制度與實踐的錯位：新生代農民工戶籍城鎮化的路徑

□張紅霞，江立華

（1.石家莊學院 法學院，河北 石家莊 050035；2.華中師范大學 社會學院，湖北 武漢 430079）

一、問題提出與相關文獻綜述

黨的十八大以來，為了進一步打破原有戶籍遷移制度對城鎮化的禁錮，促進人的城鎮化，戶籍制度改革進程明顯加快。2014年國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，開啟了新一輪戶籍制度改革，隨后一系列促進新生代農民工等重點人群落戶城市的政策接連發布。2016年2月國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，2016年9月國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。2021年國家發展和改革委員會印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出城區常住人口300萬以下的城市落實全面取消落戶限制政策。2022年7月國家發展和改革委員會印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，再次提出深化戶籍制度改革。新一輪戶籍制度改革不僅放開了中小城市的落戶限制，而且在統一城鄉戶口登記制度、推動基本公共服務均等化、深化戶籍綜合配套改革等方面開展了系列工作，但實踐進展仍落后于城鎮化與人口流動的社會發展需要。戶籍制度改革意在促進新生代農民工落戶城市，提高戶籍城鎮化率，但在實踐中推進新生代農民工戶籍城鎮化的效果不明顯，戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距不但沒有縮小，反而呈上升趨勢，2021年底達到了18.02%[1]。為什么戶籍制度改革的制度建構與新生代農民工的落戶實踐存在如此大的差距，具體存在哪些方面偏差，背后體現出怎樣的制度變遷邏輯，這一系列問題值得進一步探討。

學界關于戶籍制度改革有諸多討論，戶籍制度設置一直被視為農民工權益區隔、融入城市和戶籍城鎮化的根源性制度障礙[2](p8-9)。近年來國內學者圍繞戶籍改革提供了兩種分析路徑：一種是從城市的角度提出加大福利和社會保障改革的力度，剝離戶籍附著的福利，完善居住證功能[3](p63-69)[4](p84-91)。戶籍制度飽受詬病在于福利黏附，根源是對福利黏附具有決定性作用的財政稅收體制[5](p17-18)。減輕財政負擔是地方政府推行利益剝離式戶籍改革的動因[6](p89)。另一種是從農村的角度提出戶籍制度必須與土地制度改革進行聯動，逐步實現農村土地產權與戶籍身份脫鉤[7](p61)。一些研究指出，目前的人口遷移機制是精英篩選與差別化市民資格準入機制，是各級政府基于城鎮人口容量進行的秩序考量[8](p59)。針對新一輪戶籍制度改革的效果，一些研究指出，地方政府各自為政，農民工落戶政策異化為人才落戶政策[9](p58)，新生代農民工聚集的城市公共服務供給壓力大，公共服務、土地等配套改革滯后[10](p25-27)。針對農民工不愿在城市落戶的原因，一些研究者認為，新生代農民工不愿在城市落戶與當前該群體的一些固有特征相關，這一群體將戶口遷移到城市的迫切性已經大為下降[11](p15-25)。

從總體來看，現有研究雖有助于認識新生代農民工戶籍城鎮化的問題，但較少關注戶籍制度變遷的內生邏輯?；诖?，本研究從歷史制度主義的制度變遷角度出發，在分析制度與實踐錯位的基礎上，剖析戶籍制度改革的制度變遷機理，從而在新的視角推進現有的研究。

二、制度與實踐錯位的現實表征

（一）落戶政策引導與新生代農民工落戶意愿的錯位

新一輪戶籍制度改革依據城市的規模而實行差別化的政策[9](p57)。戶籍制度改革依然嚴控特大城市的規模，基本上放開了中小城市的戶籍，引導新生代農民工到中小城市落戶，從而提高戶籍城鎮化率。從多方面來看，戶籍制度改革政策的引導與新生代農民工落戶意愿錯位。

