公共圖書館實施法人治理結構淺析

唐慧瓊

(江蘇電子信息職業學院 圖書館，江蘇 淮安 223003)

2018年1月1日起施行的《中華人民共和國公共圖書館法》是新時代背景下我國在圖書館領域的第一部專門法，為了加強對公共圖書館管理，推進公共圖書館事業的發展，該法在第三章第二十三條明確指出“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”

法人治理結構源于盈利性的公司治理概念，而公共圖書館是公益性、非營利性單位，公共圖書館依法建立自己的法人治理結構，要充分考慮到兩者主體及運營目標的不同，筆者對公共圖書館法人治理結構的概念進行界定，通過分析公共圖書館各方權利主體，構建出適合公共圖書館的法人治理結構，對我國公共圖書館更好地實施法人治理結構提出了自己的一些思考，以期能為公共圖書館法人治理結構研究起到拋磚引玉的作用。

1 公共圖書館法人治理結構的基本內涵

1.1 何為法人治理結構

法人治理結構是跨學科研究概念，也被稱為公司治理機制、公司治理結構，首先由西方發達國家針對公司治理提出的研究問題，它以股東為問題分析的邏輯出發點，意在重構現代公眾公司的權力分配與行使關系，通過從企業內部改善公司治理結構來達到維護股東、公司債權人以及社會公共利益。關于法人治理結構的概念，其內涵和外延都極為豐富和廣泛，學術界至今仍未有完全統一的結論，從法學、經濟學、管理學等不同角度出發，每位學者對于法人治理結構都有不同的看法，大多學者認為其為一個制度體系，主要包括公司內部機構分權制衡機制和公司外部環境影響制衡機制兩部分，關注決策、執行、監督等職能的配置模式以及承擔這些職能的組織結構形式。

1.2 公共圖書館法人治理結構的概念界定

公共圖書館是國家重要的公益性文化機構，由國家中央或地方政府管理和扶持，推動、引導、服務全民閱讀，向社會公眾提供文獻信息服務，提高公民科學文化素質和社會文明程度。通過借鑒公司法人治理結構理論，將公共圖書館法人治理結構定義為：“在一定財產權制度基礎上，為實現公共圖書館文化推廣、公民教育目標，就公共圖書館內部的組織機構設置及其權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排，以及對公共圖書館與外部利益相關者等關系進行處理的機制安排。”

1.3 公共圖書館法人治理結構構建的關鍵

法人機構存在所有者與經營者分離時會存在代理成本問題，而法人治理結構的核心問題主要圍繞著如何降低代理成本進行的討論，更進一步則在于公共圖書館內部的組織機構設置及其權力配置、制衡與激勵，因此討論公共圖書館法人治理結構，首要問題是要明晰產權關系。在公共圖書館籌建、運行管理中，財產所有權歸國家全民所有，公共圖書館擁有的是法人財產權，我們可以將其通俗理解為經營權，享有對全部法人財產的占有、使用、收益和依法處分等權利。公共圖書館的所有權和經營權的分離，使得我們探討公共圖書館法人治理結構時要考慮的是如何保障所有者權利在經營管理中獲得足夠的尊重，如何使公共圖書館的經營者為所有者服務。

2 公共圖書館法人治理結構的構建

法人治理結構概念源于西方發達國家的公司法人治理結構，探究我國公共圖書館法人治理結構需要在借鑒西方國家公司法人治理結構的基本做法的基礎上，充分貫徹創新、發展的指導思想，創造出適合我國國情、適合于事業單位法人、體現公益性服務特點的新的理論和實踐。

2.1 公共圖書館各權利關系主體分析

2.1.1 舉辦者權利。公共圖書館與企業最大的不同之處在于公共圖書館所有者與出資人的不統一，在我國，公共圖書館的出資人是國家，代表國家行使所有者權利的機構是公共圖書館本身。這種所有者與出資人分離的情況就造成了公共圖書館法人財產權與出資人財產權之間概念的模糊，會直接影響到法人治理結構的構建。

2.1.2 經營者權利。以館長為主導的公共圖書館管理人員行使經營者的權利，館長依法自主管理本館事務，監督所屬館員的工作，圖書館員工依法參與涉及其主體利益的主要決策過程，兩者共同努力履行公共圖書館職責。作為非營利性機構，其提供的是公共物品，因為公共圖書館具有明顯的外部性特征，其法人治理結構的外部關系權利的平衡比之公司更為重要。

2.1.3 政府管理權。公共圖書館由國家出資舉辦，屬于公益性事業單位，隸屬于國家機關，組織關系上由國家在地方設立的文化廣電新聞出版局實施管理。國家對公共圖書館實施法人化改革，目的是實現公共服務的提供方和實施方相分離的目標，并將其間的關系由傳統的隸屬關系轉變為協議關系，政府作為舉辦者或出資者依法把控圖書館運營的監督事務和宏觀協調，而不再具有對圖書館進行直接管理的權力。

2.1.4 捐助者權利。國家鼓勵和支持企業事業組織、社會團體以及其他組織和個人向公共圖書館捐贈，鼓勵通過捐贈等方式設立公共圖書館社會基金，專門用于公共圖書館事業發展。通常情況下，捐助者只有通過公眾監督的方式參與公共圖書館的管理和經營，但當捐助者捐助資金額度達到一定額度時，可能會演變為捐助者有權通過股東的身份參與公共圖書館的管理和經營，這就需要雙方通過協議或者法律的形式進行規范。

