構(gòu)建功能圈促進(jìn)區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展

劉玉

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略之一，科學(xué)合理的功能分工與協(xié)作是促進(jìn)北京非首都功能疏解，構(gòu)建京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏新格局的重要基礎(chǔ)。在高質(zhì)量建設(shè)首都現(xiàn)代化都市圈，進(jìn)而向京津冀世界級城市群邁進(jìn)的進(jìn)程中，功能圈建設(shè)至關(guān)重要。

功能圈是首都都市圈建設(shè)的重要支撐

都市圈是城市發(fā)展到一定階段的地域空間組織形式，圈內(nèi)各城市之間合理的功能分工、密切的交流聯(lián)系是其重要特征。功能圈在疏解核心城市功能、支持新城新區(qū)發(fā)展、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)等方面可以為現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供重要支撐。具體地看，功能圈通過高效連通基礎(chǔ)設(shè)施、共建共享公共服務(wù)、有序布局節(jié)點(diǎn)層級等有效促進(jìn)都市圈要素流動、福利共享與空間重構(gòu)；通過產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈深度融合、金融鏈政策鏈協(xié)同服務(wù)等打造都市圈產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；通過生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治等構(gòu)建都市圈綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；通過城市間協(xié)同治理、營造公平開放的社會環(huán)境等實(shí)現(xiàn)都市圈治理創(chuàng)新，最終形成功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間體系。都市圈發(fā)展初期，主要以交通通信、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)核心城市功能疏解和新城新區(qū)開發(fā)，推動形成一體化空間，此后不斷加強(qiáng)公共服務(wù)、制度政策、生態(tài)治理等軟環(huán)境協(xié)同建設(shè)，通過培育多中心、網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)等深化區(qū)域協(xié)作。

在現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)中，功能圈是通勤圈和產(chǎn)業(yè)圈建設(shè)的基礎(chǔ)與保障。一方面，基于便利化、人性化快速交通和一體化公共服務(wù)等打造環(huán)京跨城職住宜居空間，為促進(jìn)通勤圈同城化發(fā)展提供重要支撐。另一方面，基于產(chǎn)業(yè)合作平臺和現(xiàn)代物流體系建設(shè)促進(jìn)北京非首都功能疏解與產(chǎn)業(yè)鏈融合，為推動產(chǎn)業(yè)圈加快形成并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。功能圈建設(shè)可以有效促進(jìn)北京與津冀之間人口、資金、技術(shù)等要素的充分流動，形成聯(lián)系緊密、布局有序、生態(tài)優(yōu)美的環(huán)京津高度融合區(qū)，并不斷擴(kuò)大對冀中南、冀北地區(qū)的帶動，提升更大空間范圍的一體化發(fā)展水平，進(jìn)而推動京津冀世界級城市群發(fā)展壯大。

共同搭建功能圈的核心框架

城市的形成與發(fā)展是集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)不斷作用的過程，當(dāng)城市發(fā)展到一定階段后，人口與產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚會加大城市治理的難度。在市場規(guī)律作用下，大城市的許多功能如居住、生產(chǎn)、商務(wù)服務(wù)等自發(fā)從中心區(qū)延伸、轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)。由此，核心城市與外圍地區(qū)會逐漸建立起較為密切的聯(lián)系，形成功能互補(bǔ)、協(xié)同共進(jìn)的整體。

近年來，京津冀三地緊緊抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，已初步形成以北京中心城區(qū)、天津、北京城市副中心、河北雄安新區(qū)為主要支撐的功能圈核心框架體系。北京中心城區(qū)不斷加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)，在疏解承接工作中逐漸與天津、北京城市副中心和河北雄安新區(qū)之間形成密切的要素流動、緊密的產(chǎn)業(yè)協(xié)作和協(xié)同治理的格局，引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。天津基于先進(jìn)制造業(yè)、金融創(chuàng)新、改革開放先行區(qū)和北方國際航運(yùn)核心區(qū)等優(yōu)勢，為現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)提供技術(shù)、金融服務(wù)支持和現(xiàn)代化交通物流保障等。北京城市副中心在疏解北京非首都功能、促進(jìn)城市發(fā)展重心東移的同時(shí)，有效帶動北三縣規(guī)劃建設(shè)。推進(jìn)功能圈建設(shè)，深化北京城市副中心和河北雄安新區(qū)對接協(xié)作，推動形成錯(cuò)位聯(lián)動發(fā)展格局。在此框架中，京津冀區(qū)域的物理連通性和治理協(xié)同程度不斷提升，經(jīng)濟(jì)要素往來的空間范圍越來越廣闊。2021年，北京企業(yè)對功能圈投資次數(shù)達(dá)到2015年的2.2倍。①曹政：《協(xié)同發(fā)展繪就現(xiàn)代化首都都市圈》，《北京日報(bào)》2022年6月16日，第1版。功能圈建設(shè)作為首都都市圈建設(shè)以及京津冀協(xié)同發(fā)展的重要組成部分和先行基礎(chǔ)，在促進(jìn)跨城通勤、跨區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作和跨省融合方面正發(fā)揮越來越重要的作用。

明晰功能圈建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

功能圈的作用主要是優(yōu)化地區(qū)分工、促進(jìn)要素流動、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等，其建設(shè)重點(diǎn)主要有三個(gè)方面。

共建共享基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，暢通區(qū)域要素循環(huán)。環(huán)京地區(qū)通勤規(guī)模據(jù)估計(jì)已近百萬人，需要在完善快速便捷交通保障體系的基礎(chǔ)上推進(jìn)公共服務(wù)一體化進(jìn)程，為進(jìn)一步促進(jìn)都市圈同城化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面仍存在落差，不利于疏解承接工作的深入開展。在功能圈建設(shè)過程中，需要進(jìn)一步統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，推動科技創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)發(fā)展，構(gòu)筑高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺與現(xiàn)代化物流網(wǎng)絡(luò)，推動北京空港、陸港與天津港的規(guī)劃銜接融合，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同與高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

