公共法律服務體系建構的三重邏輯

宋方青 張向宇

目 次

一、歷史邏輯：法制內嵌到獨立發展的階段轉向

二、理論邏輯：經驗描述與規范指引的觀念體系

三、實踐邏輯：實踐創新與普惠均等的發展路徑

四、結語

隨著管理型政府到服務型政府的職能定位轉變，為人民提供公共服務在我國逐漸成為法治政府建設的應有之義，公共法律服務作為政府供給公共服務的重要組成部分，由政府統籌協調，已成為實現法律服務均等化和社會創新治理、國家治理能力現代化的重要制度安排。黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。”2017年至今司法部多次對公共法律服務的體系建設、多平臺融合發展建設、工作指引等事項發文指導。2019年7月中辦、國辦聯合印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，促使公共法律服務體系建設駛入了快車道。在實踐中持續完善公共法律服務體系的同時，如何從理論角度闡釋公共法律服務這一命題，進而為實踐發展提供豐富的智識資源也就成了學界思考的重大理論問題。從整體上闡釋公共法律服務體系建構的內在邏輯對促進公共法律服務體系的完善和發展具有重要的學術價值、實踐價值和社會意義。歷史邏輯的分析能夠為我們準確把握公共法律服務這一理論命題的脈絡提供清晰指引，同時也能夠為公共法律服務體系的未來發展提供可資鏡鑒的經驗性資源；理論邏輯的梳理將現有理論資源提煉，形成基于反思的體系性建構框架，進而為公共法律服務體系建設提供具有普遍性的理論共識；對公共法律服務體系實踐邏輯的分析能夠為理論反思提供實踐支持，同時這種反思性研究也能夠進一步推動公共法律服務實踐有效且有序的發展。有鑒于此，本文將圍繞公共法律服務體系建構的歷史邏輯、理論邏輯以及實踐邏輯展開論述。

一、歷史邏輯：法制內嵌到獨立發展的階段轉向

歷史不單是時間維度的回溯，在規范和證成當下行動合理性的同時，還具有前瞻性的要求，〔1〕參見［英］尼爾?麥考密克：《法律推理與法律理論》，姜峰譯，法律出版社2018年版，第89-92頁。由此為未來行動方案的選擇提供參考借鑒。任何理論命題的發展脈絡必然與其他命題、制度環境以及時代背景息息相關。我國公共法律服務體系的建構有其自身的歷史發展邏輯，大致可分為孕育奠基時期（1949年至1978年）、逐步積淀時期（1978年至2014年）以及發展完善時期（2014年至今）。在孕育奠基時期和逐步積淀時期雖然沒有公共法律服務之“名”，但一直存在公共法律服務之“實”，即伴隨中國法治歷史進程的公共法律服務實踐始終是存在的。不過也應當認識到“公共法律服務”的概念直到2014年才正式出現在中央決策文件中，在黨中央的統籌安排和有力推動下，公共法律服務才獲得了獨立的制度地位并且形成了現有的實踐格局。

（一）孕育奠基時期（1949年至1978年）

“公共法律服務”的概念并非一蹴而就，孕育奠基時期并未出現公共法律服務之概念。盡管此時期的具體舉措已經具有公共法律服務之“實”，但是這些舉措大體上屬于前置的整體積累。為新中國的建設發展創造法制環境，是特殊時代背景下的迫切要求，也是新中國成立之初黨和政府的重要工作之一。下述具體舉措便是置于該整體背景之下的，就其性質而言可以被統稱為司法服務保障職能。以人民為中心的司法服務保障措施為公共法律服務概念的提出和體系建構奠定了基礎，具體而言包括：

其一，司法服務保障職能的確立。伴隨著《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年9月《中華人民共和國憲法》的頒布，司法服務保障措施的展開具有了憲法依據以及初步的制度基礎。此時，人民司法制度、辯護權制度以及為人民服務、公開審判等制度雛形和法律原則都被憲法確定下來。其二，人民調解制度的確立。1954年3月，政務院頒布《人民調解委員會暫行組織通則》，首次確立人民調解制度。在總結以往人民調解制度經驗的基礎上，〔2〕在《人民調解委員會暫行組織通則》頒布之前，我國很多地區都已經有了關于人民調解的制度實踐。據不完全統計，從中華人民共和國成立到《組織通則》頒布這段時間，先后頒布過有關人民調解規范的有蘇北、河北、平原、松江、甘肅、浙江、山東、云南、江西、新疆、內蒙古、武漢、天津等省、市、自治區，有的大區如東北人民政府、中南軍政委員會、西南軍政委員會也頒布過專門指示；人民調解組織也廣泛建立起來，據不完全統計，截至1953年底，華東區已有調解委員會約四萬六千個，占全部鄉數的百分之八十；華北區的山西和河北，約有三分之一到二分之一的縣份建立了區村調解委員會或聯村調解站；中南、西南的絕大部分地區處于大規模典型試驗的階段。參見韓延龍：《我國人民調解工作的三十年》，載《法學研究》1981年第2期，第44-45頁。為新法律秩序下人民調解的有效展開提供了制度基礎和規范指引，有力促進了人民調解工作的發展。〔3〕《組織通則》頒布后，人民調解制度和實踐迅速發展，到1954年12月，短短十個月時間，全國已有調解委員會十五萬五千一百多個。參見韓延龍：《我國人民調解工作的三十年》，載《法學研究》1981年第2期，第46頁。在“人民司法”理念貫徹下，人民調解制度作為非訴糾紛解決機制，與訴訟糾紛解決機制合力為人民維護自身利益提供暢通渠道，共同構成了新中國成立初期司法服務保障制度的重要內容，同時也成為日后公共法律服務體系的制度內容。其三，律師制度初步發展。制度層面，1954年《憲法》和《人民法院組織法》兩部法律將被告人的辯護權及律師制度予以明確。〔4〕1954年9月頒布的《中華人民共和國憲法》第76條規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行。被告人有權獲得辯護。”同月頒布的《中華人民共和國人民法院組織法》第7條規定：“被告人有權獲得辯護。被告人除自己行使辯護權外，可以委托律師為他辯護。”1956年發布的《關于建立律師工作的請示報告》對律師的性質、任務、工作機構等都作出了原則性規定，〔5〕參見章武生：《中國律師制度研究》，中國法制出版社1999年版，第16頁。次年，《律師暫行條例（草案）》也由司法部起草完成。隨之，全國各地的律師隊伍、法律顧問處以及律師協會相繼建立。〔6〕到1957年6月，全國共建立了19個律師協會，800多個法律顧問處，有專職律師2500多人，兼職律師300多人。參見熊秋紅：《新中國律師制度的發展歷程及展望》，載《中國法學》1999年第5期，第15頁；王福強、付子堂：《實踐驅動：新中國律師制度研究70年》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2019年第6期，第11頁。其四，開展法制建設配套工作。法制宣傳、法制教育以及法制隊伍培養等工作逐漸開展，豐富了司法服務保障制度內容。

