以多式聯運推進長江經濟帶綜合交通合作發展對策建議

文 李 娜 上海社會科學院城市與人口發展研究所副研究員

張 巖 上海社會科學院國際經濟交流中心助理研究員

國務院辦公廳印發《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018-2020年）》指出，以推進大宗貨物運輸“公轉鐵、公轉水”為主攻方向，不斷完善綜合運輸網絡，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，有力支撐打贏藍天保衛戰。多式聯運是依托兩種及以上運輸方式有效銜接，提供全程一體化組織的貨物運輸服務。近年來，長江經濟帶各省市大力發展多式聯運，促進公轉鐵、公轉水，并取得一定成效。通過進一步加快多式聯運發展，將大大促進長江經濟帶綜合交通合作發展。

一、長江經濟帶多式聯運發展現狀與存在問題

（一）長江上游多式聯運發展現狀

長江上游主要包括重慶、四川、貴州、云南四省市，面積約113.74萬平方公里，占長江經濟帶的55.4%，上游各省份中，四川內河、公路、航空運輸優勢明顯，重慶港口發展條件較好。目前長江上游各省市加快推進多式聯運發展，主要集中在以下幾方面：

持續推進港口集疏運網絡建設。長江上游地區發揮水系發達優勢，多式聯運重點推進港區鐵路專用線和疏港公路規劃建設，為公轉水、公轉鐵提供基礎設施保障。鐵水、公水聯運設施不斷完善，樞紐港口基本實現重要港區與鐵路、高等級公路高效銜接。四川省廣元港紅巖作業區、張家壩作業區進港公路和自貢至瀘州大件公路、城區至遂寧港通港大道等疏港公路正加快建設；重慶市主城果園、江津珞璜、萬州新田、涪陵龍頭等鐵公水多式聯運樞紐港后續工程穩步實施，萬州新田、涪陵龍頭集疏運鐵路專用線逐步完工。

推進多式聯運示范工程建設。上游各省市有序推進三批次國家多式聯運示范工程建設，加快培育多式聯運工程項目。貴州省推出“渝黔聯動公鐵水集裝箱多式聯運示范工程”，遵鐵物流園區鐵路專用線前期工作加緊開展；重慶將果園港列為服務長江經濟帶戰略鐵水聯運的示范工程，以果園港水運樞紐為核心，通過進港鐵路專用線連接渝懷鐵路，實現港口與鐵路場站無縫銜接。

穩步推進水陸聯運發展。上游各地區加大運輸結構調整力度，強化多式聯運扶持政策落實，以水運優勢尋求多式聯運發展新突破。重慶積極推動嘉陵江、烏江等干支直達航線和水水中轉航線開通，開行嘉陵江川渝段集裝箱班輪運輸；四川建成攀枝花等7個無水港，開通11條鐵水聯運班列，“天天直航快班(升船機)”“水水中轉航班”優化加密；重慶果園港積極探索“中歐班列+江海聯運”新模式，開展聯合承運人模式下的鐵江聯運集裝箱“一單制”試點工程。

（二）長江中游多式聯運發展現狀

長江中游地區包括江西、湖北、湖南三省，面積約56.46萬平方公里，占長江經濟帶的27.5%。中游各省份發展較均衡，湖南內河航道運輸優勢更為凸顯。

港口集疏運系統不斷完善。中游各省市出臺各項措施，積極推動港口集疏運系統建設，促進多式聯運的進一步完善。江西省有序推進沙山作業區疏港公路、都昌城區作業區疏港公路、彭澤縣磯山作業區疏港通道項目等；湖北省已建成武漢陽邏、鄂州三江、黃石棋盤洲、宜昌白洋、宜昌云池、宜昌姚家、荊州鹽卡等疏港鐵路，江陵疏港一級公路、黃石河口至大冶大箕鋪段、陽新縣棋盤洲至富池段疏港公路持續推進；湖南省岳陽港城陵磯港區(松陽湖)進港鐵路專用線有序推進，陸城港區南洋洲煤炭儲備基地鐵路專用線加快開展前期工作，岳陽城陵磯國際集裝箱港無軌站投入使用，實現了岳陽海進江集裝箱貨物水鐵聯運無縫銜接。

