新興信息技術賦能下環境法律規制的革新

□黎夢兵

（長沙理工大學 法學院，湖南 長沙 410015）

傳統環境法律規制是以環境法律規范為基礎，借助科層式治理模型來制約環境違法行為，規范人類的生產生活活動。近年來，新興信息技術在環境領域的應用，對傳統規制模式提出了挑戰。現有研究多關注現實層面環境治理的改變，從正向推廣和反向風險規制兩個方面進行了探討，一是關注和鼓勵技術應用，指出未來環境法治要及時回應大數據等新興信息技術，以客觀理性的態度對待環境大數據等新技術的應用，實現環境精細化治理①相關論述參見方印，徐鵬飛：《大數據時代的中國環境法治問題研究》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2016年第1期；余敏江：《環境精細化治理：何以必要與可能？》，載《行政論壇》2018年第6期；郭少青：《智慧化環境治理體系的內涵與構建路徑探析》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期；張萬順，王浩：《流域水環境水生態智慧化管理云平臺及應用》，載《水利學報》2021年第2期等。；二是防范數字技術應用的負面影響，既要預防新興信息技術自身的缺陷，也要調適現有環境行政決策機制、環境信息傳播機制及環境規制方法等①相關論述參見張文博：《環境治理中的人工智能》，載《國外社會科學前沿》2019年第10期；薛瀾，張慧勇：《第四次工業革命對環境治理體系建設的影響與挑戰》，載《中國人口·資源與環境》2017年第9期；鄧可祝：《大數據條件下環境規制的變革——環境信息規制功能的視角》，載《中國環境管理》2019年第5期；鄭少華，王慧：《大數據時代環境法治的變革與挑戰》，載《華東政法大學學報》2020年第2期；侯佳儒，尚毓嵩：《大數據時代的環境行政管理體制改革與重塑》，載《法學論壇》2020年第1期。。可見，現有研究已經敏銳地察覺到新興信息技術賦能環境治理（簡稱“技術賦能”）的時代趨勢，并總結了未來環境治理場景中的技術風險。如何實現技術賦能環境治理與環境法律規制的內在平衡，技術賦能環境治理過程中環境法律規制面臨何種挑戰，環境法律規制體系的內核與外延應如何轉變，目前學界對這些問題研究的深度和廣度有限。因此，在技術賦能環境治理的場域下，以環境法律規制革新為切入點，探索適應技術賦能環境治理的法律規制范式，是實現智慧環境治理的現實需求。

一、技術賦能環境治理及其風險

技術賦能將結合新興信息技術及海量環境數據等賦能環境治理，要求在決策、監管、執行及反饋等環境治理全生命周期中，形成智慧的治理方法、治理手段和治理邏輯。如通過全方位智能監測、算法自動決策、多元主體高效協同共治等新方法應對環境問題。在大數據時代，技術賦能將作為環境治理的一種內生變量，為環境資源利用及污染防治提供便利，但同時也必將引發新的風險，這對環境法律規制提出了新的要求。

（一）技術賦能環境治理的場景

環境問題與現代化進程密切相關，如工業革命以來現代技術的大量使用所產生的環境污染、生態破壞逐漸超過了生態環境的自凈能力，而現代技術被認為是解決環境問題的有效手段之一。可見，環境治理與“技術”之間呈現出一種伴生關系。換言之，是現代技術發展引發了環境問題，但解決環境問題同樣有賴于新技術的誕生及利用。技術賦能環境治理作為一種全新的治理范式，其核心特征是以環境數據為軸，實現環境治理場景中多元主體的互聯互通，并通過精準監管、全域監管、即時預判、自動決策等方式開展環境監管。基于此，如圖1所示，以環境監測和技術應用兩個場景為核心，技術賦能環境治理涉及環境數據監測、數據加工及應用等環節。

圖1 ：技術賦能環境治理場景

一是監測場景，即通過新興信息技術實現環境數據自動監測，是技術賦能環境治理的基礎。技術賦能環境治理能夠根據不同環境要素自動監測污染源，且數據采集精準度較高，數據傳輸更迅捷。近年來，隨著智能傳感、衛星遙感遙測、射頻識別及物聯網等環境監測技術的成熟，加上智能穿戴設備及移動智能終端的普及，社會公眾參與環境監測的能力得到提升。環境污染數據的獲取方式呈多樣化、全面化、自動化、智能化的趨勢，可以實現海量環境數據的高效采集。