上述四個方面共同構成新中國成立之初司法服務保障制度的主要內容。這一時期的具體舉措呈現出下述特點：首先，此時期是中國政權創建和鞏固、經濟恢復時期，也是摧毀舊法傳統、創建新法制的重要階段，這使得法制秩序建構必然首先服務于這一時代要求。由此帶來的結果是，盡管司法實踐中已經觸及公共法律服務建設，但是這種結果并非經過理論驗證的有意追求，而是各方面（尤其是法制建設）貫徹“為人民服務”理念所帶來的附隨結果。此時期法制建設者并沒有明確的公共法律服務概念，但服務于“以人民為中心”和“為人民服務”理念的司法服務保障制度則蘊含了現代公共法律服務的精神。其次，舊有的階級斗爭范式貫穿法制建設始終，強調法制的階級屬性，法制建設的任務就是消滅階級敵人、摧毀舊法體系，由此也影響到公共法律服務體系建設。在法制宣傳、法制教育以及法制隊伍建設等方面，階級斗爭范式更是始終如一。1952年司法改革和1957年的反“右”運動用新的法律觀在實踐層面和理論思想層面徹底對舊法體系下的法律工作者進行法制教育，最終目的是徹底廢除舊法體系。〔7〕參見趙曉耕：《70年法治變遷：為法治現代化提供歷史依據和借鑒》，載《人民論壇》2019年第31期，第116頁。最后，盡管法制建設者在這一階段并沒有清晰明確地提出公共法律服務體系的概念，但是“為人民服務”作為政治系統中的原則和理念，已經開始逐漸滲入到建國之初國家各項建設事業之中，黨的領導作為政治原則也有力地貫穿到法制系統等各種社會系統之中，有關法制建設的實踐操作和司法理念為其后公共法律服務體系的建構提供了可資借鑒與吸取的經驗和教訓。

（二）逐步積淀時期（1978年至2014年）

黨的十一屆三中全會后，隨著執政黨政治決策的轉變，法制秩序獲得了鞏固政權之外的實踐價值。及至黨的十五大強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，中國法制建設發生質的改變。1999年修訂憲法，將法治與法治國家予以憲法確認，〔8〕參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經驗》，載《吉林大學社會科學學報》2018年第5期，第7頁。2012年，黨的十八大強調，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，提出法治中國的命題，自此，法治中國成為主流的政治命題。此階段，國家政治經濟體制的改革以及對外開放政策的實施亟待法制的重新確立，復雜多樣的經濟社會也需要法制秩序的規范指引，各種因素的匯聚促使社會主義法制（法治）建設步入新時期。此階段公共法律服務概念仍未在頂層政治決策文件中出現，但毫無疑問的是：“基本公共服務均等化”已經成為此階段政治決策層關注的重點內容。公共法律服務不僅是法制（法治）秩序建構中的重要命題，更是公共服務體系的重要組成部分，由此對基本公共服務內容的關注必然涉及公共法律服務體系建構。此階段公共法律服務的發展情況，主要體現在下述四個方面。

其一，在法制與法治建設的歷程中推動公共法律服務體系的構建。我國在政治決策轉變到以經濟建設為中心的同時，全面啟動了立法以恢復法律秩序和社會秩序；與此同時，司法行政機關建制的恢復和改革保障了公共法律服務體系的發展。〔9〕參見孫業群：《司法行政權的歷史、現實與未來》，法律出版社2004年版，第57-59頁。其二，基本公共服務中有關公共法律服務的內容逐漸明晰且擴大。為徹底貫徹法治理念，摒除法律虛無主義和法律工具主義的影響，國家倡導并開啟全民普法活動，伴隨著“行政主導+多方參與”模式下的全民普法活動，法制教育取得較大發展，也因此為公共法律服務體系的建構提供了較為充足的人力資源；〔10〕自1985年11月22日，六屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在公民中基本普及法律常識的決議》開始，時至今日我國已經先后制定7個“五年普法規劃”，至今這一規模浩大的法制活動仍然是公共法律服務體系的重要內容。法律援助制度在法律規范層面得以確認并進一步發展；〔11〕1996年，全國人大會議通過《刑事訴訟法》修正案，刑事法律援助制度首次在立法上予以確認；1996年，全國人大常委會通過了《律師法》，法律援助制度得到了進一步確認；2003年，《法律援助條例》頒布實施之后，我國法律援助制度體系初步建立，進入穩步發展期；2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《中華人民共和國法律援助法》，自2022年1月1日起施行。市場化法律服務組織的興起極大增強了社會層面法律服務的供給能力。以往基層法律服務所、律師事務所以及公證處等是國家機器的組成部分，隨著市場經濟體制建設的推進，它們轉而成為市場體制中的一員。〔12〕2000年9月，司法部發布《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》，將基層法律服務所界定為提供法律服務的中介組織，列入清理整頓和脫鉤改制的范圍。由此開啟了基層法律服務所實行“自主執業、自收自支、自我管理、自我發展”的自律性運行進程。與此相似，律師事務所、公證處等機構也在此前（1993年）從國家機器的組成部分過渡為市場化的中介組織，而其從業人員也從“國家工作人員”轉變為“職業者”。參見程維榮等：《新中國司法行政60年》，上海社會科學院出版社2009年版，第15-16頁。其三，基本公共服務均等化的推進，并未改變法律服務需求供給的非平衡狀態。受城鄉二元結構的影響，城鎮地區較之廣大農村地區享有更豐富、更便捷的公共法律服務，但基層農村則存在大量法律服務需求得不到滿足的問題。其四，此階段的公共法律服務體系實踐受到多種因素的交織影響，在法律服務市場割據的表象之下，隱藏著行政壁壘等政治因素。此時期，諸多法律服務市場參與主體不是由司法行政機關直接管理，而是牽涉到多個在國家行政體制內非常強勢的部委。〔13〕例如，原經貿委大力發展著國有企業內部的法律顧問制度，原知識產權局壟斷了專利代理人的資格和考試，工商局（現在的市場監督管理局）批準設立了大量法律咨詢公司，勞動局（現在的人力資源和社會保障局）、稅務局甚至婦聯都設有法律服務中心。參見劉思達：《失落的城邦——當代中國法律職業變遷》，北京大學出版社2008年版，第17頁。此外，值得注意的是，這一階段已經開始出現某些省市對公共法律服務體系建構的先行實踐探索，為其后的制度發展提供了有益借鑒。〔14〕2011年11月，江蘇省第十二次黨代會明確提出“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”，司法行政機關立足具體內容，鼓勵各地探索實踐形成了各具特色的公共法律服務模式。

