暢通基層治理“最后一公里”的哈爾濱實踐及發展研究

文 趙 麗 哈爾濱市社會科學院城市治理研究中心副研究員

習近平總書記指出：“‘十四五’時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”社會治理工作最堅實的力量支撐在基層社區，是聯系群眾的“最后一公里”。為提高基層社會治理水平，哈爾濱市進行了社區治理改革的積極探索，推出了將政府職能從社區居委會中剝離的“123+N”居政剝離社區治理新模式。這一新模式在部分街道、社區做試點，在居民群眾中取得了較好的反響。基層社會治理是一項系統工程，是需要我們不斷實踐探索的方向，深化改革實踐。本研究對暢通基層治理“最后一公里”進行了探索。

一、“123+N”社區治理模式的實踐探索

在探索創新社區治理模式過程中，哈爾濱市通過長期的實踐，探索出適合本地的做法，形成了“123+N”居政剝離的社區治理新模式。

（一）一個領導核心：基層黨建把關口

在哈爾濱市社區治理改革中，把加強社區黨組織建設作為首要改革關口，堅持黨建引領，充分發揮基層黨組織的領導核心作用。在初期試點階段，有92個市直機關與72個街道結成包建對子，437個區縣(市)直單位參與進來，2.1萬余名黨員干部到社區報到，各類商圈建立黨組織200余家。根據各街道黨組織的具體情況進行具體研究，完善社區黨組織領導管理辦法，強化社區黨組織的政治功能，使社區各項工作體現黨的意志和要求。把黨的建設貫穿于加強和完善社會治理的全過程，推動社會治理重心向基層下移，健全社區黨組織領導基層群眾性自治組織開展工作的相關制度，增強服務功能。激發內在活力，引導社區居民依法自治，及時幫助解決基層群眾自治中存在的問題和困難，積極幫群眾辦實事。通過一系列的探索實踐，社區工作在黨組織的領導下沿著正確的軌道運行，黨的政治和組織優勢在基層社會治理中不斷顯現。

（二）兩個社區工作平臺：居政分離強自治

創新建立兩個社區工作中心，增強社區自治能力。在哈爾濱市社區治理改革中，按照居政分離的原則，建設兩個社區工作中心：一是社區綜合服務中心，承接各級政府的各類行政事務和政務服務事項；一是社區睦鄰中心，主要是為社區居民提供咨詢服務、反映訴求、開展特殊人群服務等，實現居民自治共治。這兩個中心的建立妥善地理清了政府與社區的互動關系，把政府行政事務從社區中劃分開來，明晰了社區職能定位。在此次改革中，哈爾濱市出臺了《關于全面取消社區居民委員會證明事項的通知》，全面取消社區證明事項，共取消社區居委會13類45項證明和蓋章類材料，是全國第一個全面取消社區證明事項的城市，在社區減負路程中向前邁出了一大步。把紛繁復雜的社區事務區分為社區行政事務、自治事務、政府購買服務和負面事項，建立社區工作事項準入制度，明晰職責范圍，不斷完善社區居委會3個權責清單（依法協助政府工作事項清單、依法履行居民自治事項清單、公共服務事項清單）。隨著“社區綜合服務中心”的建立，把各類行政事務和政務服務事項從居委會中剝離出來，由社區公益崗位人員進駐提供服務，使居委會成員有了更多的時間走出辦公室，走近居民，了解他們的需求，更多的人員有精力去開展社區自治工作，促進居委會與居民的良性互動，調動社區居民的參與意識，實現居委會自治功能的回歸。

（三）三通服務機制：通受通辦多便捷

哈爾濱市社區治理按照便民辦事、利民服務的思路，創新社區辦事服務機制，建立“三通”（全崗通、全科通、全網通）服務制：一是社區居委會工作人員實行“全崗通”，即要求每個成員做到“一專多能、全崗都通”“一人在崗、事項通辦”，全方位地提升了服務群眾的綜合能力。二是社區綜合服務中心實行“全科通”，突破條塊壁壘和行業界限，實現“一窗多能、全科服務”，讓前來辦事的居民來一趟就把問題全解決。三是社區政務服務實行“全網通”，依托“互聯網+政務服務”信息化平臺，把社區的政務服務網統一接入政府公共服務受理平臺，服務事項一律實行“一網通辦”。這些務實的措施，切實地解決了群眾反響強烈的辦事難、辦事慢和多頭跑、來回跑等問題，讓居民更加便捷地享受到了更好的社區服務，提高了辦事滿意度。