二是應用場景，如結合環境大數據等新興信息技術進行環境自動決策等。在完成環境數據采集之后，技術賦能可以借助環境大數據等服務于具體環境應用場景。環境數據采集完成后需要進行清洗、去噪等，往往需要具備相應職能的環境數據聚合平臺，如當前已經建立的污染源監測信息管理與共享平臺、排污許可證管理信息平臺等。因而技術賦能環境治理的具體應用場景往往以環境數據為基礎，結合環境數據聚合平臺，實現自動決策、自動執法及智慧司法等。首先，自動決策是指通過算法自動化決策開展環境行政決策行為，如根據企業或公眾在線提交的信息自動發放特定環境許可證等。其次，自動執法是指結合在線監測等所獲取的環境數據自動進行環境執法行為，如自動監測系統識別污染信息并自動停止生產或開出罰單等。最后，目前智慧司法主要承擔輔助作用，如進行類案統計、量刑建議等。

（二）技術賦能環境治理的風險

現代環境問題較為特殊，能源、發展、科技、健康等多個層面的因素交織其中，導致環境因果關系的界定較為復雜。實踐中，環境問題往往“只于表象化之后，才為社會所重視，而其受重視的程度，往往又與是否產生重大事故，或是否產生危機有關”[1](p140)。為了解決環境污染、生態破壞所帶來的負面效應，社會層面開始廣泛關注環境問題，探索因應之道。以貝克為代表的學者進行了理論探討，提出了著名的風險社會理論，認為風險是“現代化的威脅力量和全球化的負面影響所引發的后果，強調現代化自身引發的危險和不安”[2](p7)。20世紀60年代以來，世界各國先后出臺、修繕環境立法，通過法律規制的方法應對現代環境問題也逐漸成為共識。

貝克所論述的環境風險強調現代技術對人類社會造成危害的可能性。在現代化過程中，人類社會大量使用的工業技術直接或間接改造了自然環境，并伏下了造成環境破壞或影響人體健康的可能性，這種可能性就是風險。因此，傳統環境風險理論所界定的風險立足于物質世界的實然危害，與之相對，環境法律規制的對象則是特定的環境污染排放等行為。

傳統科層式環境監管模式以“末端反應”規制為主，環境治理活動以環境行政部門為主導，規制權力按照官僚層級遞減，通過“命令與執行”“結果與控制”等“末端反應”式的規制方式進行環境風險防控、環境污染防治等。技術賦能環境治理改變了傳統的環境監管模式，環境數據貫穿整個環境治理過程，如通過自動監測采集環境要素（含土壤、水域及大氣等）基礎數據、污染排放數據等環境數據，然后結合環境數據聚合平臺開展具體的環境監管活動。這意味著監管部門能夠利用算法決策技術，根據預設的“輸入輸出”式程序自動從事環境監管行為，無疑會沖擊科層式環境監管模式。基于此，技術賦能環境治理將產生兩個方面的風險：一是正向引導不足的風險，如智能穿戴設備、移動智能終端等的普及雖為公眾參與環境治理過程提供了便利的途徑，但多元主體參與的需求與科層式監管模式之間仍存在不協調的情況。二是技術應用的負面風險，主要有技術缺陷或外界干擾引發的數據失真風險，環境數據聚合平臺的數據安全風險，環境決策偏見風險等。對環境應用場景中的自動決策、自動執法或智慧司法系統而言，如果重復輸出結果的算法程序存在故意或疏忽而導致的瑕疵、歧視及偏見等謬誤，將嚴重影響環境法治活動的公正，并有可能引發嚴重的環境利益損失[3](p140)。如錯誤的環境決策致使企業生產活動蒙受巨大損失，自動執法系統的錯誤指令沒能及時控制環境污染，智慧司法系統的算法偏見則可能直接促生不公正的環境司法裁判。

由此可見，技術賦能環境治理的過程在帶來規制便利的同時，也使規制系統面臨著新的風險，這種規制層面的不確定性同樣會限制環境治理的效能。探尋環境法律規制革新的路徑，平衡技術賦能與環境法律規制之間的內在張力應當成為未來環境治理的重要目標。

二、技術賦能引發環境法律規制失靈

傳統環境風險強調未來發生損害的可能性，此時風險類似于一種抽象危險，往往以未來可見的環境損害為公眾所感知，因此以“末端反應”機制進行規制雖然存在規制方法上的不足，但從規制效果而言依然存在其合理性。然而技術賦能所引發的風險是規制層面的風險，盡管其概念同樣強調危險發生的可能性，但這種風險在爆發時機、形式、結果、影響范圍等方面均不同于傳統環境風險，且存在更多的不確定性，所造成的環境危害一般不是被肉眼可見的，這便意味著公眾更難感知風險。基于此，技術賦能環境治理的過程改變了環境法律規制的基礎，從理念、規則、主體及途徑等不同層面挑戰了現有規制體系，使現有環境法律規制面臨著規制失靈的可能。