此階段公共法律服務體系建構與政治經濟體制改革以及法制（法治）建設同步開展，呈現出如下特點：一方面，法制（法治）建設開始成為與政治經濟建設和國家建設同等地位的一項內容，內置于法制（法治）建構中的公共法律服務體系建構開始成為法制（法治）建設的重要內容。與此同時，對公共法律服務體系建構的關注成為黨和政府自覺努力的方向之一。〔15〕早在1994年，時任司法部部長肖揚已提出司法行政“大服務”的思想，力推律師制度、人民調解制度、公證制度等多項改革舉措。同時，有實務工作者提出“司法行政兩個體系”的概念，將司法行政工作抽象出“法律保障”和“法律服務”兩個體系，其中，“法律服務”體系重點突破、優先發展律師、公證、基層法律服務等工作。參見梁德超主編：《司法行政兩個體系理論與實踐》，法律出版社1997年版，第8頁。“政府主導，自上而下”的權威主義建構模式，在該階段有力地促進了公共法律服務體系的發展。另一方面，雖然公共法律服務概念還沒有明確提出，但是隨著基本公共服務的發展完善，內置于其中的公共法律服務的實質內涵、具體內容以及建構路徑逐漸清晰明確，其自身的發展不再是法制（法治）建設大背景的附隨結果，而是轉而成為黨和政府自覺追求的結果。逐漸趨于清晰的概念、明確的制度內容等使得公共法律服務形成初具邏輯理性的制度體系，這也為下一階段的理性建構奠定了基礎。

（三）發展完善時期（2014年至今）

2014年黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）揭開了依法治國的新篇章，中國的法治建設進入新的歷史階段。社會主要矛盾的轉變在法治層面表現為人民群眾對法治建設的期待與法治建設發展尚不平衡不充分的現狀存在一定的差距。〔16〕參見王利明：《新時代中國法治建設的基本問題》，載《中國社會科學》2018年第1期，第45頁。這些政策文件的出臺以及理論論斷的突破，為公共法律服務體系建構的發展完善提供了政治基礎及理論環境。這一時期，公共法律服務概念正式在《決定》這一中央決策文件中出現。與此同時，法律系統已經擁有與諸如政治系統等其他社會系統同等重要的地位，法治建設開始成為國家發展進程中的目的本身。概言之，此階段法治自身成為目的，獲得了較之以往完全不同的獨立地位。這一思想理念的漸進轉變對公共法律服務體系發展產生了決定性影響。公共法律服務體系在歷經孕育奠基時期和逐步積淀時期的基礎積累后終于擁有了清晰明確的概念和相對完備的制度內容。

此階段的公共法律服務體系建設呈現出較之以往顯著不同的內容。其一，政策制度體系得以建立并為進一步完善公共法律服務體系建構的實踐發展提供了良好的政治支持以及規范指引。《決定》統括性地指出覆蓋城鄉、重在民生的工作重點，此后相繼出臺《公共法律服務事項清單》《公共法律服務網絡平臺、實體平臺、熱線平臺融合發展實施方案》等諸多更為細化的政策文件，從服務內容、服務路徑等具體層面為公共法律服務實踐提供指引。其二，公共法律服務體系建構實踐繼續推進和完善。伴隨著公共法律服務“三大平臺”一體建設、服務內容的擴大、服務獲取方式的進一步優化，公共法律服務的實踐發展迎來新的局面。其三，公共法律服務的本體論和價值論在法治秩序中得到彰顯。在政策實踐和科學研究中開始了關于公共法律服務的本體論和價值論探討，對于明晰公共法律服務的性質、價值具有重要作用。其四，新的制度矛盾開始在公共法律服務體系建構中顯現。例如，多元糾紛解決機制框架下，公共法律服務體系和訴訟服務體系在糾紛解決方面都面臨著制度梗阻和運行機制不暢等問題。〔17〕參見楊凱：《論公共法律服務與訴訟服務體系的制度協同》，載《中國法學》2021年第2期，第264-265頁。

