縱深發展機會，有利于管理的深入與細化，另一方面則對基層治理提出了更高的要求。傳統的鄉村治理體制機制、一元化的垂直管理模式、經驗化管理方式以及世俗化的管理團隊已經越來越不適應當前鄉村社會的實際發展需求。

1 資源的高效整合

據統計，目前我國的土地流轉面積達到0.22 hm2，占耕地總面積的15.71%。與此同時，相關研究還發現：當前土地流轉后的經營形式也發生了較大的變化，除了以家庭為單位的小規模農業生產經營外，規模化經營與產業化經營也大量存在，形成了種植大戶經營、農頭企業直接經營、專業合作社經營等在內的多種形式[3]。這些轉變一方面提高了閑置土地的利用效率，增加了農民收入，另一方面也為提高糧食生產、保障國家糧食安全作出了貢獻。但是面對當前龐大的土地流轉市場，相關的政策法律規范以及統一的市場交易平臺仍舊處于缺位狀態，大量的農業用地仍舊處于個體化交易階段[4]。這不僅給農地流轉本身帶來了巨大的交易風險，損害了廣大農戶的經濟利益，同時也給農地“三權分置”改革以及農業的長期健康可持續發展帶來了隱患。

首先，土地轉讓者與承包者之間長期存在信息不對稱問題，表現為信息滯后導致的交易延緩和失敗，且信息不對稱使得交易雙方處于不平等地位，容易導致交易的公平性缺失。其次，低效率的私下交易缺乏公正、合理且強有力的合約履行監督機制，面對農業生產本身所存在的市場氣候等高風險因素，更加劇了相關交易如約履行的難度，給農村土地流轉市場帶來了巨大的風險和障礙，影響承包方和農戶本身利益的同時也制約了農村閑置土地的流轉利用效率。

農民本身作為信息化時代的弱勢群體，如何在信息化高度發展的今天利用信息為自身閑置土地找到合適的承包者是當前農地“三權分置”必然面對的問題。基于當前農地流轉的范圍基本限制在本鄉鎮或本縣域之內進行，以鄉鎮或縣域為單位構建農地交易的統一平臺是較為合理有效的措施。相關研究顯示，村集體作為中介和擔保來發揮交易媒介作用，可以降低交易費用，拓寬農地流轉邊界，促進農戶與外地農民和農業組織之間的農地流轉[5]，這就要求基層政府要牽頭搭建交易平臺，承擔起統一交易市場平臺的建設者職責。

構建起“農戶-交易平臺-承包者”之間的交易路徑。平臺的運作模式，一般采取農戶與交易平臺簽約的方式，交易平臺將條塊狀的小型土地資源進行整合，交易平臺不是一個單純的信息交流媒介，而是一個類似房屋租賃中的“二房東”角色，農戶只需要和交易平臺簽約交易即可，不需要與具體的承包者接觸。之所以采取該模式，一方面是基于農戶出售的土地一般為不成規模的小型條塊狀土地，個體交易難以形成規模化，不利于農業生產的規模化和專業化運作。另一方面，農民在土地交易合同簽訂和相關法律保障中處于弱勢地位，由基層政府構建的統一交易平臺與之簽約，能有效規避一些風險。

統一的市場價格、公開透明的交易行為，對于農戶權益的維護具有積極意義，可以大大降低農戶出售土地經營權所面臨的風險，同時也極大簡化了農戶出售土地經營權的流程，有利于增加農戶出售土地經營權的意向，提高了農村閑置土地的利用效率。小型的條塊狀土地經過整合形成規模化的土地資源，可以吸引較為優質的資本投資，增加了土地的市場競爭力，在一定程度上提升土地承包價格，提升農戶出售土地經營權的收益。

統一的農地交易平臺建設對于解決當前農地交易過程中存在的各類問題具有一定的積極意義，統一交易平臺的搭建遠不是一個一勞永逸、沒有風險的措施。在平臺建設和后續運營中，不能限制閑置農地的個體交易，不能做市場的壟斷者，只能作為農地交易的模式之一為農戶和承包者提供服務。交易平臺本身面向市場，為農戶和市場搭建起了橋梁，但是平臺本身的建設運營要考慮市場的因素，防止過分市場化對平臺本身的影響，以及出現對農地交易價格的惡意打壓及不合理的過度開發等現象，這些都對基層治理能力提出了極高的要求與期待。作為平臺的建設者和運營者，基層政府的全程參與全程把控是推動農地交易的高效整合、打破信息壁壘的有效手段，這要求基層政府主動承擔起更多的責任和工作，主動提供服務，改變過去被動式、缺位式的基層治理模式。