（一）技術迭代沖擊規制理念

在科層式監管模式下，我國環境法律體系總體持“末端反應”的規制理念，形成了“領導負責、部門參與、危機應對及矛盾化解”的規制模式[4](p24)。在“末端反應”規制理念影響下，環境法律是為了“規制那些有害性已經明了的特定物質、行為”[5](p13)，其規制方法主要是以相對明確的法律法規規范為觸發機制，去規制那些已經查明或證實的環境損害，如針對環境違法行為所造成的損害進行規制。盡管為應對現代社會環境風險的不確定性，我國構建了相應的預防性環境法律規制措施，如環境影響評價制度、環境標準制度以及環境規劃制度。但“末端反應”理念下的預防性措施作用有限，環境法律規制之側重點仍然是環境危機發生后的被動應對，導致在應對不確定性較高的環境風險時難免有所闕漏，影響環境風險治理效能。

在“末端反應”規制理念指引下形成的規制措施在應對傳統環境風險時已然顯現出乏力，為此有學者指出，盡管“我國環境立法已經對風險預防有所回應，但仍然存在風險預防法律地位不明、風險治理制度體系不夠健全等問題”[6](p20)，并提出應建構以風險預防為理念的環境法律規制體系。然而在我國環境法體系尚未形成應對傳統環境風險的預防理念之時，技術賦能的介入提出了更高的要求。換言之，在技術迭代的影響之下，由機器或人工智能操控的全自動環境監管不得不成為未來的環境規制對象，進而使環境法律規制過程出現了不確定性。“末端反應”規制理念難以應對這種規制層面的監管風險，亟須新的理念引導重構未來環境法律規制。此外，現有風險預防理念也多立足于傳統環境風險，當前及今后的環境法律規制不僅需要預防傳統環境風險，還要回應技術賦能引發的規制層面的風險。

基于此，技術迭代所引發的規制風險具有高不確定性、高隱蔽性及強破壞性等特征，對于環境監管者而言，不僅需要注重推廣技術賦能，進一步發揮技術在環境法律規制中的優勢；也需要改換側重事后救濟的“末端反應”理念，重塑風險預防、多元主體合作的風險規制理念。

（二）技術風險凸顯規則缺陷

我國環境法主要通過行政監管開展法律實施，在漫長的發展過程中逐漸形成了以符合環境標準為核心的靜態規則體系。與之對應，針對環境風險，現有環境法律規制主要集中在危機發生后，通過不同主體的民事、行政及刑事責任分配來進行規制，此時的環境風險法律規制凸顯了“規則的威懾作用”。然而，技術賦能環境治理影響下，由人工智能、算法決策引發的技術風險，使得傳統環境監管模式的主體、客體乃至法律關系都發生了轉變。其一，做出環境決策的主體可能是人工智能或算法程序，導致“加害人不明”。其二，受到損害的客體可能短時間內難以察覺，導致“受害人缺失”。其三，法律關系的界定困難，在技術賦能的全自動環境管理模式中，“權（力）利義務形式、因果關系、損害估值、證據形式、舉證責任”等法律要件更為復雜多樣，而現有法律規則由于規則滯后、規則沖突等原因往往難以應對。

可見，在現有的風險規則體系下，技術賦能環境治理的風險可能面臨著“加害人不明、受害人缺失”的現狀，進而引發環境虛無主義，如利用規則或規制機構來攫取非法利益，或偽造數據來隱藏違法行為[7]。而法律規則層面缺乏相應的風險應對機制，必將導致技術賦能引發的規制風險向危機轉換，當技術賦能引發的規制風險積累超過閾值，將形成危機時間跨度長、影響范圍廣的“火山爆發”式環境危機[8](p55)。這種規則上的缺陷與不足并不能簡單地以法律滯后性為由開脫，在新型環境風險未能夠獲得企業及公眾重視的情況下，具備前瞻性的環境法律規制成為理論與實踐的需求。

（三）技術權力挑戰規制權力

在技術賦能環境治理的模式下，環境數據聚合平臺掌握了大量的環境數據等資源，并通過算法自動化決策等途徑影響環境政策、環境決策及環境執法等環境規制行為。當前，由于新興信息技術具有復雜性和高度科技依賴性，技術賦能環境治理所產生的大量環境數據聚合平臺、管理平臺及認證平臺等都需要私主體參與乃至主導，并由此產生私主體主導的激勵性規制、公私合作規制等形式。然而在市場影響下產生的技術虹吸效應，使少數科技企業逐漸掌握了核心技術并形成壟斷地位，催生了環境治理的技術權力。技術權力作為一種新的權力形式可以在環境治理過程中進行環境資源和環境要素的配置，干預環境決策、環境執法及環境資源使用等具體環境監管行為，甚至影響環境司法系統。這便意味著技術賦能環境治理的技術權力對傳統環境規制權力發起了挑戰，從實然層面改變了現有的環境治理秩序。