多式聯運示范工程成效顯著。中游各省市多式聯運示范工程加緊建設，港口設施逐步完善。湖北省成功申報武漢陽邏港鐵水聯運、黃石棋盤洲港鐵水聯運、武漢金控糧食物流、宜昌白羊港鐵水聯運、鄂州三江港公鐵水空聯運等5個國家級示范工程，武漢市“一帶一路、長江經濟帶發展集裝箱鐵水聯運示范工程”通過交通運輸部驗收；江西省推動贛州港“一帶一路”多式聯運示范工程建設，新增向塘、橫崗至北侖港多式聯運普快班列，聯合九江港、中遠海開辟九江北—樂化水鐵新通道；湖南省有序推進城陵磯新港水公鐵集裝箱、傳化智聯商品車及集裝箱鐵水公等聯運示范工程。

多式聯運模式創新發展。中游各省市在水陸聯運、江河海聯運、國際聯運方面成效顯著。水陸聯運業務方面，2020年江西、湖北等沿江港口集裝箱鐵水聯運量分別完成2.2萬TEU和5.0萬TEU，武漢等港口集裝箱鐵水聯運量呈現爆發式反彈，后勁十足；江海河聯運方面，江西九江開通至川渝地區周航線，南昌港開通至上海港天天班，推動九江至日本大阪、神戶國際直達航線前期工作。湖北武漢至日本集裝箱江海直航航線實現班輪化運轉，開通“日本—武漢—歐洲”集裝箱鐵水聯運國際中轉新通道；國際聯運業務方面，湖北省武漢陽邏港加強與漢歐班列、直航班輪對接，做好對進出口貨主和貨代企業的跟蹤服務，引導更多外貿箱走鐵水聯運，形成“日韓/東盟—水路—陽邏港—鐵路—歐洲”的雙向國際物流大通道。

（三）長江下游多式聯運發展現狀

長江經濟帶下游地區包括上海、江蘇、浙江、安徽四省市，面積約35.03萬平方公里，占長江經濟帶的17.1%。下游各省份中，安徽鐵路、公路基礎設施較好，江蘇內河、航空基礎設施較好，上海港口發展優勢凸顯。

多式聯運基礎設施逐步完善。下游各省市積極推進多式聯運基礎設施建設，江蘇省南京港西壩港區鐵路專用線建成、龍潭港區鐵路支線加快建設，呂四港疏港公路開工，洋口港區至呂四港區鐵路聯絡線獲批，徐州港疏港鐵路開通運行。浙江省湖州港德清縣國際物流園疏港大道等疏港公路正加緊建設。安徽省馬鞍山鄭蒲港區鐵路主體工程建成，銅陵港江北港區、池州港東至經開區鐵路專用線開展工程建設。上海市探索港站一體化運營，將部分裝卸線路和堆場視作洋山港區延伸，由海鐵聯運公司負責港站間短駁運輸，提高了運營效率。

積極試點多式聯運示范工程。下游各省市積極開展多式聯運試點工程，推動水陸聯運組織模式創新，各港口積極破除“陸轉水”“散改集”瓶頸，強化物流網絡體系和信息平臺建設，探索組建多式聯運專業化經營主體，推動實施多式聯運“一單制”全程物流服務模式，提高聯運組織和物流服務一體化水平，使長江下游水運優勢逐步凸顯。江蘇省推動連云港“江蘇新亞歐大陸橋集裝箱多式聯運示范工程”、南京“連長江、通歐亞、對接沿海、輻射中西部多式聯運示范工程”、蘇州“蘇南地區集裝箱公鐵水多式聯運示范工程”等22個部省多式聯運示范項目建設運營。浙江省寧波舟山港新開拓安慶、海安等16個海鐵聯運業務點，新開通海安、蕪湖兩條海鐵聯運班列。安徽省試點在蕪湖港引入焦炭業務，拓展砂石鐵水聯運業務，并探索建立糧食集散中心，積極開展糧食、鐵精礦“散改集”水陸聯運業務。上海市聚焦蘆潮港中心站功能作用發揮和上海港集疏運體系優化，以上港集團海鐵聯運物流有限公司為主體啟動集裝箱班列的組織運營，海鐵聯運業務已對接8省21市，形成9條海鐵聯運線路。

優化長三角港口功能布局。長江下游各省市以長江黃金水道為依托，優化以江海聯運服務為重點的區域港口功能布局。上海港以集裝箱干線運輸、集裝箱江海聯運、高端航運服務等為重點，打造智慧高效的集裝箱樞紐港；寧波舟山港以大宗能源、原材料中轉運輸及對應的江海聯運服務為重點，加快推進舟山江海聯運服務中心建設；長江南京以下江海聯運港區以干散貨江海聯運和集裝箱、干散貨江海直達為重點，加快推進南京區域性航運物流中心、南通通州灣長江集裝箱運輸新出海口建設，提升蘇州(太倉)港作為上海港遠洋集裝箱運輸喂給港的功能；有序整合蕪湖、馬鞍山港口資源，提升江海聯運中轉功能。長江、淮河干流、京杭大運河和浙北高等級航道網集裝箱運輸江海河聯運系統建設有序推進，長江沿江港口至上海港、寧波舟山港的集裝箱運輸航線優化發展，集裝箱運輸近洋航線有序發展，滬蘇“太申快航”航線實現“五定”(定線、定船、定時、定航次、定運價)運行，探索“國際班列+江海聯運”新模式，積極開發鐵水聯運新線路。