（四）N個力量多元參與：聚力治理增活力

集聚N個力量多元參與社區治理，提升社區服務質量。社區治理需要動員社會多方面的力量，發揮各方作用，激發全社會活力進行共建共治。哈爾濱市建立了基層黨組織領導、居委會負責、各類協商主體共同參與的協商機制，打造共同參與的社區治理格局。注重整合多方資源，將政府、社區居委會、業主委員會、物業公司、社會組織、群眾團體、周邊商家、熱心企業、社區名人能人、志愿者等資源匯集到社區，為居民提供服務。特別是在政府購買服務中，以社區中需求度較高的養老服務作為切入點，充分發揮“三社聯動”的作用，進行項目化管理試點運作，取得了良好的社會預期效益，實現了社會善治。

二、服務群眾“最后一公里”的影響因素及原因分析

哈爾濱市探索出的“123+N”社區治理模式以加強基層治理，回歸社區居委會自治屬性，更好地服務于社區居民為初衷，取得了很好的成效。但我們仍需看到，在服務群眾“最后一公里”中，仍然存在一些問題和制約因素，應該在進一步的改革中引起重視。

（一）部門協同不足，導致“最后一公里”力不從心

社區治理新模式把行政事務從社區服務中分離了出來，單獨設立了社區綜合服務中心。然而，社區行政事務并沒有因為成立了專門的處理中心而具有本質性的減少，社區面臨的行政事務依舊紛繁復雜。這些行政事務涉及到不同的行政主體，而他們又屬于不同的管理體系，上級管理部門各不相同，缺乏統一的政策與法律規定，導致各主體間的權限不明晰、分工不明確，難以統一地、協調地處理社區公共事務，出現多頭管理甚至互相推諉的現象。如基層維穩工作中，社區接收到應急處理任務后，第一時間派出相關人員前往現場解決，穩定當事人狀況后，問題就算解決了。然而，社區生活中發生的各類應急維穩事件，往往都是事出有因，并不是居民群眾的無理取鬧，一般都會涉及拆遷安置、經濟金融事件、勞資糾紛等矛盾風險點。但是，目前歸于基層社區的這種應急聯動處置機制會存在“治標不治本”的問題，缺乏后續解決事件背后的根本矛盾的行動主體，使得維穩工作沒有掃尾根治。

（二）治理需求存在偏差，導致“最后一公里”治理效果欠佳

基層治理是為基層群眾服務的，如果脫離了基層群眾，基層治理的意義將一概全無。調查中發現，在對基層群眾治理需求進行摸查和梳理時，有時社區居委會習慣于采取自上而下的方式，聽從于街道以及上級政府部門關于社區公共服務的指令，缺乏針對本社區的來源于社區居民的聲音。這種“自上而下”的方式雖然也是為了社區治理，初衷也是為了服務群眾，但卻存在天然的弊端：這種出自政府的對社區居民需求的“總體性”供給，只能顧及社區居民的基本要求，顧及不到各個社區的具體需求和特殊需求。甚至供給的是政府所認為的居民需要的供給，而不一定是居民真實需要的供給，產生了供給偏差。最終按照這種方式提供的服務降低了社區居民的滿意度，使“最后一公里”治理效果欠佳。

（三）社區社會組織作用不強，導致“最后一公里”中合力不足

基層治理需要社會力量共同參與，整體提升社區服務質量。其中，社會組織具有非營利性、自治性等特點，它們獨立于政府部門之外，能夠通過提供專業性的服務來承擔一定的社會責任，在社區公共服務供給、改善服務民生等方面發揮補充、提升作用，對于社區治理具有重要的意義。按照國家總體要求，哈爾濱市在2018年開始放開了對社區社會組織的登記，轉為社區備案制，力求降低準入門檻，促進其發展。但哈爾濱市社區社會組織在總體發展上還比較弱，停留在組織建設的階段。社區社會組織數量少，規模小，缺乏社工專業人才隊伍，活動能力弱，能參與的項目很單一。在社區活動中，街道和社區擔任牽頭者、策劃者、總結者等多項角色，而社會組織只是受政府部門的邀請擔任執行者、參與者的角色，在活動中提供專業性的支持，并沒有完整參與整個活動。社會組織在開展社區項目方面，還存在延續性不夠的問題。政府購買社會組織服務開展項目化運作的時間通常是一年或者半年，項目時間一到，評估完成，資金撥付到位后，項目也就隨之結束了。項目后續的服務效果以及服務持續性得不到保障，社會組織對社區往往缺乏延續性的指導和服務，而政府也很少為社區重復購買同一個項目，導致了項目開了個好頭卻沒有后續成果運營。