在傳統的環境法律規制模式下，規制權力是由作為規制者的環境行政主管部門行使。換言之，規制權力往往具有強制性，在某種程度上具有合法性外觀，這意味著在環境監管、環境執法及環境司法等國家強制力的保障下，規制權力的行使可以對不服從規制的個人和單位構成威懾。技術權力則類似于私人規制，具有私法性特征，但在技術賦能的影響下，這種私人規制介入了公權力運行過程，因此必然面臨著合法性、有效性和權威性的拷問[9](p167)。在阿斯曼看來，這種“新的挑戰已經或必須引發不同程序架構內在的改變”[10](p333)，如程序規則、程序目的及溝通關系等。也就是說在技術賦能的影響下，盡管技術權力缺乏國家強制力保障，不具備規制權力所享有的強制性，但人工智能和算法決策等技術能夠實現自主判斷、自主決策乃至開展懲戒，已經從實質上挑戰了傳統環境規制者所享有的程序性“特權”。

在技術賦能環境治理的模式下，隨著算法決策等技術的大量普及，其便利性使得環境治理全過程中的規制者、被規制者都高度依賴算法等技術，因而算法等技術從實際上擁有了對環境監管者、環保組織、排污企業和社會公眾等不同主體的某種技術上的強制力，算法權力的擁有者可以憑借這種技術權力來完成對特定對象的控制[11](p183)。作為新生的權力形態，技術權力可能引發算法偏見[12]、數據暴政[13]、算法獨裁等現象，未來隨著技術賦能環境治理領域的擴展，技術權力同樣會發生匯聚效應，導致少部分環境科技企業形成技術壟斷。可見，在技術主體和規制主體脫節的情形下，未來技術權力將直接影響環境規制權力，導致環境法律規制失效。

（四）技術“黑箱”引發“規制俘獲”

第四次工業革命興起了以人工智能、大數據及機器學習為代表的新興信息技術，技術賦能環境治理則把生物傳感、化學傳感、衛星遙感及視頻感知等關鍵技術應用到環境領域，并通過大數據技術對海量環境數據進行采集、整合、存儲、分析與應用等[14](p26)。在技術賦能環境治理的優勢吸引下，監管者秉持“拿來主義”，開始將新興信息技術應用于環境治理，但由于缺乏相關技術的設計、運營及維護經驗和知識，治理的過程往往依賴于部分科技公司。而環境治理領域的大量技術難以被普通公眾、排污企業、環保組織乃至規制者所真正理解，如用于污染識別生物、化學傳感等智能傳感技術；用于環境信息與數據的整合與存儲技術；環境數據聚合平臺的算法決策技術；環境執法階段的執法輔助技術；等等。對于除了技術掌控者之外的環境參與主體而言，技術賦能環境治理僅是一個“行為與結果”“輸入與輸出”的簡單模型，他們并不理解其中過程，這逐漸形成了環境治理過程中的技術“黑箱”。

有學者曾斷言，信息時代的環境保護將顯著縮小環境信息差距，進而顯著降低環境成本[15](p118)。然而盡管技術賦能環境治理可以提供豐富的環境數據，卻依然可能導致“信息鴻溝”，如技術掌控者作為市場主體掌握著大量環境數據，而社會公眾乃至規制者對該等數據的理解和解釋能力有限。在技術賦能的環境下，信息理解差距所引發的“數據鴻溝”則容易導致“規制俘獲”。這是因為用于環境決策、監管及執法的關鍵技術不被規制者所掌控和理解，導致本該作為被規制者的市場主體能夠控制規制機構的決策及執行過程，出現如規制者與被規制者之間形成共謀等“規制俘獲”現象。盡管目前規制手段大多強調信息公開，但新興信息技術的高門檻使公開的效果大打折扣。因而“規制俘獲”將對現有環境法律規制體系產生重要影響，一方面由于信息缺失導致規制不足；另一方面會促使規制機關武斷地動用自由裁量權，導致規制過度。

三、技術賦能下環境法律規制內核的轉變

技術賦能環境治理使環境法認知基礎發生變化，如環境危害更加明顯、可追溯性更高、環境規制更為及時，貌似可以提高環境監管機構的治理能力。但是技術的介入使規制者對環境監管理解更加單一，數據化、信息化及智能化的環境治理模式對環境法律規制的要求也更高。此時環境法面臨新的危機，即是否有能力面對現實生活，并為其面臨的治理現狀承擔責任[16](p544)。因此，針對技術賦能對環境法律規制的挑戰，需要轉變規制內核以契合技術賦能的目標，樹立預防型規制理念，實現從應急監管到風險治理、從結果規制到過程規制的轉變，最終為環境法律規制的革新提供形而上學層面的指引。