2 資源的優化匹配

以農戶為單位的農業生產模式，在激發農戶生產積極性及保障農戶權益方面發揮了重要的作用。但是，小規模的家庭農業生產模式難以形成集約化的專業生產，制約了農業生產的高效率、高質量發展。單一的家庭農業生產模式由于對市場信息的把握能力較差，無法對市場變化作出及時有效的反應，也加劇了農業生產競爭力的弱化。面對農地“三權分置”改革這一契機，推動農業生產朝集約化、專業化方向發展，提高農業發展水平和競爭能力是本輪改革的應有之義。特別是農地“三權分置”背景下新型農業經營主體的出現，為傳統農業向現代農業轉變注入了新的動力和活力[6]。因此，作為農地統一交易平臺的建設者和管理者，基層政府應該把推動閑置農地朝集約化、專業化農業生產轉變作為自身工作的重要內容。

積極推動農業的集約化、專業化發展離不開優質資本的進入。因此，針對農村閑置土地的承包方，其資質的品質很大程度上決定了相關土地資源的利用效能。基于此，作為閑置土地的管理者，基層政府在利用好統一交易平臺時，應對承包方承包資質制定相應規章制度，并且從備選者中優中選優。要根據承包價格的高低來選擇承包方，也要著眼于農業生產的長期發展，綜合考量不同因素，爭取實現農戶利益和農業生產發展利益的最大化。

當前閑置農地的流轉市場日益壯大，越來越多的優質資本進入涉農領域，無疑給農業發展帶來了便利，為閑置農地承包方的選擇提供了更大的可選區間。基層政府在篩選閑置農地承包方過程中首先要確保承包者在包括征信記錄、執行記錄等在內的良好狀態。其次，承包方應具有較為雄厚的資金實力和一定的農業生產經營能力和經驗。再次，承包方應該出具對于承包地具體而詳細的利用方案和運作計劃，優先選擇適合本地發展的，且具有長遠發展可能的優質方案提供方。優質的資本和土地利用方案有利于帶動當地農業和經濟社會的發展，也有利于直接提升土地出租農戶的收入水平，形成閑置農地流轉的良性循環。

作為閑置農地承包方的篩選者，基層政府務必秉持謹慎科學公開透明的原則。積極引進專業人員作為篩選團隊的成員，提供專業化的咨詢建議。加強對篩選團隊的紀律管理和作風建設，嚴格制止相關貪腐行為的發生，力求專業化運作和透明化公開。這也對當前基層治理隊伍提出了更高的要求，一方面要求職業技能水平過硬，另一方面要求嚴格作風和紀律建設，打造一支符合新時代新要求的高素質基層治理隊伍。

3 生產的源頭管理

農業是民生之本，農業生產的質量安全事關重大。長期以來，以家庭為單位的農業生產經營模式難以對生產源頭進行質量把關，不合理的化肥使用、過量的農藥污染、工業以及生活廢水對農用土地以及農用水源的污染成為制約國內糧食生產質量安全的突出問題之一。

“民以食為先，食以安為先”，隨著社會經濟發展水平不斷提升，生活水平逐步提高，農產品是否優質、安全、無公害越來越成為民眾關心的重點。而當前國內農業生產無法跟上市場的變化與需求，極大地制約當前國內農產品的市場競爭能力和利潤，高價的進口農產品越來越受到消費市場的偏愛，一方面對國內農產品市場造成了較大的沖擊，另一方面也給國內農業生產的改革提供了契機和參考。隨著較大規模的集約化農業生產的推進，也給農業生產朝高質量、高附加值方向發展提供了更大的可能。

在農產品質量與安全之余，糧食安全也一直是我國農業發展最為重要的核心關注點。耕地紅線一直以來是指導農業生產的重要指導政策，也是農村基層治理工作中的重要內容。過去較長一段時間，存在大量的農業用地“非農化”現象，隨著國內城市化和包括道路建設在內的基礎設施建設的快速發展，給耕地保護帶來了較大的沖擊。與此同時，隨著農村經濟的發展和農民收入的提高，大量侵占耕地用于宅基地擴建的現象屢禁不止，這些現象的存在都給當前國家耕地保護和糧食生產安全帶來了極大的隱患。

政府監管一直以來是保障食品安全最有效和最重要的監督手段。作為社會治理的重要組成部分，基層治理因為其直面基層第一線，因此在督促農業安全生產方面具有天然優勢，在推動閑置農地統一交易市場的過程中，不僅在承包地經營權的出售中扮演重要角色，還應對承包地的生產經營負管理監督職責。限制農用地具體用途，其不能用于非農用途，確保國家耕地和糧食安全生產。嚴格落實國家關于農業安全生產的相關規定，對農業生產過程中的化肥、農藥等的使用情況進行監控管理。對于農村秸稈焚燒、工業以及生活污水亂排亂放問題進行統一監控，改善農業生產環境，提升農業產品質量安全水平和市場競爭力。