統(tǒng)籌空間開發(fā)與生態(tài)治理，推動綠色高效發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是一種優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，在功能圈建設(shè)中踐行綠色發(fā)展理念，助力打造環(huán)境優(yōu)美的首都都市圈。北京生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)在建設(shè)首都生態(tài)屏障和重要水源保護(hù)地、培育生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等方面取得了顯著成績。要以北京冬奧會成功舉辦為契機(jī)，加強(qiáng)北京生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)與冀北張家口、承德等地的生態(tài)共建與協(xié)同治理，在源頭上為首都、津唐乃至整個(gè)京津冀構(gòu)筑水源與生態(tài)保護(hù)屏障。

培育重要功能節(jié)點(diǎn)與網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。在空間上推動形成分工明確、功能互補(bǔ)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，是促進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的重要基礎(chǔ)與保障。節(jié)點(diǎn)城市發(fā)育不足導(dǎo)致功能疏解承接存在斷層，未能形成高效的網(wǎng)絡(luò)體系，是過去長期制約京津冀區(qū)域發(fā)展的重要原因之一。需要在深入疏解北京非首都功能、深化城市間功能分工與協(xié)作、推進(jìn)北京與津冀融合銜接的過程中，以北京和天津兩地的中心城區(qū)為核心，以北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為重要節(jié)點(diǎn)，以承擔(dān)重要居住、生態(tài)等功能的中小城市、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)基地、主要交通樞紐為次級節(jié)點(diǎn)布局多層級功能體系，優(yōu)化首都都市圈空間結(jié)構(gòu)，加快京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。

加快推進(jìn)京津雄地區(qū)“功能圈”建設(shè)

北京市“十四五”規(guī)劃綱要提出，以快捷高效的現(xiàn)代化交通體系為支撐，按照職住協(xié)同、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的圈層結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈。京津冀經(jīng)過多年的協(xié)同發(fā)展，建設(shè)首都都市圈已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)。加快推進(jìn)京津雄地區(qū)“功能圈”建設(shè)，從而為構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈發(fā)揮重要支撐作用。

加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通與公共服務(wù)一體化發(fā)展，推動通勤圈同城化進(jìn)程。不斷提高核心地區(qū)與外圍地區(qū)拓展跨城交通的積極性，充分發(fā)揮職住雙方在資金、土地和勞動力等方面的差異化優(yōu)勢，在交通基礎(chǔ)設(shè)施共建中做好分工與利益分配。加強(qiáng)社會保障政策的有效對接，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)居民身份同城化，使都市圈內(nèi)居民跨區(qū)享受公共服務(wù)資源。促進(jìn)核心地區(qū)與外圍地區(qū)在醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)中心、圖書館等方面的共建，鼓勵京津企業(yè)參與投資，增強(qiáng)外圍地區(qū)配套服務(wù)供給能力，促使核心地區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向外圍地區(qū)延伸覆蓋。加強(qiáng)技術(shù)交流與信息溝通，形成一體化的數(shù)字城市管理信息系統(tǒng)，共同營造和諧、便利、美好的就業(yè)生活氛圍，促進(jìn)跨城職住平衡。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺與運(yùn)行保障體系建設(shè)，加快推動產(chǎn)業(yè)圈形成與高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)揮北京的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，促進(jìn)京津冀高新技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)化的有機(jī)銜接。立足河北雄安新區(qū)作為高端高新產(chǎn)業(yè)集聚地的發(fā)展定位，加強(qiáng)軟硬環(huán)境一體化建設(shè)，為推動形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群和深度融合的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)筑高質(zhì)量發(fā)展平臺。暢通首都空港、陸上高速交通和天津、河北港口之間的聯(lián)系，形成發(fā)達(dá)的大交通體系與現(xiàn)代化物流網(wǎng)絡(luò)，為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供重要保障。

完善跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控治理模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成本共擔(dān)、利益共享。充分利用北京綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等優(yōu)勢，天津新能源生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)确矫娴膬?yōu)勢以及河北新能源存儲、運(yùn)輸?shù)确矫娴膬?yōu)勢協(xié)同打造新能源產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展。擴(kuò)大新能源開發(fā)與應(yīng)用比例，通過建設(shè)低碳示范園區(qū)等推動清潔生產(chǎn)，提升各地區(qū)生態(tài)治理能力與生態(tài)文明建設(shè)水平，通過生態(tài)廊道串起點(diǎn)、線、面一體化的生態(tài)安全格局，打造首都生態(tài)功能圈。

積極發(fā)揮北京和天津兩地中心城區(qū)在研發(fā)創(chuàng)新、高端服務(wù)等方面的先行區(qū)與輻射源作用，為首都都市圈建設(shè)發(fā)展提供持續(xù)強(qiáng)勁動力。以北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為重要功能節(jié)點(diǎn)，基于各自行政管理功能、科技創(chuàng)新功能、商務(wù)服務(wù)功能和高端產(chǎn)業(yè)功能等實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上深化協(xié)作，輻射帶動周邊地區(qū)快速高效發(fā)展。充分發(fā)揮首都空港、津冀海港和其他陸上交通樞紐的節(jié)點(diǎn)功能，為要素流動和對外貿(mào)易提供強(qiáng)有力的配套。推動中關(guān)村科技園區(qū)、亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和津冀產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)基地節(jié)點(diǎn)的共建合作，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)能級躍升。

（本文是國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈研究”〈項(xiàng)目編號：21ZDA070〉階段性成果）