（一）理念：從應急監管到風險治理

在“末端反應”的規制理念影響下，應急監管成為環境治理的通行做法，環境法律規制多通過事后損害救濟和法律責任機制展開。然而，由于在處理傳統環境風險時的低效性，側重應急監管的規制模式飽受學者詬病；對技術賦能所引發的規制風險而言，“末端反應”規制理念下的應急監管模式將進一步放大風險，影響技術賦能環境治理的效能。這便需要從理念層面調整技術賦能環境治理的法律規制內核，使技術賦能環境治理過程的風險防治成為規制重點。

風險治理要求系統地看待技術賦能環境治理，以“技術—風險—規制”的內在邏輯為基礎，實現環境法律規制從應急監管到風險治理的轉變。首先，要意識到技術賦能環境治理的必然性，為建設數字中國，實現高質量發展，新興信息技術的應用必不可少，未來的環境治理也需要借助科技發展以解決生態保護、污染防治的治理需求。其次，要意識到新技術的使用存在引發風險的可能性，而這種風險如不能合理控制，又會影響環境治理效能。最后，環境規制必須改變“末端反應”式規制，體現規制的前瞻性，立足于不斷創新的技術，動態調適規制措施以實現對未來環境政策的規劃與指引。

基于此，風險治理將成為未來環境法律規制的重要抓手。規制重心從危害防止轉向風險預防，合理預防不確定風險成為國家應當承擔的基本任務[6](p20)。具體從以下幾個角度出發：其一，在事前階段明確風險預防原則。風險預防作為消除不安的主要策略，事前階段通過強調規制者加強預防應對科技發展帶來的風險，可以為安全提供保障[17](p154)。其二，在事中階段強化應急管理。由于新型技術風險不同于傳統環境風險，其危機爆發并不一定類似于核泄漏、鎘大米等具有較為強烈的外觀特征，因此應急管理過程還需要加入常規的檢查與監督程序。其三，在事后階段要完善救濟機制。結合技術賦能環境治理，調適相應的救濟制度。風險治理強調事前、事中及事后三階段的協調，以事前階段防范化解技術賦能風險為核心，形成“防患于未然”的風險治理理念。這種風險治理理念既要從危害層面預防傳統環境風險，如對污染排放等具體行為的預防；也要從規制層面預防技術賦能帶來的風險，如對環境治理過程中的自動決策、自動執法及智慧司法等活動展開風險評估等。

（二）實踐：從結果規制到過程規制

技術賦能可以為環境治理帶來便利，改變環境公共服務的供給模式。在環境治理流程中，技術的介入逐漸打破科層式監管模式，呈現出扁平化、個性化和去中心化特征。但技術賦能環境治理也存在隱患，如技術出現形式更為靈活多變，演變、轉化的過程可能存在更為隱秘的風險，防范不當會導致環境法律規制失靈。在現代社會中，環境法與現代技術同為解決環境問題的方法和手段，二者逐漸跨越了社會科學和自然科學的界限，以法律和技術之合力應對環境問題逐漸成為共識。因此，存在風險并不意味著要將現代技術束之高閣，而要揚長避短，從實踐上調整環境法律規制的側重點，如利用技術賦能帶來的精準監測等優勢，實現從側重結果規制轉變為側重過程規制。

將環境法律規制提前引入技術賦能環境治理的過程之中將大大減少結果規制的成本，這需要以風險預防為原則，改變風險規制方法。以環境污染事件為例，盡管事后救濟及生態修復等依然需要相對明確危害損失指數，但結果規制主要為定性分析，是對風險及其危害的一種靜態評判，以結果為導向的規制方法對因果關系的處理較為武斷，是環境不公正的誘因之一。而在技術賦能環境治理模式下，新興信息技術的介入使環境治理全過程的數據和行為可記錄、可查閱及可存檔，通過定量分析實現動態的過程規制成為現實。

技術賦能可以為環境全生命周期治理提供便利，如新興信息技術可以量化環境要素的相關性指標，進而優化因果關系的判斷模型。在傳統結果規制模式下，環境法律規制的因果關系界定較為復雜，如已知結果為甲患有呼吸道疾病，條件為甲所生活區域有發電廠、化工廠等排放單位，那么此時環境法律規制的因果關系面臨著諸多疑問：甲的疾病和排放之間是否有因果關系，發電廠、化工廠的影響程度如何，是否存在其他影響因素。技術賦能環境治理有望改善這種局面，通過自動監測、全方位監測等途徑提前引入生產生活過程，一定程度上可以降低法律規制對因果關系的依賴，如當工廠排放量能夠量化，可以獲取有害物質劑量數據，就可得出引發甲癥狀的相關誘因，且規制措施的提前介入還可以從源頭上預防污染。