公共法律服務體系呈現出較之以往不同內容的同時，也顯現出明顯不同的特點。一方面，公共法律服務體系建設在頂層制度設計中被首次明確。《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》《關于加快推進司法行政改革的意見》《關于深入推進公共法律服務平臺建設的指導意見》等頂層設計將一系列的政策制度逐步確定下來。公共法律服務體系在政策的支持和實踐的推動下形成了自己的體系，包括以政策制度設計為核心的制度體系，以實踐中理性建構為核心的實踐體系，以價值理念為核心的理論體系。〔18〕具體而言，制度體系由涵蓋公共法律服務總體規劃、平臺建設、工作指引、事項清單等方面的制度要素構成，是將各項工作“制度化”的結果；實踐體系是國家、地方在服務機制、服務供給、服務保障方面進行積極探索的有益嘗試；理論體系則涉及對公共法律服務的概念界定、價值考察等內容。三種體系共同內置于公共法律服務體系，其中，制度體系提供政治動力支持，實踐體系在“自上而下+自下而上”的模式下發展，〔19〕“自上而下”指公共法律服務體系建設以國家統籌推進、地方積極探索為重要特征，例如在兩辦發布《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》后，云南、江西、河南等省份相繼出臺具體的配套實施辦法進行落實；“自下而上”模式指公共法律服務的地方實踐工作中能夠積累大量鮮活素材，發現真問題真訴求，對政策體系與理論體系形成有效反饋，如地方公共法律服務的特色舉措為上層制度設計和改善提供了經驗性資源。兩種模式不斷交互，從而形成了政策與理論指導實踐，實踐為政策與理論的改進提供經驗支持的良性循環。后文將對此展開詳述。理論體系則是公共法律服務體系的價值理念及其內涵演變。另一方面，該階段對公共法律服務的探討不再僅僅局限于其自身，而是將其內置于多元糾紛解決機制中進行闡釋。此前對法治秩序中公共法律服務體系的探討建立在下述潛在命題之中：公共法律服務體系并不具有獨立于其他系統的地位，其具有的是附屬地位。此階段的探討則是明確建立在公共法律服務體系具有獨立地位的前提下，這一改變對于公共法律服務體系建構具有決定性影響，由此，我國公共法律服務事業進入了大發展的階段。

二、理論邏輯：經驗描述與規范指引的觀念體系

我國公共法律服務體系的建構與發展既需要基于特定社會背景的歷史經驗積累，更離不開基于現代理性的理論反思與創新突破。內置于法治秩序建構中的公共法律服務體系在享有獨立地位的同時，具有自己獨特的理論邏輯。理論邏輯的闡釋關涉到公共法律服務的概念體系、公共法律服務的內容體系、公共法律服務的價值體系，它們可以分別凝煉概括為公共法律服務體系建構關涉的三個命題，即概念命題、內容命題、價值命題，這三個命題從是什么、有什么、追求什么三個層次共同構成對公共法律服務體系建構的理論闡釋。

（一）概念命題

公共法律服務的具體實踐內容，自建國以來便處于不斷發展變化之中，但公共法律服務概念的理論界定，則稍顯滯后。概念命題的主要內容是闡明“公共法律服務”的概念內涵，也就是對“什么是公共法律服務”這一問題的理論反思。對于這個問題的回答，既需要回溯公共法律服務及其相關概念的內涵演變歷程，也需要考察不同時代不同社會背景下作出的獨特理論建構。

“公共服務”是公共法律服務的上位概念，對公共法律服務概念的闡釋必須以對公共服務概念的闡釋為前提。狄驥指出，任何因其與社會團結的實現與促進不可分割，而必須由政府來加以規范和控制的活動就是一項公共服務。〔20〕參見［法］萊昂?狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，中國法制出版社2010年版，第33頁。狄驥對公共服務概念的界定涉及兩個關鍵因素——政府控制和社會團結。進言之，狄驥界定的公共服務概念關涉到強制性公權力和社會利益兩個因素，〔21〕需要注意的是，即使在狄驥定義的公共服務概念中政府控制因素得到強調，但在新公共管理運動的興起浪潮中，社會端的多元化供給也同樣不容忽視。參見劉玉姿：《政府購買公共服務立法研究》，廈門大學出版社2016年版，第66頁。這兩個因素同樣在公共法律服務內涵的界定中扮演著關鍵角色。

我國學界對公共服務的概念已展開了諸多有益的學術探索。當前，學界對公共法律服務概念大多從政策文本角度出發進行界定，且對公共法律服務內涵的界定主要圍繞“公權力”和“社會功能/社會利益”兩個核心因素展開。“公權力”因素強調司法行政機關是提供公共法律服務的關鍵主體，因為“提供公共法律服務是一項國家義務，國家是公共法律服務的責任主體，其通過行使公共權力，提供公共配給來維護和促進公共利益”；〔22〕宋方青：《公共法律服務的科學內涵及核心要義》，載《法制日報》2019年7月12日，第2版。“社會功能/社會利益”因素則強調公共法律服務體系建構的目的是滿足人民法治需求進而促進社會發展。論及公共法律服務的基本特征，有學者認為我國公共法律服務體系的基本特征包括公平性、公共性、公益性、均等性、便利性以及基本性；〔23〕參見楊凱、韓秋林：《現代公共法律服務體系建構的基本邏輯》，載《法治論壇》2020年第3期，第123-128頁。也有學者認為公共法律服務體系除包括公共性、公益性、均等化以及基本性外還包括常態化、保障性以及正義性三個特征。〔24〕參見劉炳君：《當代中國公共法律服務體系建設論綱》，載《法學論壇》2016年第1期，第121-122頁。但是，上述對于公共法律服務體系特征或者是核心要義的闡釋采取的是“外部視角+法律服務供給者”的角度，這種闡釋方式尚未能全面闡明公共法律服務自身的性質。

在采取上述方式的同時，還應該結合采用“內部視角+法律服務需求者”的闡釋方式，即從公共法律服務需求者（人民）的角度出發，明確人民法治需求的具體內容，以此闡釋公共法律服務的特征或者是核心要義。“內部視角”強調分析法律服務需求者自身對法律服務的“真正需求”和“內心接受”，更加切實關注其自身真正的對法律服務的需求，從而擺脫外部視角下對法律服務需求者主體性的忽略，因此，采用這種方式進行闡釋，“人民性、公平性、現代性”當為我國公共法律服務的核心要義，“公共性、法律性、服務性”是我國公共法律服務的基本特征。〔25〕宋方青：《公共法律服務的科學內涵及核心要義》，載《法制日報》2019年7月12日，第2版。

從需求者角度繼續推演，公共法律服務同時還應該具有可接受性以及可選擇性。可接受性意味著，要從法律服務需求者角度考慮公共法律服務的提供。〔26〕可接受性（Acceptability）是評價公共服務體系與受眾之間“適合度”的重要指標，這一指標在公共法律類服務領域中也關系著提供服務的最終實效。參見王前、吳理財：《公共文化服務可及性評價研究：經驗借鑒與框架建構》，載《上海行政學院學報》2015年第3期，第57頁。相關責任主體所提供的公共法律服務必須實質上滿足人民需求，其所提供的法律服務不能僅僅是形式上的，而且還必須是一種實質正義與形式正義相結合的公共法律服務。〔27〕正義價值的實現是公共法律服務的重要目標之一。參見楊凱等：《公共法律服務學導論》，中國社會科學出版社2020年版，第72頁。可選擇性則關涉到公共法律服務資源的供給，在充足的法律服務資源供給前提下，人民群眾擁有選擇權，即結合其切身需求和意愿進行自由選擇的權利，由此才能符合公共法律服務的核心要義和指向。