2.1.5 公眾監督權。目前我國公共圖書館基本上均由國家設立，主要運營經費(目前公共圖書館社會基金還很薄弱)納入政府預算，由政府足額撥付,必須受到公眾的監督，廣義的監督可分為內部監督和外部監督兩大類，內部監督多由職工代表大會或工會來完成，而外部監督多由政府依據政策、行業協會依據行業規范對圖書館的行為進行適度監督。

2.2 公共圖書館法人治理結構基本模型

公共圖書館治理結構分為內部治理結構和外部治理結構兩方面：內部治理結構是指圖書館組織內部構建的權利協調機制，主要涉及的權利關系主體為舉辦者與經營者，所要解決的是如何保障舉辦者權利在組織經營中的投資目標，如何協調組織內各利益集團的關系，如何使經營者更好地為舉辦者服務；外部治理結構是指圖書館與其所處環境因素之間形成的權力協調機制，主要涉及圖書館行業管理體制問題，涉及的權利關系主體為政府管理權、捐助者權利以及公眾監督權，所要解決的是如何加強公共圖書館在運營中的外部管理和監督，以維護自身的特定利益。

筆者試圖從公共圖書館各權利關系主體的角度，并結合公共圖書館治理結構內、外部治理結構的分析，構建公共圖書館法人治理結構基本模型如下。

2.3 公共圖書館法人治理結構組織架構

公共圖書館法人治理結構組織架構主要指的是公共圖書館內部組織架構。借鑒公司的法人治理結構，公共圖書館法人內部治理結構在操作層面上，一般由決策層、執行層和監督層3個層面的權利機構設置，分別設置理事會、事務管理機構以及監事會，核心要素是在決策層建立理事會制度、管理層實行館長負責制、管理和運行實現“章程化”。

其中，公共圖書館法人治理結構中的理事會等同于公司法人治理結構中的董事會，理事會與國家機構之間是委托與被委托的關系，目的是維護國家出資人權利，對公共圖書館事務行使決策權以及外部的政府管理權，理事會成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等組成，并可設立各類專業委員會協助其決策；事務管理機構由館長主導建立，館長是圖書館的法定代表人，具體負責圖書館的日常運行與業務管理，并定期向理事會匯報機構運行狀況，對理事會負責；監事會與國家機構之間也是委托與被委托的關系，在內部通過設置監督機構圖書館職權行為進行制衡與約束，在外部通過社會化機構如圖書館行業協會、評估機構對公共圖書館運營活動進行間接制衡，達到維護國家出資人權利和政府管理權的目的。

3 國內公共圖書館建立法人治理結構的幾點思考

3.1 構建法人治理結構切忌簡單借鑒

法人治理結構的概念源于西方發達國家公司治理理論，具有公益性、非營利性特點的公共圖書館和盈利性質的公司因設置主體、運營目標的不同，其內涵也呈現出不同的特點，因此，在構建公共圖書館法人治理結構時，不要簡單地借鑒生搬硬套，而應充分考慮我國國家特殊國情、公共圖書館設置主體、公共圖書館運營目的等與當前成功實施法人治理結構的組織單位的異同點，創造出具有我國本土化特色、符合公益教育規律與市場經濟規律的新理論和實踐。

3.2 理清公共圖書館法人財產權

公共圖書館法人治理結構是在一定財產權制度基礎上，就公共圖書館內外部的利益相關者等關系進行制度安排。因此，探討公共圖書館法人治理結構的前提是要明晰公共圖書館法人財產權。只有將經營者(公共圖書館)財產權和投資者(國家)所有權明晰界定，明晰產權關系，才能有效理清政府部門與公共圖書館理事會之間的關系，才能真正實現國家事業單位改革提出的“政事分開、管辦分離”目標，圖書館理事會才能徹底成為事業單位的決策權力機構。

3.3 制定有效章程及配套制度

人具有利益驅動性，在法人治理結構構建時，需要配備相關法律及規章制度來保證利益各方的權利訴求。《中華人民共和國公共圖書館法》以國家立法的形式明確了公共圖書館法人治理的建設方向，但是，對于公共圖書館法人治理中的核心要素如理事會制度、館長負責制和管理章程的建立并未做出詳盡說明，如何建立合法有效理事會制度、館長負責制及相關配套制度，需要各個公共圖書館根據自己的實際情況，制定并完善各自章程及配套制度，充分發揮章程在圖書館法人治理中的制度角色。

3.4 積極培養公民公益意識

公共圖書館實施法人治理結構可以讓舉辦者(政府)借助非政府組織、民間組織、非營利組織等市民社會組織的力量供給公共服務，這需要我們研究捐助者權利、公眾監督權如何保障，同時還要積極探討捐助者、公眾與圖書館經營者共同治理機制。公共圖書館要完善共同治理機制，離不開各方利益相關者自身權利意識的增強，這就需要政府通過各種公益活動構建社會公益文化，培育公民公益意識，同時積極協助公共圖書館對圖書館策劃組織各種公益活動進行有效宣傳，鼓勵公眾積極參與到公共圖書館建設中，促進公共圖書館事業的蓬勃發展。