規制措施提前介入人類社會的生產生活過程可以使環境法律規制從側重定性風險走向定性與定量相結合，治理過程的定量分析不僅可以明確事后規制的因果關系及救濟指標，更可為及時發現和處理風險提供警示。因此技術賦能環境治理要強化過程規制，結合新興信息技術采取風險識別、風險分析、風險評估及風險溝通等規制措施，實現對新型風險的全過程管控。

四、技術賦能下環境法律規制范式的革新

隨著技術賦能在體量上和規模上的不斷擴大，“末端反應”機制難以實現風險規制的目標，需要革新環境法律規制范式，使之契合數字中國和美麗中國的雙重要求。當然環境法律規制范式的革新并非要取代傳統環境治理模式的應急監管、危害防治及責任機制等，而是在技術賦能的背景下，以預防性風險治理理念為指引，結合新興信息技術特征進一步調適和豐富現有環境法律規制措施。

（一）創新環境公眾參與的形式

盡管公眾參與是環境法律規范的重要原則，但由于環境治理的高度科技依賴性，實踐中公眾對環境治理的參與程度和效果依然有限。技術賦能并非曲高和寡，相反，新興信息技術為公眾參與環境治理提供了更高效的渠道。廣泛的公眾參與，一方面可以增強公眾對技術賦能的理解，破除技術“黑箱”；另一方面可以強化社會監督，限制技術權力。基于此，技術賦能環境治理并非由環境行政主管部門或部分科技企業所壟斷，而要創新環境公眾參與形式，提高社會公眾的參與感與獲得感。

傳統環境規制中所推行的聽證會、研討會等公眾參與模式存在其局限性，如參與形式單一、范圍較小及參與效果有限等。技術賦能下的環境公眾參與也發生了革新，如通過環境公民科學，提高公眾參與的實際效果。環境公民科學是利用新興信息技術和大量公眾參與的優勢，對特定區域公眾開展培訓等活動，賦予其參與環境事務的能力或技能，進而服務于環境治理活動的過程[18]。環境公民科學是技術賦能環境治理在公眾參與層面的體現之一，高質量的公眾參與同樣是未來環境法律規制的要求之一。首先，改善公眾通常作為被規制者被動接收信息的局面，公民科學需要強化公眾對新技術的學習，由相關組織展開培訓或提供相關的公民科學工具，提高社會公眾的參與能力，培育環境風險意識。其次，通過大量公眾廣泛參與的形式，識別周邊環境問題，并完成相關數據的搜集。最后，及時將數據反饋給監管者提供的互聯網系統或平臺，對數據結果進行審查和分析，通過算法決策等形式得出公眾可以理解的建議。如“邀請志愿者通過在線調查等方式及時發現特定區域中已死亡或患病的野生動物，然后開展救治和處理”[19](p11)。

環境公民科學作為公眾參與環境治理的新形式，有利于公眾消除技術恐慌，形成理性的技術風險認知。而理性的公眾是技術賦能環境法律規制的基礎之一，公民科學等參與形式的普及也更容易使公眾建立起對環境法律規制的社會信任。在高質量的公眾參與機制下，公眾將更理性地看待技術賦能，也能夠及時發現自身的權利是否受到損害；與此同時，某種程度上廣泛的公眾參與將使技術賦能環境治理的過程更加透明，營造出一個信息有效公開的環境，實現對排污企業、規制主體乃至技術主體的監督。

（二）探索新型環境風險評估機制

作為風險預防原則的制度體現，風險評估往往被認為是降低風險、提高安全的有效措施。傳統環境風險評估多通過“劑量—反應—暴露”的模型展開，如對人體暴露于特定劑量的危害物質中會發生不良反應進行定量分析，進而得出環境健康風險評估結論。評估結論往往作為監管部門環境決策或執法的依據，并通過風險溝通的形式提醒公眾予以關注，實現風險預防的效果。除環境健康風險評估以外，這種風險評估方法還被應用于環境影響評價、食品安全風險評估等風險評估之中。

可見，現有劑量反應風險評估模式主要針對傳統環境風險所創設。然而，在技術賦能環境治理模式下，劑量反應模型面對新型規制風險時卻難免束手無策，因此需要構建規制風險評估的制度體系。