所以，公共法律服務體系的概念界定應該從內部與外部、提供者與需求者多個角度出發，兼顧法律、服務的專業話語以及人民、公平的價值話語，從而在底層邏輯層面為公共法律服務的健康發展提供更加貼合社會與人民的概念指引。

（二）內容命題

公共法律服務體系建構的內容命題即具體內容——在公共法律服務核心概念的統攝之下，具體采取何種措施進行制度實踐內容的整體建構。內容命題需要回答的是，“公共法律服務有什么”這一更加具有實踐導向的現實問題，既需要微觀地考察與闡釋公共法律服務體系內部的建構方案，更需要運用宏觀的視角去分析處于社會各系統間的公共法律服務體系與其它領域的邊界與分工。

針對內容命題，學者從不同角度展開論述。有學者主張公共法律服務體系建構的具體內容應以服務內容為核心，平臺架構為渠道，總體政策、人才培養、資源供給、實效評鑒為支撐；〔28〕參見楊凱、張怡凈：《論公共法律服務體系建構的法學理論構架基礎》，載《南海法學》2020年第4期，第1-14頁；楊凱、韓秋林：《現代公共法律服務體系建構的基本邏輯》，載《法治論壇》2020年第3期，第123-139頁。也有學者指出，基于農村公共法律服務特點，應當在區分城鄉差異、合并同質的前提下，構建公共法律服務在區位因素上的整體框架；〔29〕參見陳朝兵：《農村公共法律服務：內涵、特征與分類框架》，載《學習與實踐》2015年第4期，第82-89頁。另有學者在對上海市X區公共法律服務項目進行實證研究的基礎上，指出公共法律服務在科層整合、市場經紀、技術治理三大機制方面的耦合有助于推進新時代城市社會治理。〔30〕參見戴康：《城市社會治理中的公共法律服務》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期，第76-79頁。這些針對公共法律服務體系內容命題的闡釋基于內部和微觀雙重視角，即從公共法律服務體系自身出發闡明其體系內容，從微觀視角提出公共法律服務體系建構的具體方案。在展開上述視角下內容命題闡釋的同時，也有學者基于學科交叉角度，從指導思想、公權力權能界限、知識社會化以及獎懲機制四個方面分別對公共法律服務體系建構的前置預設和深層邏輯進行探討，力圖為其理論構建和實踐操作提供一定參考。〔31〕參見徐尚昆：《推進公共法律服務體系建設的理論探討》，載《中國特色社會主義研究》2014年第5期，第42-47頁。

上述闡釋公共法律服務體系建構的具體舉措雖已囊括了諸多方面，但是這些具體舉措所立基的視角仍可進一步擴展。在公共法律服務體系建構的具體舉措之外，內容命題不僅要指出其背后隱含的是對法治系統自主性的堅持，更要將公共法律系統置于社會整體系統中進行審視。當然，新近研究成果已經開始著眼于法治系統內部考察公共法律服務體系與訴訟服務體系之間的交互模式與未來發展，〔32〕參見楊凱：《論公共法律服務與訴訟服務體系的制度協同》，載《中國法學》2021年第2期，第264-284頁。但僅基于法治系統內部進行闡釋，仍不能完全闡明內容命題的具體內容。

在法治系統內部闡釋的基礎上，還應將公共法律服務體系建構置于整體社會結構中，考察其與政治、經濟以及文化等其他社會系統之間的關系。這種角度考察主要是闡釋其他因素對公共法律服務體系建構產生的影響，以及其他系統與公共法律服務體系建構的協調發展模式。結合前述歷史邏輯的闡釋，可以發現公共法律服務體系經歷了“內置”—“獨立”—“回歸”的過程。在孕育奠基時期以及逐步積淀時期并沒有出現獨立的公共法律服務系統，公共法律服務系統更多是以司法服務保障和基本公共服務組成要素的角色出現，整體來說其是“內置”于其他系統建構之中。發展完善時期，公共法律服務從基本公共服務組成要素的角色中脫離出來，此時對于其內容命題的研究，更需要將公共法律服務體系與其他社會系統并列對照，以一種更加宏觀的視角來看待這個仍處于完善成長時期的新興體系。析言之，在目前內部與微觀的研究基礎之上，通過對公共法律服務體系進行宏觀的、外部的觀察，總結公共法律服務體系的特殊性，厘清公共法律服務體系在社會整體層面上與政治系統、經濟系統的交互模式與影響路徑，判別公共法律服務體系在法治系統內與司法系統、執法系統的功能異同，并且探索這些體系之間的協作機制，是公共法律服務內容命題方面進一步研究的重點。

總而言之，對于公共法律服務內容命題的探討，既需要內部的、微觀的體系建構，通過對公共法律服務本身的審視來完善、豐富其具體內容，也需要外部的、宏觀的觀察，以比較體系異同、探索互動機制的方式，進一步明確公共法律服務體系的系統邊界與獨立地位。

（三）價值命題

價值命題關涉到公共法律服務體系建構的價值理念基礎。與概念命題、內容命題相關聯，價值命題需要明確的是，前述概念與內容的建構是在何種理念統攝之下進行的。唯其存在受到人民認可的、正當的理念指引，才可能使制度的建構與發展符合現代法治的基本要求。〔33〕有學者從政府行為異化的角度對購買公共法律服務的實踐困境進行分析，從中可以看出正確理念指引對于法治實踐的不可或缺。參見張怡歌：《政府購買公共法律服務的異化與法治化破解》，載《法學雜志》2019年第2期，第133-140頁。我國公共法律服務體系建構的價值論基礎包括：人權保障理念、服務型政府理念以及良法善治理念，三種理念并非天然地內置于公共法律服務體系之內，而是歷經價值理念的不斷演進而成。