新生代農民工認為中小城市戶籍福利少，不愿意落戶中小城市。新生代農民工的落戶選擇既與他們的落戶意愿相關也與就業流向相關。由于過去優先發展城市、忽視農村與偏向大城市發展的疊加效應，不僅造成了城鄉二元結構，而且導致城市分層結構。我國城市戶籍體系中形成了層級差異，大城市及特大城市的戶籍福利資源相對豐富，而中小城市的戶籍福利資源少。我國的戶籍制度改革是嚴格控制特大城市規模，通過積分落戶控制戶籍人口數量增加，中小城市基本是放開落戶。中小城市的戶籍福利與農村差異不大，也沒有農村戶籍綁定的土地資源。同時，戶籍制度改革的落戶導向與新生代農民工的流向不一致。經濟吸納效應導致農民工涌向發達的大城市或其他經濟發達地區[12](p58-59)，特大城市和沿海大城市就業機會多，但卻實行嚴格的積分制度，難以落戶。調查顯示，在經濟發達的沿海地區，由于外來人口比例太高，政府承載力有限，這些地區落戶有較為嚴格的限制。特大城市、沿海大城市有著嚴格的積分落戶規則，新生代農民工因為學歷低、積分少，難以達到這些城市的落戶標準。大城市的積分落戶政策是為了吸引高層次人才，通過學歷等門檻，基本能把新生代農民工排除在落戶群體之外，導致新生代農民工“想落戶的地方不能落、能落戶的地方不愿落”。

（二）戶籍制度的福利剝除與新生代農民工落戶關注點不一致

戶籍制度改革中非常重要的一項是戶籍福利剝除，但是新生代農民工落戶關注的正是戶籍福利。深化戶籍的綜合配套改革，剝除戶籍黏附的福利，推動戶籍回歸本源功能定位。各地逐漸對住房、教育、養老等與戶口性質掛鉤的政策進行了清理，并逐漸剝除戶籍附著的各項公共福利政策，建立城鄉統一的社會保障制度和均等化公共服務，清掃了綁定在戶口上的附加功能[7](p58-59)。在戶籍制度改革中，基于戶籍的福利功能被逐漸剝除，尤其是中小城市基本上不存在戶籍福利。而大城市由于戶籍黏附了較多的公共服務，因此對新生代農民工的吸引力更大。新一輪的戶籍制度改革逐漸實行了城鄉公共服務均等化，在這種情況下，農村戶籍的公共服務與中小城市的公共服務差距非常小。新生代農民工更認可農村戶籍，因為農村戶籍中綁定了與宅基地、承包地相關的福利。雖然戶籍政策中明確說明，農民工落戶城市，土地承包權不受影響，但依然未促動這一群體積極落戶城市。中小城市不僅戶籍福利少，而且就業機會少。所以，這種剝除中小城市戶籍福利的做法，雖然在理論上有助于掃清人口流動的障礙，但是也帶來了新生代農民工對中小城市戶籍的淡漠，也加速了他們對農村戶籍的認可。

在新一輪戶籍制度改革中，雖然國家對中小城市放開落戶政策引導新生代農民工落戶城市目標明確，也充滿了行動期待，但是各地政府在吸引新生代農民工落戶方面并不積極。對于新生代農民工而言，雖然政策上可以落戶中小城市，但是他們感受不到中小城市的落戶吸引力。

（三）人戶分離現象的大量存在與戶籍人口管理功能背離

伴隨著戶籍制度改革，新生代農民工人戶分離的現象并沒有減少。據《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2021年全國人戶分離的人口為5.04億人，其中流動人口為3.85億人。大量新生代農民工長期處于人戶分離狀態，直接影響到戶籍的管理功能。人口管理體系中身份證上的居住地信息來源于戶籍，很多新生代農民工的常住地與戶籍地不一致，導致身份證上的居住地信息與實際居住地信息存在很大差別。根據身份證上的地址難以判斷新生代農民工的真實居住地，這給人口管理與城市社會治理部門帶來困擾。由于新生代農民工戶籍地和居住地分離，戶籍人口和常住人口存在很大偏差，根據戶籍很難確定一個地方的確切常住人口規模，在一定程度上動搖了戶籍制度的權威性和有效性。大量新生代農民工的人戶分離現象給流入地的人口管理和流出地的信息統計都帶來了困擾，這與通過戶籍提供準確人口信息的初衷背離。

