公共管理視角下城管執(zhí)法行為失范及對(duì)策研究
——以貴州省A 市為例

黎純琴

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽(yáng) 550025）

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加速，城市管理水平也在不斷進(jìn)步，城管執(zhí)法人員作為典型的基層公務(wù)員群體，雖處于政策執(zhí)行的最底端，卻擁有較大的自由裁量權(quán)，在城市管理過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，在執(zhí)法過(guò)程中城管執(zhí)法人員由于受逐利動(dòng)機(jī)、執(zhí)法壓力等因素的影響所導(dǎo)致的執(zhí)法行為失當(dāng)、缺位等失范行為的產(chǎn)生，將直接影響政府的形象，城市管理也成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。2015 年12 月24 日，中央城市工作會(huì)議圍繞著城市管理制度的合理化、加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)、提高城市管理立法的執(zhí)行水平、改善城市管理、創(chuàng)新治理方式、改進(jìn)執(zhí)法保障機(jī)制、加強(qiáng)各組織的領(lǐng)導(dǎo)等主題進(jìn)行討論［1］。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)城管執(zhí)法失范行為的有效應(yīng)對(duì)和控制已經(jīng)成為當(dāng)前城管執(zhí)法過(guò)程中迫切需要解決的問(wèn)題，其具有現(xiàn)實(shí)緊迫性和重要性。

1 A 市城管執(zhí)法行為現(xiàn)狀分析

城管執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)是整個(gè)城市管理規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容。2018 年4 月20 日，貴州省A 市正式掛牌成立了市級(jí)綜合行政執(zhí)法局，現(xiàn)設(shè)有11 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，分工相對(duì)明確。目前，市政府總共移交了3 035 項(xiàng)有關(guān)城市管理的權(quán)限，涉及9個(gè)市政府機(jī)構(gòu)。自2017 年設(shè)立督查辦以來(lái)，城市管理的行政執(zhí)行效率大大提高。2019 年，A 市辦理了一批在全國(guó)、全省具有代表性的優(yōu)秀、典型案件，獲得國(guó)家部級(jí)表彰3件、省廳（局）表彰12件。在人員配備方面，現(xiàn)A 市行政執(zhí)法局機(jī)關(guān)行政編制人員共有21 名，其中：局長(zhǎng)1 名，副局長(zhǎng)1 名，正副科長(zhǎng)（主任）11 名、機(jī)關(guān)工勤人員8 名。在對(duì)A 市城管執(zhí)法進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，基層城管執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限從80 多項(xiàng)到200 多項(xiàng)不等，執(zhí)法工作任務(wù)繁多，人手卻嚴(yán)重不足。城管工作職權(quán)與工作內(nèi)容不對(duì)稱(chēng)等情況較為突出，城管執(zhí)法工作的展開(kāi)面臨不少現(xiàn)實(shí)難題。通過(guò)對(duì)各監(jiān)察支隊(duì)、各科（室、中心）上班工作紀(jì)律進(jìn)行參與式觀察后，發(fā)現(xiàn)存在上班遲到、早退，簽到代簽、漏簽、補(bǔ)簽，公務(wù)公事外出人員備注不清等問(wèn)題。車(chē)輛、人員出行無(wú)任何出差單或車(chē)輛派遣單等相關(guān)佐證材料的現(xiàn)象較為突出。

2 A 市城管執(zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 體制機(jī)制運(yùn)行不暢，組織體系有待優(yōu)化

從市級(jí)層面來(lái)看，城市管理事權(quán)下放不徹底，全市尚有10 余條主干道的綜合管護(hù)由市級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，但市管道路、景區(qū)、河道以及公路管護(hù)責(zé)任卻交給A 市B 區(qū)，管理權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致市管區(qū)域城市管理問(wèn)題遲遲得不到有效解決。