首先，人權保障理念是公共法律服務體系建構的首要價值理念基礎。早在2002年便有研究者指出，社會主義國家的實踐起點與歸宿，應是保障人權。〔34〕參見李步云、鄧成明：《論憲法的人權保障功能》，載《中國法學》2002年第3期，第44頁。2004年憲法修正案更是將保障人權的內容直接寫入正文，將人權保障提升到了憲法規范的高度，〔35〕參見韓大元：《憲法文本中“人權條款”的規范分析》，載《法學家》2004年第4期，第8頁；焦洪昌：《“國家尊重和保障人權”的憲法分析》，載《中國法學》2004年第3期，第42頁。奠定了人權保障的憲法基礎。“為人民服務”“人民司法”以及“以人民為中心”等諸多理念都是我國踐行人權保障的具體彰顯。新時代背景下，在法律框架下為人民權益提供合理保障是全面推進依法治國的終極目標。公共法律服務體系建構是全面依法治國的重要內容，與全面依法治國的根本目的具有同一性。公共法律服務體系的服務性、公平性以及人民性等諸多核心特征，加之逐漸努力踐行的均等性、普惠性等實踐目標，既是社會功能等概念命題中的關鍵要素在公共法律服務體系概念建構中的主要表現形式，更是保障人民利益的具體體現，是人權保障的憲法理念在公共法律服務體系建構方面的映射。

其次，公共法律服務體系建構始終踐行服務型政府理念。提供公共法律服務的關鍵主體是公權力機關，“公權力”是公共法律服務概念的一個核心因素，其在價值命題的表現就是服務型政府理念在公共法律服務體系建構中的貫徹。〔36〕服務型政府理念的提出本質上是為了整肅公權力被構建出來的原始動機，也是從觀念層面進行控權的重要思路。參見［美］珍妮特?V. 登哈特、羅伯特?B. 登哈特： 《新公共服務：服務，而不是掌舵》（第3版），丁煌譯，中國人民大學出版社2016年版，第92頁。歷史邏輯的闡釋表明：管制型政府模式秉持“政府本位”的治理理念，必然造成公共行政效率低下等諸多弊端，為滿足改革發展和人民需要，政府職能應當摒棄傳統的管制型政府定位，向服務型政府轉變，必須努力構建具有中國特色的公共服務型政府。〔37〕參見李清偉：《論服務型政府的法治理念與制度構建》，載《中國法學》2008年第2期，第28-37頁；蔣銀華：《政府角色型塑與公共法律服務體系構建——從“統治行政”到“服務行政”》，載《法學評論》2016年第3期，第19-25頁。服務型政府是對傳統管制型政府模式的根本變革，這種模式堅持公民本位和社會本位理念，其重心是向社會提供公共服務，在引導公民有序參與公共生活的同時，構建公權力機關與公民之間基于理性商談的新型交互關系。〔38〕參見施雪華：《“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件》，載《社會科學》2010年第2期，第4-5頁。服務型政府所堅持的“公民本位”和“社會本位”與公共法律服務體系概念命題的兩個核心要素契合，因此，在公共法律服務體系建構過程中秉持服務型政府理念，是對公權力機關的自我要求，也是公眾對公共法律服務提供者的期待。堅持以人為本，以提供豐富完善的公共法律服務為使命，形塑政府與公眾之間新型的公共法律服務互動關系，成為公共法律服務體系建構的應有之義。

最后，良法善治理念自始貫穿于公共法律服務體系建構的全過程。我國法治建設已經進入新的歷史階段，法治理念的革新是新時期法治建設不可或缺的觀念基礎。“良法善治是貫穿習近平法治思想的一個重要主題，它既是中國全面推進依法治國偉大實踐的智慧結晶，也是加快建設社會主義法治國家的基本價值追求。”〔39〕宋方青：《習近平法治思想中的立法原則》，載《東方法學》2021年第2期，第35頁。公共法律服務體系的提出與實踐，本身便是對于良法善治理念的貫徹落實。公共法律服務體系在調節社會矛盾、關注社會公平的功能方面，均體現著良法善治的價值遵循。

價值命題所關涉的人權保障理念、服務型政府理念以及良法善治理念三者相互關聯，其統攝下的公共法律服務體系建構內置于全面依法治國的歷史進程中，必助力于實現全面依法治國的根本目的。在歷史命題與理論命題的支撐之下，我國公共法律服務的實踐發展呈現出成果與隱憂并存的局面。

三、實踐邏輯：實踐創新與普惠均等的發展路徑

公共法律服務體系建構與中國法治實踐互融共生，它既是中國特色社會主義法治建設取得重要成就的反映，也進一步豐富和推動了中國特色社會主義法治事業的發展。如前所述，“公共法律服務”概念直到2014年才正式在中央決策文件中出現，但服務于人民的公共法律服務實踐事實上一直伴隨著中國法治建設的歷史進程。公共法律服務體系的制度現實體現了其與中國法治實踐互融共生的耦合關系，也反映出竭盡全力地推進依法治國的時代特性。服務于法治實踐是公共法律服務體系建構與發展的根本性邏輯。

（一）橫縱立體的制度架構與創新實踐

新時期背景下的公共法律服務體系建構是在國家政策推進和地方自主驅動相結合的模式下孕育和發展起來的，即在頂層制度設計不斷深入和相關政策不斷完善的過程中，輔之以地方的區域特色試行而發展起來的。〔40〕在梳理我國公共服務建設的中國實踐時，有學者將八項中央實踐以及六項地方舉措及成就分列，也與本文考察結果暗合。參見楊清望：《公共服務法治化研究》，中南大學出版社2020年版，第69頁。

2014年出臺的《決定》開創性地宣告，全面推進依法治國需要建設全國范圍內的體系完備、覆蓋城鄉居民的法律服務系統。2017年國務院出臺的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》確定基本公共服務的內容應囊括公共法律服務，其中基本公共服務的普惠性、保基本、均等化、可持續發展方向，也應成為公共法律服務工作的重點任務。2019年中辦、國辦共同出臺了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，在原有規劃的基礎上進一步提出覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的要求，明確了基本公共法律服務和多元化專業化的公共法律服務，并在提高管理效率、加大保障力度和加強組織領導方面作出指示。2020年12月，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》，將“為群眾提供便捷高效的公共法律服務”列為加強公民權利保護的重要內容，將公共法律服務的供給實效明確為考察法治社會建設成效的重要指標。