其一，規制風險評估制度要契合我國《數據安全法》等法律法規體系。技術賦能環境治理所引發的新型技術風險并非環境治理領域所專有，其兼具技術賦能與環境治理的雙重特征。因此，可以參照我國數據安全法、個人信息保護法、網絡安全法、互聯網信息服務管理辦法、個人信息安全規范等法律法規開展新型環境風險評估制度建設。如2021年6月，數據安全法對數據安全風險評估提出宏觀建構，要求“建立集中統一、高效權威的數據安全風險評估、報告、信息共享、監測預警機制”；同年8月，個人信息保護法則明確了個人信息保護影響評估制度①參見《個人信息保護法》第五十五條：有下列情形之一的，個人信息處理者應當事前進行個人信息保護影響評估，并對處理情況進行記錄：處理敏感個人信息；利用個人信息進行自動化決策；委托處理個人信息、向其他個人信息處理者提供個人信息、公開個人信息；向境外提供個人信息；其他對個人權益有重大影響的個人信息處理活動。第五十六條：個人信息保護影響評估應當包括下列內容：個人信息的處理目的、處理方式等是否合法、正當、必要；對個人權益的影響及安全風險；所采取的保護措施是否合法、有效并與風險程度相適應。個人信息保護影響評估報告和處理情況記錄應當至少保存三年。。技術賦能環境治理作為數字中國的重要一環，需要在上述數據、信息領域國家立法的指引下進行建構。

其二，新型環境風險評估制度要以環境數據聚合平臺等技術掌控主體為重心，建立“數字信息”的透明和共享機制，風險評估圍繞強化對技術掌控主體的問責而展開。首先，環境風險的合法性評估，即審核監管者、技術掌控者、排污企業等不同主體在環境數據采集、環境自動決策、執法輔助系統過程中的行為合法性。其次，環境風險的合理性評估，即審核平臺等技術掌控者所設計的算法等智能輔助系統是否正當和必要，是否符合風險的成本收益分析。再次，環境風險的可行性分析。由于風險認知遵循不對稱法則，容易導致“人們把統計上很小的風險看得很嚴重”[20](p76)，因此，風險評估需要明確風險程度及對公眾的影響大小。最后，環境風險的可控性分析。要實現風險評估結論與風險管理措施的動態溝通與即時銜接，審核監管單位或技術掌控者所采取的安全保護措施是否有效，是否能夠成功化解風險。

（三）完善公私合作的規制模式

在科層式監管模式下，環境規制以行政主管部門為核心，主要圍繞環境行政監管活動展開。由于技術賦能環境治理對新興信息技術要求較高，導致私主體在技術賦能環境治理模式中處于天然優勢地位。在傳統規制權力強調其自我規制制度的優先權時，競爭者的利益問題便浮出水面，最終形成新的壟斷[21](p279)，導致技術權力挑戰規制權力。基于此，摒棄對抗思維，利用公權力主體的監管便利與私主體的技術優勢，以優化規制權力而限制技術權力為原則，形成公私合作的規制模式成為保障技術賦能環境治理效能的最優解。

其一，構建公私合作規制的制度框架，形成公私協同的規制共同體。公私合作的環境治理強調監管主體、技術掌控主體、排污企業、環保組織和社會公眾等多元主體能夠通過特許經營、民營化及政企合作等途徑參與環境監管。而公私合作規制則意味著規制主體讓渡一部分規制權力給技術掌控者等私主體享有，這需要以不超過法律保留之規制權為限度，同時以更有利于推進技術賦能環境治理為需求。

其二，要保障技術掌控者的合法權益。公私合作的環境規制模式要利用技術掌控者先進的管理經驗與科技知識，為環境法律規制提供便利，如在生態環境部數據中心、全國排污許可證管理信息平臺、全國污染源監測信息管理與共享平臺、全國固體廢物和化學品管理信息系統等環境平臺之中，由算法設計者、平臺運營者等私主體提供相應的技術服務。作為市場主體，技術掌控者需要通過漫長的技術積累與創新，才能獲取技術經驗，聚集專業人才。因此，監管主體需要保障技術掌控者提供服務的合理經濟利益，同時要防止技術掌控者通過合作行為攫取超額利益。

其三，要限定公私合作范圍，防止技術權力擴張。在公私合作規制模式下，要防止私主體利用其掌控的技術開展違法行為，如技術掌控者以其所掌握的環境數據、算法技術等為基礎，為企業逃避排污責任提供便利而獲取非法利益。首先，在公私合作環境規制模式下，技術掌控者等私主體要依據與規制者所簽訂的特許經營協議、合作協議等合同開展活動，通過合同對私主體的行為進行約束。其次，要嚴格執行數據安全法、網絡安全法等法律，同時出臺相應的操作指南和規范性文件，利用法律對技術權力進行限制。最后，要強化規制監管，提高規制者的治理能力，培養技術人才。也就是說，在公私合作的環境規制模式下，規制者依然要全程參與環境公共項目或者服務，并及時有效地發揮其指導、監督與管理職能，以避免技術權力聚集破壞環境公共利益。

（四）建構風險回應型環境法律規則

當前，我國已經形成了以環境保護法為核心，以水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法等為主體的環境法律規則體系，但歷來也因重復立法、立法碎片化等問題為學者詬病。技術賦能環境治理的新型風險與法律規則缺陷密切相關。為此，需要建構智慧型環境法律規則，從原則、規則及罰則等方面進行約束。