我國的戶口登記條例沒有對戶口遷移、變更登記做出強制性規定，而戶口登記實施細則又規定了戶籍遷移和變更的條件和程序。這也限制了人們根據居住或活動的實際情況來變更戶籍登記[13](p243)。對于新生代農民工而言，落戶大城市難。戶籍制度改革非但沒有促進這一群體改變人戶分離的現狀，而且居住證制度變相地代替了戶籍的作用，更加弱化了這一群體的落戶動力。在新一輪戶籍制度改革中，居住證的作用逐漸凸顯。2016年《居住證暫行條例》施行，居住證全面代替了暫住證。各地都賦予了居住證一定的“含金量”，持有居住證的外來人口在醫療、教育、就業、社保等方面享受基本的市民權益。調查顯示，在武漢市持有居住證的外來人口享受的各項市民權益占本地戶籍居民權益的86.9%，在石家莊市持有居住證的外來人口享受的各項市民權益占本地戶籍居民權益的90%以上[7](p57-63)。

戶籍制度最核心的功能是提供準確的人口信息，在此基礎上為人口活動提供權威的身份證明。隨著人戶分離現象的普遍存在，尤其是大部分新生代農民工處于人戶分離狀態，使得戶籍反映人口活動和人口信息的精確性和可靠性大大降低。戶籍制度作為國家現代化治理體系的重要組成部分，應為政府的公共管理和國家重大決策提供權威的信息。但是，伴隨著人口分離現象的大量出現，間接削弱了人口信息的權威性，甚至可能會誤導決策。

（四）落戶障礙的顯性消除與隱性壁壘的存在

新一輪戶籍制度改革有序放寬放開落戶政策是為了推進以新生代農民工為主體的農業轉移人口落戶城市。2016年國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，大中城市均不得采取購房、投資、納稅等方式設置落戶限制。城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。

2021年國家發展和改革委員會印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，推動在城鎮穩定就業和生活的新生代農民工等重點人群便捷落戶，城市落戶政策要同等對待租購房者，城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策。按照新的戶籍政策，新生代農民工在常住人口300萬以下的城市只要有合法穩定的住所（含租賃）、穩定的就業就可以落戶城市。2022年7月國家發展和改革委員會發布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。

當前，新生代農民工落戶城市與市民化的隱形壁壘仍大量存在。新生代農民工的城市融入能力大大提高，但是大多采用靈活的就業方式，不穩定特征突出，他們在就業地難以擁有穩定的住房。一部分新生代農民工在經濟發達的地區就業，但是這些地區的房價高，購房難度大，他們很難拿到流入地城市的房產證。即使租房，租住的條件也較差，不符合“穩定住所”的條件，在落戶上也面臨無房可以落的問題。雖然很多新生代農民工在流出地縣城已購房，但在家鄉縣城卻難以就業。滿足在同一所城市穩定就業和穩定住所兩個條件的新生代農民工并不多，并且在新生代農民工看來，務工和經商都不算穩定就業。這種非正規就業方式面臨的不確定性比較高，落戶需要滿足穩定住所這一條件的壁壘加大了新生代農民工落戶的障礙。

三、路徑依賴與制度慣性：新生代農民工戶籍城鎮化的困境

（一）戶籍進行資源分配的制度慣性難以完全破除

中華人民共和國成立以后，形成了城鄉分割的戶籍制度，一方面對人口遷移嚴格控制，另一方面通過戶籍通道進行資源分配。戶籍制度雖然經過幾次改革，但是目前的戶籍制度依然是資源分配的重要通道與載體。如養老資源、醫療保障資源、教育資源、弱勢群體救助資源等，基本上都是按照戶籍人口進行資源分配的。有的是顯性資源，有的是隱性資源，但基本都與戶籍緊密相連。新一輪戶籍制度改革仍然采取漸進性改革，也是為了防止大量人口涌向大城市，造成城市資源承受力不足。