從區(qū)級(jí)層面來(lái)看，雖然區(qū)級(jí)層面成立了城管委，負(fù)責(zé)全區(qū)城市管理工作的協(xié)同工作。但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，城管委的指揮協(xié)調(diào)作用還需進(jìn)一步加強(qiáng)。A 市在市、區(qū)都設(shè)置了城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致區(qū)級(jí)城管部門(mén)受市級(jí)城管部門(mén)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

從橫向部門(mén)來(lái)看，城市管理的各類(lèi)資源也未能有效整合利用，部門(mén)之間信息互通不及時(shí)，如數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心每年要承接上千起涉及各區(qū)相關(guān)職能部門(mén)的案卷，由于缺乏制度化、規(guī)范化的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心難以協(xié)調(diào)指揮各區(qū)職能部門(mén)，導(dǎo)致大量問(wèn)題未能及時(shí)處理，問(wèn)題積壓較為嚴(yán)重。

2.2 難點(diǎn)治理的方向不明，管理瓶頸有待突破

第一，雖然A 市在監(jiān)管新違規(guī)建設(shè)方面一直給予較大重視，但由于開(kāi)發(fā)商擅自允諾、住宅物業(yè)源頭管理缺失等因素的影響，商業(yè)住宅區(qū)域特別是別墅區(qū)違規(guī)建設(shè)較多。且市主管部門(mén)尚未制定明確的政策規(guī)定和處理措施，目前A 市拆遷面臨較大阻力，影響了全區(qū)違法建設(shè)治理的整體進(jìn)度。

第二，執(zhí)法存在盲點(diǎn)和死角。A 市社區(qū)缺乏停車(chē)資源，停車(chē)供需矛盾十分突出，在學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)尤為明顯，馬路成為停車(chē)首選，“街道停車(chē)場(chǎng)”隨處可見(jiàn)。大部分小區(qū)內(nèi)部道路、背街小巷由于缺少違停查拍道路代碼而成為過(guò)往車(chē)輛停車(chē)首選，導(dǎo)致小區(qū)入口通道長(zhǎng)期以來(lái)一直有車(chē)輛非法停放，形成了管理盲區(qū)。

第三，環(huán)城河無(wú)序垂釣現(xiàn)象嚴(yán)重。A 市環(huán)城河每年都發(fā)生垂釣者失足溺水死亡事件，以往環(huán)城河河邊并無(wú)護(hù)欄保障民眾的生命安全，而A 市熱愛(ài)垂釣的群體為中老年，多為男性，且在晚上垂釣的人數(shù)偏多，加上入夏河邊溫度低，晚上在環(huán)城河邊夜跑的人增多，這都在無(wú)形中增加了環(huán)城河的安全隱患。

2.3 城管執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)之間存在權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題

我國(guó)城管部門(mén)主要處理與公眾直接面對(duì)面打交道的瑣碎事務(wù)，是最典型的“剩余部門(mén)”。一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生會(huì)涉及許多方面，只有涉及到的各部門(mén)聯(lián)動(dòng)采取措施才能形成有效的管理。解決城市管理中的實(shí)際問(wèn)題，往往需要多部門(mén)分工協(xié)作、各司其職，才能達(dá)到理想的治理效果。在A 市城管執(zhí)法過(guò)程中“踢皮球”、相互推諉的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，許多需要前期其他執(zhí)法部門(mén)履行的職責(zé)被丟給了后段城管執(zhí)法部門(mén)，需要前后段配合管理的問(wèn)題也丟給后段的城管執(zhí)法部門(mén)，這在很大程度上增加了城管部門(mén)的執(zhí)法難度和執(zhí)法壓力。