（四）長江經濟帶多式聯運發展中存在的問題

上游高等級航道資源偏少，鐵路接軌站與港區鐵路專用線能力不匹配。長江上游高等級航道少，其中，重慶三級及以上等級航道531公里，占全市等級航道的28.6%；四川三級及以上等級航道288公里，占全省的7.3%，高等級航道整體比重偏低。與此同時，長江上游航道的一體化發展亟待加強，嘉陵江和烏江船閘尚未實現統一調度，烏江也未實現全江通航。在鐵路接軌站與港區鐵路專用線能力匹配方面，鐵路專用線均通過鐵路接軌站接入鐵路干線，但鐵路接軌站普遍建設時間較早，隨著近年來港口鐵水聯運業務的迅速增加，鐵路接軌站線路擁堵問題日益突出，嚴重制約了港口專用線能力的釋放。如重慶魚嘴站常年占用果園港專用線在該接軌站的到發線和專用線機車，導致果園港區鐵路專用線到發能力大幅下降。

中游荊江航道水深限制中游運能發揮，三峽通航能力不足。長江中游荊江航道蜿蜒曲折，灘多水淺，一直制約著長江干線的通航能力。2013年國家啟動荊江航道整治工程，將荊江航道枯水期最小維護水深由3.2米提升至3.5米，可常年通航3 000噸以下船舶，但目前三峽庫區過閘貨船平均噸位已達4 330噸。滿載貨船過荊江河道需提前減載，出荊江航道再增載，增加了裝卸費用，航程也被拉長一天左右。在船閘通航能力方面，三峽船閘長期處于超負荷運轉狀態，早在2011年三峽樞紐就超過了1億噸的設計通航能力，目前年貨物通過量穩定保持在設計通航能力的140%左右。一旦遇到計劃性檢修，三峽大壩核心區上下游滯留船舶將超過1500艘，核心區外滯留船舶將達3000艘，通閘時間將會大幅度延長，嚴重影響航運物流的時效與成本。

下游海鐵聯運聯動發展能力不足，江海聯運銜接面臨較多障礙。長江航道下游在海鐵聯動方面，由于長江下游水路運力過剩、運價較低，鐵路參與聯運的比重處于較低水平。其原因主要在于下游鐵路設施和港口設施連通不暢，直接通到碼頭的鐵路較少，鐵水聯運轉換銜接不足，大大增加了社會物流成本。如上海外高橋港區和洋山港區至今未能實現鐵路上島、進港作業，港站處于分離狀態，滬寧、滬杭既有鐵路貨運能力無法與上海樞紐港進行銜接。在江海直達方面，我國早期江海直達的船舶，基本都是按照海船標準建造的，從內河航道碼頭的匹配性、載貨量的最大化、環保要求等方面來看，海船進江不能完全解決江海通航的問題，亟待開發技術標準介于海船與江船之間的江海直達船，江船進海和江海直達洋山船型的標準規范等方面仍有待進一步完善。

二、國外主要流域多式聯運合作發展經驗借鑒

（一）密西西比河流域多式聯運合作發展經驗

密西西比河交通運輸體系發達，是美國能源、大宗商品的主要貿易通道，具有重要的國際影響力，在多式聯運發展積累了大量實踐經驗。

明確多式聯運發展方向。早在20世紀80年代末，美國政府就意識到僅依靠單一的運輸方式難以繼續支撐發展迅速的貨運行業，1990年、1991年連續兩年頒布法案，形成并細化《陸上綜合運輸效率法》(ISTEA)。作為美國第一部多式聯運法案，ISTEA法案提出明確多式聯運責任主體、改善多式聯運連接水平、轉變多式聯運的資金補助方向三大重點發展方向。明確主體責任方面，從“多龍治水”相互掣肘到成立國家多式聯運委員會，明確主管責任；改善連接水平方面，明確規定各州共同使用六大管理系統，改善重要港口和城市的集疏能力，提高多種運輸方式的銜接水平；資金補助方面，提出政府項目資金避免單一補助公路發展，而要加強多式聯運項目的可行性分析以及投資。