目前看來，戶籍制度資源分配的慣性難以完全破除。在屬地化的管理模式下，政府依然通過戶籍來提供一些重要的公共服務、調控資源和利益分配。北京、上海等特大城市經濟發達，公共資源豐富，因此擁有這些城市戶籍的市民仍然在教育資源、社會保障獲得或者其他資源方面大大超過其他中小城市的市民。雖然目前市場是資源分配的主要渠道之一，但是對于社會成員而言，教育、醫療保障等諸多資源仍然與戶籍綁定在一起。在現有的財政體制下，雖然財政收入一部分來自常住人口中的非戶籍人口，但是財政支出中的教育、社會保障、醫療、社會救助等覆蓋人群是指向戶籍人口的。由于城市發展不均衡，更加重了大城市戶籍福利的優先性與排他性。

戶籍制度改革效果不明顯，這既與戶籍制度的慣性依賴相關，也與新戶籍制度深陷多因素制度場域，難以獨立發揮作用相關。新的戶籍制度改革并不獨立，而是處于多維制度立體網中。制度場域有幾個突出的特征:首先是相對穩定性，制度場域表現出體制黏性，制度場域的變遷比單個制度的改變難度大得多。其次是單個制度的改革受制于制度場域，只要制度場域沒有整體改變，單個制度只能實現邊際變遷。制度場域內，各種制度的地位不平等，核心制度甚至能在較大程度上決定其他制度形態[14](p18)。

戶籍制度作為非核心制度，在制度場域難以獨立發生作用。戶籍改革在制度場域中只占很小的一部分，戶籍制度只能實現邊際變遷。新一輪戶籍制度改革無法破除大城市中對教育等資源的捆綁、農村戶籍中對承包權的捆綁等。雖然戶籍制度改革中消除了農業戶口和非農業戶口的區別，但并不能變革戶籍的實質性地域綁定。新一輪戶籍制度改革雖然明確說明了轉換城市戶籍承包地等不受影響，但是農村戶籍對承包權的捆綁性更強。

（二）行動者難以從戶籍制度改革中獲得新的預期

在制度改革中，一項新的制度能否順利推行，并達到理想的改革目標，與行動者的實踐也有著必然的關聯。由于路徑依賴，人們對戶籍的認知已經形成了一種慣性思維模式。尤其是新生代農民工作為戶籍制度改革中重要的行動者，難以從戶籍改革中獲得新的預期。新生代農民工選擇落戶中小城市，不能給他們的就業或生活帶來明顯改變。

行動者是造成路徑依賴的重要因素之一。行動者是理性的，他們在面臨制度規制時會考慮成本與收益。受制度結構的影響，行動者在選擇行動方案時，過去的經驗起著重要的作用，他們也形成了一種行動慣性。為了避免選擇的風險，行動者一般會選擇傳統的策略以降低風險，便形成了“適應性預期”。行動者有一種選擇的慣性，既是一種惰性，也是一種規避風險的方式。

新生代農民工作為行動者，在多年的制度場域中已經適應了戶籍在農村、打工在城市的生活，雖然他們明確感知到人戶分離給務工生活帶來的障礙，但是一旦選擇將戶籍轉到中小城市，將面臨前所未有的風險。并且，在現有的戶籍政策下，農村戶籍轉為城市戶籍、城市戶籍轉為農村戶籍并不是雙向自由的。在這種不可逆的戶籍遷移政策下，一旦把戶籍遷移到城市，就很難再把戶籍遷回農村。在新生代農民工的外出務工實踐中，這種流動性生活并沒有脫離他們對生活與工作的認知。相反，他們對于將戶籍遷移到中小城市卻有著諸多的不明確認知，他們不知道將來會怎樣，是否會獲得更大的受益。因此，新生代農民工形成了目前戶籍制度的“適應性預期”，他們并沒有選擇轉換為城市戶籍。