2.4 執(zhí)法手段相對(duì)單一，治理成效仍有待提升

在基層城管執(zhí)法的過(guò)程中，主要的執(zhí)法手段相對(duì)簡(jiǎn)單粗暴，機(jī)械性且缺乏人文關(guān)懷地達(dá)到執(zhí)法目的，時(shí)常導(dǎo)致執(zhí)法者和執(zhí)法相對(duì)人矛盾不斷。在行政處罰權(quán)限上，面對(duì)流動(dòng)攤販、占道、亂停車(chē)、違章建筑等違法違規(guī)行為，執(zhí)法人員往往只能采取驅(qū)離、蹲守、責(zé)令等方式，抑或強(qiáng)制拆除違章搭建，執(zhí)法方式過(guò)于簡(jiǎn)單，這往往會(huì)造成執(zhí)法相對(duì)人與執(zhí)法人員“打游擊戰(zhàn)”的現(xiàn)象，無(wú)法形成穩(wěn)定有序的執(zhí)法局面，執(zhí)法效果不佳。

3 優(yōu)化A 市城管執(zhí)法行為的對(duì)策建議

3.1 嚴(yán)抓執(zhí)法紀(jì)律，加大監(jiān)督考核力度，提升執(zhí)法行為監(jiān)督的實(shí)效性

執(zhí)法實(shí)踐中存在執(zhí)法人員以權(quán)謀私、思想松懈、認(rèn)識(shí)缺位等突出問(wèn)題，嚴(yán)重影響了城管部門(mén)在公眾心目中的公共形象。為提升城管執(zhí)法的效能，避免執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象產(chǎn)生，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)嚴(yán)抓執(zhí)法紀(jì)律，采取全方位、不間斷的檢查督導(dǎo)，全面加強(qiáng)城管隊(duì)伍建設(shè)。

一是嚴(yán)抓執(zhí)法紀(jì)律。A 市應(yīng)制定執(zhí)法規(guī)范，形成一套標(biāo)準(zhǔn)的流程，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員持證上崗，并在執(zhí)法過(guò)程中佩帶執(zhí)法記錄儀。一份網(wǎng)上調(diào)研報(bào)告顯示，群眾日常糾紛在社會(huì)矛盾中所占比例最高，約為64.5%，基層公職人員濫用職權(quán)引發(fā)的社會(huì)矛盾所占比例相對(duì)較低。此外，89%的基層工作人員認(rèn)為，執(zhí)法權(quán)益受損與公安執(zhí)法能力減弱有直接關(guān)系，認(rèn)為未受影響的僅占3.7%［2］。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大力推行執(zhí)法記錄儀的使用，在不可逆轉(zhuǎn)的執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法錄像機(jī)記錄的視頻數(shù)據(jù)可以幫助公眾還原當(dāng)時(shí)的事實(shí)，減少不必要的猜疑和沖突。

二是建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。A 市城管局，可以加強(qiáng)明察暗訪和日常檢查。通過(guò)這兩種監(jiān)督方式，第一時(shí)間了解基層一線城管隊(duì)伍在工作中存在的執(zhí)法失范問(wèn)題，并對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題緊盯不放、限期整改、嚴(yán)查處理，確保城管工作中可能出現(xiàn)的“不和諧”情況在萌芽狀態(tài)下消除。其次，要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，在A 市各縣、區(qū)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，授予一定的監(jiān)督檢查權(quán)限，市級(jí)政府可以對(duì)下屬城管部門(mén)的執(zhí)法紀(jì)律、規(guī)章等進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查。

三是加大考核力度。A 市可以全力推進(jìn)對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督考核行動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)人員的考核與問(wèn)責(zé)，從內(nèi)部樹(shù)立正面形象，落實(shí)相關(guān)工作監(jiān)督條例，推動(dòng)A 市綜合執(zhí)法工作的高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 精準(zhǔn)施策，找準(zhǔn)和破解城市管理的治理難題

第一，破解非法建筑難題。住宅小區(qū)違法建設(shè)一直是城市管理中的難題。A 市城市管理局可率先實(shí)行社區(qū)非法建設(shè)居民信息登記舉報(bào)制度，從源頭上控制住宅區(qū)違法建設(shè)。城市管理體制也要加強(qiáng)，制定并發(fā)布取締違法建筑、打擊“違章住房”的實(shí)施意見(jiàn)。對(duì)于不履行有效決策的違規(guī)者，不予辦理交易確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)登記，促進(jìn)全市違法建設(shè)治理。