（四）缺乏監管，導致“最后一公里”治理難以長效

基層治理缺乏監管，導致治理難以長效的具體情況大致有兩種：一是社區承擔了自身能力之外的工作，后期無法監管。由于社區工作事項準入制度的不健全或者出于某種工作安排的特殊需要，有時職能部門的專業性行政執法工作會下沉到社區來完成。如消防安全檢查工作，要求社區對轄區商戶的消防安全情況進行檢查和指導。對于這種本不應下沉到社區的專業性工作，后續監管工作自然成了“無源之水，無本之木”。二是民主監督機制未充分發揮作用，導致基層治理缺乏有效監管。近年來，哈爾濱市積極發揮基層協商民主機制的重要作用，規范議事規程，落實“四議兩公開”制度。但這種民主監督往往存在于議事中，對議事后的民主監督作用重視不足，缺乏社區居民對基層治理效果的監督和考評。社區居民是社區治理中的服務對象，理應有權利對社區治理各主體的服務進行評價，然而這種評價渠道并不常見，且居民群眾的評價結果也不會納入對社區居委會工作的最終考核。這種缺乏居民群眾外部監督的基層治理，最終影響了治理效果。

三、暢通基層治理“最后一公里”的發展對策

隨著城市人口流動性加大和居民需求的多樣化，城市基層治理難度也進一步加大，我們應該考慮在法律法規的指導下，通過進一步創新治理模式，解決當前基層治理中面臨的問題和困難，不斷提升基層社區治理水平，暢通“最后一公里”。

（一）探索新型協同治理模式

一是開展“黨建+”模式，以基層黨建引領基層治理。強化社區黨建，進一步融合“網格化”管理，利用網格形式，基層黨組織帶動黨員參加社區活動、服務居民，逐步形成“小網格、大黨建”基層黨建工作格局。在此基礎上，進一步探索“黨建+網格員”“黨建+群團”“黨建+社工”等工作模式，提高社區精準化服務水平，最大限度地將黨的組織和工作覆蓋至基層社會治理的神經末梢，打通基層治理“最后一公里”。二是建立協同合作機制。社區治理紛繁復雜，需要各主體協同才能達成目標。進一步探索包括社區居委會、職能部門、業主委員會、小區物業、居民、駐區單位、社區社會組織、群眾團體等在內的多方合作治理模式。在社區治理中各司其職、各盡其能，充分發揮各主體的優勢。比如北京市某街道的“社區合伙人機制”，通過共同制定符合自身社區情況的《合伙人公約》，明確各個主體的權責邊界，共同做好社區公共事務。在社區內部層面，要提升社區多元主體的治理能力：通過改進考核評比、下放自治權利空間的做法來為社區居委會自治賦能；通過減免稅收、補貼資金、公益創投宣傳、提升福利待遇的做法來推動社會組織的發展；通過完善管理條例、幫扶支持的方式來提升業委會、物業公司滿意度以及協調性。除此之外，在社區外部層面，通過明晰權責、制定共同目標來促進職能部門與街道辦事處的條塊合作；通過走入市場、政企合作來拓寬社區資源渠道；通過公開招標、深入推進服務購買來建立社區與社會組織的合作交流格局。

（二）完善公共服務提供機制，嘗試“社區營造”