（三）戶籍制度改革難以改變城鄉二元結構的嵌入慣性

2014年以來的新一輪戶籍制度改革，從根本上來說，戶籍對城鄉二元結構的強嵌入性并沒有改變。多年以來的戶籍制度改革都是漸進性變革，城鄉二元、農村和城市的地域分割屬性并沒有發生根本性改變。戶籍制度已經深深嵌入社會結構中，形成了特有的戶籍制度結構，與變遷著的城鄉社會已經渾然一體，既不能脫離現有的城鄉結構也不能改變現有的社會結構。在多年的經濟社會發展中，戶籍制度一直是經濟社會發展、秩序維持的重要基礎性工具，成為城鄉二元發展結構的基礎，并強化了地域資源差別。戶籍制度的政治、經濟和社會功能在過去幾十年的發展過程中不斷擴大。在我國的經濟發展中，就業、教育、社會保障等社會經濟政策的主體是以城鄉分割、行政分割為特征的，戶籍制度改革之所以不能徹底推進，是因為與戶籍制度相配套的就業、社會保障、教育等難以徹底改革[15](p1-3)，與之相連的城鄉發展格局、城市發展不均衡的現狀難以改變。戶籍制度不僅是居住地登記制度，而且嵌套了各種社會福利、公共供給和其他屬性[3](p63-69)。

以戶籍制度為引領，地域分割、城鄉分割的教育制度、經濟發展制度、社會保障制度、土地制度等之間相互纏繞、相互作用，共同固化了現有的城鄉結構。基于多年的實踐，戶籍制度深陷城鄉二元制度場域，難以擺脫城鄉二元結構的制度框架和地域差異的社會結構體系。由于多年發展的累加效應，每個地域的現代化程度、經濟發展結構、社會福利水平、政府財政收入都有差異，在目前的管理模式下，地方政府將受惠人群更多限定于戶籍人口。這進一步加固了戶籍與教育、社會福利、經濟發展的社會結構性綁定。地方政府更是把戶籍改革當成優化本地區人口結構的工具。

戶籍性質并沒有完全改變，戶籍制度仍與基礎教育設置、社會保障制度、醫療等緊密黏合在一起。雖然伴隨著現代化與市場化的發展，社會成員的流動性越來越強，但是基于戶籍的人口屬地化管理性質依然沒有改變，我國城鄉戶籍的分割性并未發生改變，戶籍遷移仍然需要限制性條件，遷移到大城市、特大城市更需要嚴格的條件和限制。

（四）大城市居民身份、資源、福利區隔再生產造成的體制鎖定

多年以來，我國戶籍改革形成了大城市居民身份、資源、福利再生產的體制鎖定。改革開放后，雖然戶籍制度進行了多次改革，但是難以改變“嚴控大城市規模”的戶籍模式。雖然新一輪戶籍制度改革中一些戶籍福利得以剝除，但是由于在經濟發展水平、公共服務、社會保障等方面大城市遙遙領先于其他城市，造成戶籍在界定大城市成員身份與給予大城市居民服務與隱性福利方面的功能依然突出。戶籍作為地方政府為轄區內居民進行權益配置的依據，形成了大城市社會成員在資源、福利方面的體制鎖定。美國經濟學家道格拉斯·諾思認為，路徑依賴與物理學中的慣性類似，一旦進入某種路徑就會對這種路徑產生依賴。正因如此，由于社會運行的慣性，一旦在社會某一領域選擇了某種制度，都難以在短期內從這種制度中擺脫出來[16](p169-170)。路徑依賴形成的深層次原因是利益原因，某項制度一旦形成，就會形成依托于該制度的利益集團，既得利益集團是該項制度的擁護者，所以不斷地會強化這種制度安排，從而使得原有制度中的某些因素處于“鎖定狀態”[17](p60)。大城市的戶籍綁定了較多的福利資源，同時大城市的居民身份也有別于中小城市的市民身份。這種城鄉戶籍分割、城城戶籍差異造成了大城市的利益優先性與福利領先性。新一輪戶籍制度改革雖然放開放寬了落戶限制，但是依然嚴格限制在大城市的落戶條件。這種差別性落戶政策實際上也是一種原有戶籍利益的制度鎖定，沒有動搖原有大城市居民的戶籍利益。并且新一輪戶籍制度改革中也絲毫未放寬大城市的落戶條件，這種福利區隔與再生產進一步強化了大城市與中小城市的戶籍分割。