此間，司法部將運用現代信息化技術打造服務平臺作為新時期公共法律服務現代化建設的重要抓手，先后發布了公共法律服務信息化建設的發展規劃、建設指南和多項技術規范。2017年《司法部關于“十三五”加強殘疾人公共法律服務的意見》通過對于特殊群體的傾斜保護，進一步擴大公共法律服務覆蓋面。隨著基層政務公開的標準指引與服務事項清單的出臺，也使得公共法律服務體系建設在改進管理體制和工作機制的方向上繼續推進。而司法部與人社部共同出臺的《關于深化公共法律服務專業人員職稱制度改革的指導意見》，則從人員保障的角度為公共法律服務的良性發展保駕護航。〔41〕在針對公益律師群體的訪談研究中，受訪律師普遍認為，建立公益法律人才培養的長效機制，才是保證服務供給的治本之道。參見周曉霞：《僭越與規范：我國公益律師群體形成機制研究》，法律出版社2016年版，第210頁。

除了自上而下的頂層設計推進公共法律服務體系建設之外，地方政府對于頂層政策的理解與具體制度試水推進，形成了地方自主驅動的地方經驗試點與模式探索。在中央層級給出總體指示后，各地方紛紛響應，研究出臺更加符合地域發展情況的地方特色公共法律服務模式。（參見表1）

表1 各地公共法律服務創新模式

部分地方從現有的公共法律服務資源入手，著重統籌調整區域內的資源分布。例如北京的“四四六”模式，〔42〕“四四六”模式，即“實體、網絡、熱線、項目”四大平臺、“市級、區級、街道（鄉鎮）級、社區（村）級”四級網絡、“法治宣傳育民工程建設、法律服務利民、人民調解為民、矯正幫教安民、法律援助惠民、視頻會見便民”六大工程。將多個平臺和各級政府的責任明晰、功能框定。與注重區域總體規劃的北京模式異曲同工，深圳模式從公共法律服務的地理區位分布上入手，合理分配公共法律服務資源，在物理空間層面上向公共法律服務便捷化靠近了一大步。廈門經濟特區立法中首創法律服務集聚區，探索構建集法律服務、社會宣傳、理論研究、法治教育、智慧法務、文化交流等功能于一體的綜合性法務創新實踐中心。〔43〕參見《廈門經濟特區公共法律服務條例》第33條。成德眉資模式著眼于跨行政區域范圍的聯動協同，著力提升同城城市圈的公共法律服務共建共享水準。杭州模式在網絡平臺上深入創新，利用信息化技術平臺拓展公共法律服務的投放渠道，在不增加民眾負擔的前提下將公共法律服務的各類項目植入民眾常用的網絡平臺中，拓寬了法律服務產品的獲取渠道。在拓展法律服務地方發展新路徑的同時，山東、湖北等地通過地方立法的形式將中央層級的指示予以細化，形成了具有地方特色的公共法律服務條例，〔44〕《山東省公共法律服務條例》于2020年9月25日審議通過，自2021年1月1日起施行。《湖北省公共法律服務條例》于2020年11月27日審議通過，自2021年3月1日起施行。在強調公共法律服務建設重要性的同時，也為下一階段的具體建設提供具體指引和制度保障。

實踐中，各地依據本地區客觀條件，在深入推進公共法律服務供給端改革的同時，逐步探索建立公共法律服務的“區域化”“分類化”以及“專門化”制度體系，〔45〕“專門化”方面，珠海市在探索涉外公共法律服務做出了有益的探索，參見吳軾等主編：《珠海法治發展報告No.4（2022）》，社會科學文獻出版社2022年版，第241頁。針對不同區域（農村、城市開發區、高新區等）以及不同群體分別供給滿足其需求的公共法律服務產品，為各類主體享受公共法律服務提供了更為便利的條件和具體措施。〔46〕如2009年由司法部、共青團中央發起的“1+1”法律援助活動，針對中西部地區法律資源嚴重短缺的地方，進行專項法律援助，在體現公共法律服務普惠性之外，也體現出針對特殊區域、特殊需求的專門供給。參見樊崇義等主編：《中國法律援助制度發展報告No.1（2019）》，社會科學文獻出版社2019年版，第16頁。與此同時，各地政府通過出臺相關政策文件，充分發揮互聯網數字技術、AI智慧平臺等科技手段在法律服務需求判斷與發現、均衡配置具體法律服務資源等方面的優勢，形成并逐漸發展出諸如“數字技術+公共法律服務”“互聯網+公共法律服務”等新型公共法律服務模式。〔47〕如武漢市司法局制定實施的《公共法律服務實體平臺管理和服務規范》，對網絡平臺的服務形式做出詳細規定。在上述舉措同步實施的推動下，力求實現公共法律服務資源的均衡配置。

上述地方實踐的實例，體現出地方政府在利用區位優勢、整合當地資源、細化落實政策等方面做出的創新性貢獻，其中優秀模式的經驗推廣，成為進一步完善與發展公共法律服務體系的可行路徑。

（二）供需交互的優化路徑與未來展望

伴隨著中央的頂層規劃與地方的制度嘗試，公共法律服務主體服務內容疊加相關配套措施的制度框架已基本落實。司法部印發的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》（以下簡稱《規劃》）錨定了未來五年全國公共法律服務體系建設的總體規劃，并給出了2035年基本建成現代公共法律服務體系的遠景目標。《規劃》中的細化項目大致可分為總體指引、具體要求和配套保障三個部分，其中包括公共法律資源均衡配置、服務渠道有效覆蓋的基礎規劃，也囊括了提高社會整體法治素養、強化人才培養與組織保障等配套措施。值得注意的是，《規劃》在“十四五”時期公共法律服務工作主要指標中提出25項指標，在其中7項約束性指標中，保證經費預算、保證服務機構的大范圍建成與各大平臺的搭建占了6項。可以看出，在“十四五”時期內，強化公共法律服務資源供給和形成合理高效的信息交互模式仍然是目前階段的核心任務，也是實現2035年遠景規劃的重要前提。