其一，從原則層面而言，有必要將合理的風險預防作為環境法典的基本原則。合理的風險預防原則需要同時適用于傳統環境風險與新型環境風險，尤其是面對技術賦能環境治理中的不確定性風險，經過風險評估等程序認定有初步證據表明存在風險但缺乏充分確實科學證據時，需要適用風險預防原則，但同時風險預防也要符合成本收益分析理論，即風險預防需要符合合理性標準。此時，風險預防原則作為規制者提前采取風險規制措施的合法性來源存在，如調查環境數據聚合平臺、禁止技術掌控者開展特定活動、暫停使用環境輔助執法系統、設置算法決策安全邊界及其他合理措施等。

其二，從規則層面而言，建立應對技術風險的法律規則。技術賦能環境治理下，環境法典編纂需要回應技術迭代的時代需求，未來的環境法律規則需作為技術賦能環境治理的制度準則和規范指引，明確規制者、技術掌控者和被規制者的行為邊界，為更智能的環境治理范式保駕護航。一方面，要明確技術掌控者的行為準則，找到新型環境危機的“加害人”。技術賦能依然是監管者因應于社會實踐的社會建構過程，無論算法、人工智能等新技術達到何種程度的自動化，其合法性基礎依然在于人類的主體地位。所以法律規則需以明確可查的形式明示技術掌控者的行為準則，明確行為邊界。同時由于技術日新月異，法律規制無法面面俱到，要以道德倫理為限度，使新技術的誕生及應用符合人類社會的發展與進步。另一方面，要劃定技術掌控者的權利邊界。技術賦能環境治理過程中大量的算法、程序、系統及平臺本身并沒有意識，所以不論其達到何種程度的智能，依然只能作為法律關系之客體。然而在該等客體所做出判斷、決策及執行行為時，在一定程度上具有價值取向，此時似乎是“算法等技術具有了主體意識”，但實質上此時的“主體意識”反映的依然是技術設計者、掌控者的意識。因此未來環境法律規則需揭開技術“面紗”，通過技術負面清單制度及預警機制等劃定技術掌控者的權利邊界。

其三，從罰則層面而言，通過法律責任的配備，從程序上為技術賦能環境治理提供保障。由于技術賦能環境治理橫跨多個法律部門，所以部分責任具有重疊性，因此罰則要與我國數據安全法、網絡安全法等法律法規相協調，如環境治理領域數據泄露、隱私泄露等違法行為的法律責任需要與其他法律一致。首先，明確責任主體，找到“加害人”。明確技術賦能環境治理過程中算法偏見等行為的責任人，一般為技術掌控者如設計主體和運營主體。由于過于嚴格的法律責任可能會抑制技術賦能環境治理的創新和發展，所以環境法律責任還需以“加害人”主觀過錯為限，過失的認定可限定在特定主體對生態環境大數據技術風險認知的疏忽大意等范圍之內。其次，明確責任形式。對新型環境風險的規制要明確相關技術責任主體的法律責任，如經濟損失賠償等；同時，由于最有效的風險規制一般是事前的預防，因此結合事前的風險評估，創新罰則的形式，如技術整改、事前罰款、停止使用等，對存在重大風險的算法等技術進行提前規制。最后，結合技術賦能環境治理明確算法等技術妨害的歸責原則與舉證責任，考慮技術掌控者在技術賦能環境治理過程中的優勢地位，可明確其承擔無過錯責任，同時在訴訟程序中宜采取舉證責任倒置的舉證規則，以實現對技術賦能過程中弱勢群體的保護。

環境法自誕生起，就與科學技術發展密切相關，技術賦能既是環境治理的答案，也對環境治理提出了新的挑戰。因此，我國環境法典編纂需要關注技術賦能環境治理所引發的新型環境風險與規制失靈問題[22]，并做出前瞻性回應，探索構建智慧型環境法典的可能性。

五、結語

技術賦能環境治理為建設美麗中國提供了時代方案，新興的技術在嵌入環境治理時也對現有環境法律規制體系產生了沖擊，打破了傳統規制結構的平衡，導致規制失靈。為此，改變“末端反應”理念，讓法律規制提前介入，建立以風險預防為原則的法律規制范式，成為保障技術賦能環境治理效能的必然要求。在現代風險社會，技術角色至關重要，并一直被認為是消除不確定性的最佳手段。同時，技術消除風險時也可能產生新的風險。因此，傳統環境風險與新型環境風險并存構成了未來環境治理的現實境遇，而革新環境法律規制，以系統的視角看待風險，是未來環境治理的需求，也是我國實現高質量發展的重要一環。