第二，破解“僵尸車(chē)”頑疾。在A 市，廢舊車(chē)輛長(zhǎng)期占用公共停車(chē)場(chǎng)，嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌，還可能存在安全隱患。對(duì)此，A 市城管局可開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。首先，排查整個(gè)城市所有可疑的“僵尸車(chē)”。其次，經(jīng)過(guò)多方聯(lián)系后，指示可以聯(lián)系到的車(chē)主自行駛出原有車(chē)位。最后，未取得車(chē)主聯(lián)系方式的由城管實(shí)施拖移。這樣全市對(duì)于僵尸車(chē)的處置率就會(huì)有明顯的提升。同時(shí)，城管局也可聯(lián)合交警、街道、社區(qū)等力量，按照處置程序開(kāi)展整改行動(dòng)。

第三，破解環(huán)城河無(wú)序垂釣現(xiàn)象。A 市城管局要聯(lián)合交通局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局職能部門(mén)以及各轄區(qū)政府，展開(kāi)環(huán)城河兩岸垂釣問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，增加執(zhí)法隊(duì)伍人數(shù)，發(fā)放禁止垂釣通告和安全告知書(shū)，通過(guò)耐心教育和勸導(dǎo)改善環(huán)城河無(wú)序垂釣的現(xiàn)象，同時(shí)，還可以多方面聽(tīng)取群眾和垂釣愛(ài)好者的意見(jiàn)，給環(huán)城河兩岸加上防護(hù)欄，在環(huán)城河上游開(kāi)辟全市首個(gè)“市民垂釣區(qū)”。

3.3 厘清部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系，防止多頭管理、無(wú)人管理現(xiàn)象的發(fā)生

城市管理常常需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，但是在各系統(tǒng)內(nèi)常出現(xiàn)無(wú)人管理或者多頭管理的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城管隊(duì)伍的工作效率。

第一，精簡(jiǎn)管理職責(zé)。A 市城市管理局可以科學(xué)地整合、建設(shè)、規(guī)劃執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，改變以往的“單一”執(zhí)法模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙徽臼健眻?zhí)法模式。大力推行體制改革，開(kāi)展跨部門(mén)、跨領(lǐng)域集中行使執(zhí)法權(quán)的試點(diǎn)工作，將城管、市監(jiān)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)的行政處罰權(quán)和相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制措施權(quán)統(tǒng)一交由市級(jí)綜合行政執(zhí)法部門(mén)行使。妥善處理政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，A 市的城市管理部門(mén)也需要充分明確城市管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，取消那些不合理且與改革發(fā)展要求不一致的職責(zé)事項(xiàng)，精簡(jiǎn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從而利用有限的執(zhí)法資源來(lái)履行城管部門(mén)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。

第二，明確職責(zé)邊界。A 市市委和政府可以從法律法規(guī)、政策制度和政策保障三個(gè)方面統(tǒng)籌規(guī)劃，要?jiǎng)澏ˋ 市城管執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)的權(quán)責(zé)界限，編制并公布權(quán)責(zé)清單。制訂綜合行政執(zhí)法體制改革實(shí)施方案和工作方案，明確市城管局的主要職責(zé)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制，實(shí)時(shí)更新權(quán)責(zé)清單，并公布相關(guān)執(zhí)法主體和執(zhí)法范圍。同時(shí)，要明確執(zhí)法與管理的界限，建立聯(lián)合會(huì)議制度，規(guī)定協(xié)作配合程序，真正實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法的無(wú)縫對(duì)接，解決聯(lián)合部門(mén)磨合過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

3.4 創(chuàng)新執(zhí)法管理手段，實(shí)現(xiàn)市容市貌的有序管理

實(shí)踐證明，單純依靠行政干預(yù)和強(qiáng)制取締已經(jīng)不適合社會(huì)的管理現(xiàn)狀，容易引發(fā)矛盾。因此，我們必須與時(shí)俱進(jìn)，換位思考。