針對社區公共服務提供中的需求偏差問題，建議完善公共服務提供機制，可以嘗試借鑒我國臺灣地區的“社區營造”方式。目前這一方式在我國部分城市中已經開展，收效較為理想。“社區營造”指從社區生活出發，集合各種社會力量與資源，通過對社區中人的動員和行動，社區完成自組織、自治理和自發展的過程。社區營造的內容主要從人群、文化、土地、產物、景致五大方面展開，通過與社區居民密切相關的這幾個方面來凝聚社區共識，吸引社區居民積極參與，建立社區共同體。“社區營造”主要有以下幾個步驟（以社區生活環境營造為例）：第一階段是以居民的生活環境需求為導向，充分發揮基層協商民主機制的重要作用，采用走訪居民、召開懇談會等多種協商方式，引導居民關注，搜集環境改善的相關議題，激發居民的參與意識。第二階段確定議題，通過一系列的宣傳、實踐、學習活動，激發居民對環境改造的創意和規劃設想，并收集整理，最后由項目小組（可由專業團隊承接）代表社區全體居民向政府提案。第三階段提案順利通過后，按方案進行環境改造。

社區營造過程中涉及到三方參與主體，分別是政府、社區和專業團隊。政府部門的主要工作是審核居民提案、下撥經費、開展實施計劃，年度會對社區發展經費進行預算，為有需要的社區提供經濟支持。社區居民在此過程中是對話協商的主體，要完整全面地表達自己的民主意識和對于社區未來的構想，并積極參與到民意匯集、方案設計、推動落實等整個營造過程中來。社區營造項目從策劃到激發居民參與，到最終完成，整個流程具有較強的專業性，往往需要依靠專業團隊來達成。專業團隊（如社工組織、科研機構、民間團體等）有完備的人才梯隊和相關專業知識，在如何進行民意調查、傳達居民訴求、匯集社區資源等方面均可以進行有效的動員與運作，引導居民有步驟、有計劃地開展社區營造工作。三個“社區營造”的主體在本質上是相互配合、合作共贏的關系。

（三）培育發展社會組織

社會組織在社區發展中起到關鍵性作用，在基層社會治理層面，多元主體的參與也是必由之路。引導和鼓勵社會組織，給予社會組織更大的政策紅利，并對社區的項目化運營有一個精準的政策定位，才能助力社區發展。一是要完善符合社會發展規律、能助力社會組織參與社區治理的政策法規，給予積極引導。在社區社會組織的發展壯大方面給予政策支持，尤其是要豐富社會組織參與基層治理的項目主題，發揮他們參與社區治理的積極性，讓他們在公益性方面彌補政府治理帶來的不足。政府要重視對優秀社區社會組織的培養力度，通過建立一批有代表性、有影響力、機制完整的社會組織，為其他社會組織的發展起到示范帶頭作用。對于人員少、力量相對較弱的社會組織，可以通過集體合作的方式，提升自身影響力。對于長期不活躍、居民知曉度低、作用發揮不明顯的社區社會組織，予以積極的正面引導。二是探索建立政府購買社區服務的長效機制，讓有能力的社會組織和第三方承接項目，把更多公共服務交給市場和社會組織承擔，提供優質服務，逐步融入社區居民的生活。購買服務的內容和實施方式都要有所創新，哪個社區適合購買什么樣的項目、項目持續時間以及結項后的服務效果監管都要通盤考慮進去。三是拓展社會組織發展類型。目前，社區社會組織在類型上主要局限于文體娛樂、環境保護、公益志愿等少數方面，尤其是提供文體娛樂服務的社會組織最多。要突破文體娛樂型社會組織占大多數的局面，引導社會組織向專業化、權威性發展，探索更多數量、更多類型的社會組織，使得社會組織有專業、有能力、有實力，可以將自身優勢融入到社區服務之中，提供更多地能夠滿足社會居民多樣化需求的社區公共事務領域服務。

（四）強化監管

由于社區治理中的主體數量多且歸屬于不同的管理體系，因此強化監管職能才能避免各主體在治理過程中的矛盾糾紛。可以從以下兩個方向來強化監管職能：一方面，加強政府有效監管。轉變政府治理理念和治理行為方式，從直接干預變為間接引導，通過將一部分直接性的社區公共事務交由其他社區治理主體，實現社區治理權利的下放。政府自身擔任好監督者的角色，制定相應的考核機制，監督保障社區公共服務的質量。另一方面，加強居民監管作用。通過將街道辦事處和社區居委會等社區治理主體的“權責清單”公開透明化，便于居民群眾進行監督約束；加強社區居委會考核中的民主評議部分，既能增強居民的監督職能，又能提升基層居民自治組織的自評、自治能力。