若要讓公共法律服務體系的整體布局落地生根，從頂層規劃中走向社會現實，進一步使其融入公民的生活循環，則需要重點突破“社會需求缺口——政府供給無力”的服務資源錯配這一核心困局。〔48〕有學者在分析司法訴訟制度面臨的基層社會治理難題時，其視角與社會需求——治理資源這一分析思路近似，反映出法治系統在解決社會治理難題時遇到資源錯配現象具有一定的普遍性。參見楊凱等：《公共法律服務體系建構新視野》，中國社會科學出版社2020版，第2頁。若要進一步優化公共法律服務體系的實踐狀況，則必須在供給端與需求端的合理交互之中走出一條符合我國國情的優化路徑，并且堅持公共法律服務體系作為公共服務與法治實踐交叉之下特有的均等普惠理念與現代法治理念。

首先，在公共法律服務體系的供給端需要解決資源供給不足和錯配的問題。雖然公共法律服務體系建設的基本框架幾近完備，但是仍要抓住“開源節流”這一核心任務。開源方面，在政策資源以及人才培養上下功夫，每一層次的公共法律服務體系才能夠正常運轉。制度性的政治力量是公共法律服務建構的主體和基礎力量。〔49〕政府在公共服務的供給中具有明顯的優勢，主要體現在規模性、強制性與公平性。參見李軍鵬：《公共服務學——政府公共服務的理論與實踐》，國家行政學院出版社2007年版，第78頁。實踐中，各地必須在堅持黨委領導的前提下，整合政府部門和社會團體在內的各方參與主體，協調解決公共法律服務工作中的重要問題。《規劃》將“法律援助經費納入本級政府預算率”作為公共法律服務工作的約束性指標，足以說明公共法律服務經費保障制度的確立和完善的重要性。從地方實踐來看，按照“事權與支出責任相適應”的劃分原則，通過印發經費保障意見或出臺專項經費管理辦法的形式，將公共法律服務體系建設經費納入本級政府預算，形成制度性保障的先進做法值得推廣。〔50〕參見青海省財政廳、省司法廳、省發展改革委聯合印發的《關于公共法律服務體系建設經費保障意見》以及廣東省發布的《廣東省社會治理專項資金（公共法律服務）管理辦法》。同時，在服務資源投入端應加強社會合作水平，通過積極引導社會以及市場等主體的有序參與，拓寬社會各界參與渠道，進而充分發揮各社會主體、市場力量在法律服務產品提供及配套制度完善等方面的優勢作用。最終實現在制度框架內公共法律服務的多元化多層次供給，形成以制度性政治力量為主，社會多方共同參與的公共法律服務供給立體格局。

其次，在社會需求端應形成更加合理、便捷的公民政府交互模式。應利用現代信息技術打造的網絡服務平臺模式，拓寬社會需求端的意見表達與信息傳遞渠道，為較為集中的社會需求提供更具針對性的公共法律服務。在明確社會需求、增強信息交流的過程中，相關綜合配套服務體制機制需要進一步發展完善。司法部等部門的系列指導文件直接指出，〔51〕《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》《公共法律服務事項清單》及《關于深入推進公共法律服務平臺建設的指導意見》等。只有將包括“三大平臺”一體建設在內的諸多公共法律服務配套措施逐步落實——建成功能互通、高效聯動的一體化公共法律服務平臺，才能為人民群眾提供高度共通互容的公共法律服務。供給端通過與社會需求端合理的信息交流，才可獲悉本區位中建設公共法律服務體系所特有的社會環境，在接受頂層規劃的指導、學習優秀范例的同時，因地制宜地設計出更加貼合本區位的公共法律服務內容與交互模式，從而實現公共法律服務資源的合理規劃與精準投放，做到真正的“開源節流”。

前述優化路徑無論是保證供給還是搭建信息化平臺，都需要大量的資源投入，而目前的優秀范例大都集中在具有較高管理水平與資源供給的區域中心城市，在縣、鄉級別的區域內仍然需要進一步的落實基本公共法律服務框架。《規劃》將縣、鄉兩級公共法律服務中心（站）建成率與縣級以上法律援助機構建成率劃入約束性指標，并著重劃定了5個專項指標對基層公共法律服務工作提出要求，〔52〕其中明確指向基層的指標包括“縣、鄉兩級公共法律服務中心（站）建成率”“鄉村‘法律明白人’配備率”“村（社區）法治文化陣地建設普及率”“全國村（居）配備法律顧問的比率”“村（社區）、鄉鎮（街道）人民調解委員會覆蓋率”五項預期性指標，此外仍有“每萬人擁有律師數”“每十萬人提供法律援助量”“每十萬人擁有公證員數”“專職人民調解員數量占人民調解員總數比例”四項以人口數量為基準的，體現普惠性的統一指標。體現出重視基層、保證普惠均等的頂層設計理念。所以，圍繞服務鄉村振興戰略，有效拓展城鎮公共法律服務向農村地區輻射的方式和途徑，創新政策幫扶、財政傾斜、人才援助等資源流通形式，形成空間層面上的公共法律資源投入的均等有序，是目前階段實現公共法律服務普惠性的又一路徑。

四、結語

新時代背景下，法治成為建設中國特色社會主義的關鍵詞，倡導法治、踐行法治以及實現法治理想成為國家治理中的各項制度得以開展的前提和內在發展動力，中國新時代的法治建設也以習近平法治思想為根本遵循，邁入新的階段。從建國初期便開始積累實踐經驗的公共法律服務體系在經歷三個時期的歷史發展后，獲得了獨立的體系定位，形成了相應的概念內涵、制度內容與理念追求等體系架構。公共法律服務體系的建構不僅是實現全面依法治國的題中應有之義，更是憲法秩序下落實人權保障理念的必由之路。2022年是落實公共法律服務體系建設“近期目標”的收官之年，從歷史、理論、實踐三個層面進行回溯與前瞻，為公共法律服務體系至臻完善提供了充足的借鑒經驗，也明確了其在堅持注重歷史經驗和理論探索的制度品行的前提之下，未來的可行發展方向。至關重要的是，在實現全面依法治國的進程中，推進和完善公共法律服務體系建構有助于塑造理想的法治社會生活，并最終達致全面依法治國的根本目標。