創新彈性管建模式。密西西比河流域綜合交通運輸體系發展不僅涉及多個地區合作，還涉及多種運輸方式的合作，為此創新管建模式成為流域綜合交通運輸體系發展的關鍵。一方面放松管制政策，美國取消了很多嚴格條例，使得市場準入門檻變低，更多新企業能夠融入市場，公平參與競爭。利用更廣泛的智、財、力推動彈性交通運輸管理制度建設，讓社會資源和企業資源更好的形成合力，服務社會發展。另一方面倡導在農村地區建立多式聯運設施和物流中心。由于多式聯運設施和物流中心設置在農村地區比設置在城市地區成本更低，美國政府針對貨運瓶頸，大力倡導發動在農村地區建立多式聯運設施和物流中心，使多式聯運更有效率。同時提升多式聯運服務水平，密西西比河管理部門引入更多企業化的考核和管理機制，通過公司合作提升傳統部門服務效率低下的頑疾，更好服務多式聯運的參與方。

搭建多式聯運計劃。為適應運輸業周期變化，特別是多式聯運服務需求的不斷增長與燃油價格不斷上漲、司機短缺以及高速公路、鐵路、水運網相關設施不足的矛盾，美國政府頒布相關法案集中改善高速公路、鐵路網、航運網等基礎設施狀況，搭建全方位的貨運計劃框架。

（二）萊茵河流域多式聯運合作發展經驗

歐洲的黃金水道萊茵河發源于瑞士境內的阿爾卑斯山，流經列支敦士登、奧地利、法國、德國和荷蘭等國，其干流全長1 320公里，流域面積25.2萬平方公里。萊茵河水運發達，擁有鹿特丹、漢堡等眾多港口，其流域綜合交通運輸體系發達。萊茵河流域在港口合作、多式聯運等方面都積累了有益經驗。

推進港口建設與合作，促進航道發展。港口建設和航道發展是高水平沿海沿江流域綜合交通體系建設的關鍵環節。一方面重視港口和航道基礎設施建設。早在19世紀末,荷蘭就開始了新航道建設，多年來不斷進行航道整治和建設,港口作業機械化、自動化程度不斷提高。2020年，漢堡港務局（HPA）和港口公司進一步擴大和更新基礎設施，并為裝卸設施配備最新技術。2021年，德國港口完成下易北河和外易北河的航道調整，適應國際化需求。另一方面統一相關立法，強化各港口間合作和聯動發展。歐洲交通委員會對歐洲的內河航運發展進行統籌規劃，出臺用以協調各成員國的《引水法》《貨物運輸法》和《港口進出口法》等。港口間也建立了密切的倡議合作關系，強化港口產業的聯動展，提升流域多式聯運轉運能力。

強化政府支持，推動運輸結構調整。萊茵河流域重視貨運結構調整，強化政府支持，促進多式聯運發展。一方面以綠色低碳發展為目標，推動多式聯運發展。公路運輸不僅成本高、運輸周期長、運輸效率低，還帶來了一氧化碳、揮發性有機物等污染物排放量大幅增加。萊茵河流域國家將多式聯運發展上升為推動綠色低碳發展的重要途徑，盡量提高鐵路、水路運輸比例，以實現節能環保。另一方面出臺相關政策，推動運輸結構調整。為實現港口氣候保護目標，茵河流域部分國家對開展多式聯運的企業給予補貼或稅收減免，如收取高速公路運輸費用、暫停征收基爾運河的航行稅、減免內河航運燃油稅費等，補償從單一公路貨運向多式聯運模式轉變中的經濟損失，促進萊茵河多式聯運服務能力再升級。

建立多式聯運中轉站，實現“鐵水”聯運無縫銜接。萊茵河流域多式聯運的發展需要相應的硬件設施支撐。一方面以物流園區為載體，建設貨運中心，推動鐵路與港口無縫銜接。萊茵河流域周邊擁有較多物流園區，大多園區支持鐵路直達，同時相當一部分園區也擁有水路，通過技術的不斷更迭，實現了“鐵水”聯運。同時，流域國家重視貨運中心網絡建設，國內都建成了多式聯運中轉站，促進公鐵聯運。另一方面從區域層面推出并實施多式聯運行動計劃，如聯合運輸項目資助計劃和馬可波羅計劃，對有意參加項目的企業可以向歐盟委員會提出項目申請，符合條件的項目將獲得一定資金支持。同時積極推進推動運輸結構調整，通過對多式聯運的支持建設，鐵路設備設施不斷完善，鐵路線路與港口碼頭匹配度日益提高，極大地提高了鐵路和水路的貨運比例，降低公路運輸占比。