以隨處可見(jiàn)的戶外燒烤為例，其最大的危害來(lái)自煙塵污染，由此導(dǎo)致的公共衛(wèi)生問(wèn)題一直是管理過(guò)程中的難題。對(duì)于燒烤業(yè)者和廣大公眾來(lái)說(shuō)，主要是出于經(jīng)濟(jì)利益和食品需求，而這兩點(diǎn)就是妨礙執(zhí)法工作的關(guān)鍵因素，因此，在這兩者之間尋找一個(gè)交會(huì)點(diǎn)對(duì)于解決露天燒烤問(wèn)題至關(guān)重要。A 市城管部門(mén)可以不斷組織展開(kāi)集中整治行動(dòng)，各區(qū)行政執(zhí)法部門(mén)可結(jié)合實(shí)際情況，加大夜間檢查力度，實(shí)行不間斷控制，重點(diǎn)是對(duì)區(qū)域、街道、道路進(jìn)行調(diào)整，反復(fù)檢查，采取錯(cuò)時(shí)執(zhí)法、拖延執(zhí)法，對(duì)區(qū)內(nèi)戶外燒烤易反彈地區(qū)進(jìn)行持續(xù)依法整治。

3.5 強(qiáng)化執(zhí)法行為的法治化建設(shè)，以輿論引導(dǎo)，營(yíng)造良好執(zhí)法環(huán)境

第一，成立互聯(lián)網(wǎng)輿情研究中心。配備一定數(shù)量的專(zhuān)職輿情監(jiān)督員，以便第一時(shí)間了解事件的真相，澄清公眾輿論的核心問(wèn)題，對(duì)待網(wǎng)絡(luò)輿論不逃避不敷衍了事，對(duì)待問(wèn)題不躲避不推卸責(zé)任，及時(shí)回應(yīng)公眾質(zhì)疑，還原事件的真相，引導(dǎo)群眾理性回復(fù)。

第二，充分利用各種各樣有效的途徑切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育工作。A 市城管局應(yīng)積極利用微信、微博等線上移動(dòng)客戶端方便快捷、覆蓋人群廣、傳播速度快的特點(diǎn)，加大對(duì)輿情的監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)。同時(shí)A 市綜合行政執(zhí)法局還可以開(kāi)通市民熱線、舉報(bào)信箱和公眾微信號(hào)等，將公眾具體投訴的問(wèn)題第一時(shí)間反饋到對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)和責(zé)任單位，限時(shí)處理、立即反饋，待問(wèn)題解決后對(duì)公眾進(jìn)行回訪和滿意度調(diào)查。通過(guò)各種不同的互動(dòng)渠道，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)，讓民眾近距離了解基層執(zhí)法人員的工作流程，以得到更多市民的理解和支持，大大降低網(wǎng)絡(luò)上對(duì)基層執(zhí)法人員的負(fù)面輿情。

第三，適當(dāng)?shù)厥褂靡恍┥缃幻浇椋磸?fù)播放城市管理的相關(guān)法律法規(guī)，使公眾充分了解城市管理的基本意義和核心內(nèi)容，進(jìn)而充分了解城市管理的相關(guān)政策法規(guī)，全面樹(shù)立和傳遞“城市管理人人負(fù)責(zé)”的認(rèn)知理念。

4 結(jié)語(yǔ)

城市管理綜合行政執(zhí)法是我國(guó)助推城市建設(shè)，加快城市化進(jìn)程的探索道路之一，由于部分基層執(zhí)法人員出現(xiàn)的執(zhí)法行為失范現(xiàn)象，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員的執(zhí)法行為一直處在輿論爭(zhēng)議之中。本文從城管執(zhí)法行為失范的問(wèn)題入手，從公共管理視角，著重探討A 市城管執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，探析其成因，然后對(duì)癥下藥，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為城市管理職能部門(mén)決策提供參考意見(jiàn)。