針對農業生產的源頭管理，基層政府作為一線管理部門具有天然的優勢，針對當前我國農業生產中存在的安全問題，應注意以下幾點。第一，積極推動食品質量安全標準和農業生產的相關安全規范有效落實，讓相關規定真正在生產一線發揮監督制約作用，改變長期以來相關政策規定被束之高閣的窘態。第二，要加強涉農生產不同部門之間的協調配合，構建起職責明確、分工合理的監督管理體系，治理好長期以來困擾已久的“缺位”與“錯位”問題。第三，建立起針對承包方的“紅名單”與“黑名單”名錄，對于存在重大安全生產問題和重大質量安全問題的承包方應納入“黑名單”名錄，限制其再進入農地承包市場，而對于優秀的規范經營者，構建相對應的“紅名單”并給予適當的獎勵和幫扶。第四，提升監管人員的素質同時加大對于監管人員的激勵程度。通過嚴格招錄、規范管理機制、完善相關人員的福利以及激勵機制，提高監管人員的素質和監管積極性，為構建規范化的監管體系打下基礎。

農業生產的質量安全事關社會全體，高質量的農業生產也是我國農業提升市場競爭力的必由之路，是推動農村經濟社會發展的核心動力所在，也是農業健康可持續發展的必然選擇。過去以家庭為單位的農業生產因其分散性難以統一有效監管，隨著農地“三權分置”開展，農業生產的規模化運作趨勢越來越明顯，進行統一有效的監管變得越來越具有可操作性。因此加大提前部署力度，將農業生產質量安全監管早日納入到基層治理體系當中，具有較為重要的現實意義。

4 資源的優化整合

農地“三權分置”不僅可提升農村閑置土地的利用率，而且也能提升農業現代化、專業化。因此，把閑置土地集中起來篩選一個相對優質的承包方只是完成了閑置農地優化利用的部分工作。在農地“三權分置”背景下，推進農業農村生產經營的變革，基層治理擁有廣闊的發揮空間。

對于新型農業經營主體，在加強監管的同時要建立起一整套完善的配套服務體系，引導和支持其在農業現代化和專業化方面作出更大貢獻，同時也要利用新型農業經營主體進入農業生產領域的機會，引導廣大分散的農戶借鑒其相對現代化的農業生產方式，提升農業生產的效率和效益。

在推動農業朝規模化與專業化方向發展中，首先，以家庭為單位的小規模農業生產所產生的制約效應；其次，政策引導和技術支持方面的欠缺；再次，涉農資金的缺乏，助農資本的低效流動是制約農業高質量發展的又一重要原因。基于此，在推動農業規模化專業化發展過程中，基層政府應在以下幾個方面重點突破。第一是“專人專事”，構建針對農地“三權分置”背景下閑置農地流轉和配套服務的專門管理隊伍。隊伍的設置應體現專業化、高效化、服務化的特點。針對閑置農地，從交易平臺建設對閑置農地化整為零到后續的政策、資金、技術等方面的支持引導，實現全流程的管理與服務。第二是搭建技術合作和技能培訓途徑，通過與當地農業科技部門及高校合作，為規模化的承包者提供專業技能培訓和涉農科技支持。引導承包戶與普通農戶合作設立專業生產合作社，提高對市場的反應能力和風險應對能力，提升農業生產效率和農產品質量。第三是積極對接基層涉農資本服務提供商，與當地郵儲銀行在內的國有金融機構和保險機構展開合作，降低涉農資金的投放門檻，簡化涉農資金的辦理流程，提高涉農資本的流轉速度和服務力度，增加農業經濟的活力。

農地“三權分置”是針對新時代“三農”發展過程中出現的新問題、新情況。各地針對農地“三權分置”的具體政策安排和配套設計也處于試點和探索時期。如何做好農地“三權分置”工作，并在保障國家糧食安全的基礎上引導農業朝現代化與專業化發展方向，提升農業的市場競爭力，增強農村經濟活力，推動農民增產增收是做好農地“三權分置”工作的核心要義。基層政府在相關工作的開展中處于第一線，具有工作開展的先天優勢，在推動治理能力現代化的大背景下，基層政府以農地“三權分置”為契機，轉變治理思路，提升治理效能具有較大的現實意義。