三、以多式聯運推進長江經濟帶綜合交通合作發展建議

多式聯運是國外大河流域促進交通發展的慣例做法，也是提高流域運輸效率、降低物流成本的關鍵所在。“十四五”期間，長江經濟帶交通運輸發展將邁入“強基礎、優結構、提質量”的新階段，著力提升長江流域多式聯運水平，有利于推動長江經濟帶綜合交通運輸體系合作發展，釋放長江水道的“黃金效應”。

（一）推進航運標準化助力多式聯運

航運標準化是推進多式聯運的必要條件。“十四五”期間，長江經濟帶要重點推進長江黃金水道“四個標準化”。一是建議從國家層面完善內河運輸船舶標準船型指標體系，推進落實標準船型主尺度國家強制性標準，加強船舶與航道、船閘、橋梁等通航基礎設施協調。二是強化船舶標準化政策支持。進一步從國家、省市等不同層面制定出臺船型標準化補助政策，拆舊船建新船，鼓勵非標船舶和船齡15年以上的老舊船舶提前退市拆解，引導新建三峽船型、新能源動力船舶，加速運力結構優化，推動實現航運船舶高質量發展。三是加快智慧長江物流工程開發，推出港口信息化標準。鼓勵重點港口、船舶實施智能化改造，促進港航系統一體化。推進港口與園區、企業系統銜接，通過數據積累拓展大數據服務。交通運輸部、工信部、國家發改委等有關部門抓緊研究出臺港口信息化標準規范和準則。

（二）加強多式聯運運輸無縫連接

加強多式聯運設施無縫銜接，著力解決“最后一公里”和兩種運輸方式的“中間一公里”。一是貫通多式聯運運輸鏈，加快建設進港鐵路線。加強主要運輸節點和樞紐的基礎設施建設，完善集疏運體系建設，加快建設進港鐵路線，完善與鐵路相關的倉儲、裝卸、配送等配套基礎設施建設，完善疏港公路和鐵路集裝箱中心站建設，積極開展內陸“無水港”建設等提升了多式聯運效率。二是完善重點港區“鐵公水”銜接順暢的港口集疏運體系。推進區域港口航資源整合、優化功能、提檔升級。協調推進港口型物流樞紐建設，發展臨港經濟，推進水運物流與生產制造業融合。三是加強內河港口集裝箱與沿海港口無縫對接，完善集裝箱江海聯運體系，提升區域港口樞紐江海聯運中轉功能。

（三）提升多式聯運服務水平

從軟件上支撐多式聯運發展，大力發展多式聯運服務業以及建立相關配套政策。一是健全多式聯運法規政策。建議國家加快制定多式聯運的相關規章。加強多式聯運的標準、規范建設，統一和規范鐵水聯運市場，出臺多式聯運發展的價格體系和扶持政策。二是打造多式聯運信息互聯共享平臺。從國家層面協調、開放多式聯運信息的共享、交換，提升社會整體物流水平和業務協同能力。以智慧物流產業平臺和“信息大腦”為支撐，構建多式聯運數據交換平臺。三是加快長江航運數據中心建設，繼續統籌實施“云上長航”項目，全面推進北斗導航系統在長江航運應用全覆蓋。搭建長江航運信息公共服務平臺。從國家層面建立長江航運信息公共服務平臺，加強交通運輸、海關、市場監管等部門間信息開放共享，打破跨省市之間船舶、物流等信息對接，打造統一開放的航運大數據應用生態。

（四）完善長江經濟帶交通合作機制

長江經濟帶發展戰略出臺以來，主要依靠國家項目推動上中下游的協同，缺少地方區域間的合作機制。應借鑒長三角一體化合作辦機制，成立“長江經濟帶地方協作發展辦公室”，將地方協作工作具體化、常規化。將長江經濟帶多式聯運作為重點專題，納入長江經濟帶合作重點內容。完善長江經濟帶交通合作協調機制。長江經濟帶交通合作涉及跨部門、跨地區多方協調，要從體制上給予制度保障。一是建立長江航運跨部門多式聯運機制。建鐵路、公路、港口、航運等部門之間年度聯席會議制度，對多式聯運遇到的重大問題和難點進行協商，推進多種運輸方式的有效銜接。二是建立跨省際的區域航運服務協調機制。國家有關部門應該協調長江經濟帶三大城市群建立11個省際組成的各城市市長聯席會議制度。下設若干個工作委員會，包括航運服務協調、多式聯運等，定期召開會議，溝通信息，及時反映區域內發展中面臨的問題，提出解決辦法。