現有的戶籍制度改革無法破除多年城鎮化進程形成的城市間發展不均衡的狀況。大城市經濟發達，資源集中，形成了大城市特有的戶籍利益。在新一輪戶籍制度改革中，大城市的戶籍不但沒有放開，而且愈發嚴格。通過條件篩選，積分落戶制度基本上可以把新生代農民工排除在外。戶籍的地域空間綁定性使得大城市戶籍有著一種福利與公共服務資源優越性。在戶籍制度改革中，依然進一步強化著大城市居民身份與福利的再生產。戶籍對應的是不同的地域空間，而我國城鄉空間不平等，城城空間資源差異大，空間資源不平等。戶籍制度改革無法破除城鄉空間資源差異，也就無法改變基于不同地域發展不均衡造成的體制鎖定。由于戶籍利益在不同城市之間的差異性，居住證制度實行后，城市外來人口可以通過居住證獲得大城市的部分戶籍福利，導致很多新生代農民工寧可做大城市的非戶籍人口也不做小城市的戶籍人口。

四、促進新生代農民工戶籍城鎮化路徑的再思考

新一輪戶籍制度改革效果與設計目標有一定的偏差，呈現出制度與實踐錯位的現實表征。由于路徑依賴，在制度變革與延續的復雜博弈中，戶籍制度改革的效果內卷化，難以真實促進新生代農民工的戶籍轉換。為了更好地達成制度改革的目標，減少路徑依賴的影響，在未來的戶籍制度改革中，需要放寬改革路徑、重塑發展思路，既要在制度方面進行綜合配套改革又要激發地方政府的政策執行，更要對行動者的選擇進行引導。具體而言：

第一，制度層面。應進行配套的綜合改革，進一步完善農民工戶籍城鎮化的制度環境。若要真正發揮戶籍制度改革的效果，必須同步推進戶籍制度與其他關聯制度的改革，尤其要進行配套的教育、社會保障、就業、醫療等的改革。減少這些制度基于戶籍的地域綁定性，將這些資源與福利轉化為無地域差別的公民權利。同時以城鄉一體化促進城鄉之間、不同城市之間的協調發展，削減不同地域空間的戶籍福利差別，形成不同地域戶籍利益的均等化。

同時，應制定吸引新生代農民工在中小城市落戶的扶持與激勵政策，針對新落戶城市的新生代農民工，在就業技能培訓、社會保障扶持、子女入學支持、住房等方面給予政策激勵與保障，增加新生代農民工落戶城市的積極性。尤其對在城市穩定就業的新生代農民工，要在激勵措施上促進他們落戶城市。在政策上要創造便利條件與動力，使得有條件、有意愿落戶城市的新生代農民工順利落戶。2022年國家頒布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出試行以經常居住地登記戶口制度，在實踐中，應在一些典型城市進行試點和探索。

第二，政策執行層面。應激發地方政府吸引新生代農民工落戶城市的動力。地方政府是戶籍制度改革的重要利益主體，在當前的財稅體制下，地方政府將農民工落戶視為城市公共服務和福利保障財政支出的負擔，對戶籍制度改革缺乏執行動力。要對新生代農民工戶籍城鎮化的成本分擔機制進行改革，加大中央財政的直接支付，并實行針對地方政府落實吸引農民工落戶政策的激勵措施。如對吸納新生代農民工落戶數量多的地方政府，給予城市規劃的空間支持，在新增建設用地指標配給方面增加支持力度。推動中央預算內投資安排向吸納農民工落戶多的城市傾斜，中央財政在安排城市基礎設施建設、保障性住房等資金時，對吸納農民工多的地區給予適當支持，省級政府制定實施相應配套政策[18]。調整城市的積分落戶政策，遏制通過學歷等積分項目對新生代農民工的歧視。引導地方政府將產業發展與吸引新生代農民工落戶進行統籌考慮。對于城市發展而言，技能型的新生代農民工群體是城市經濟發展的重要力量。尤其是對于一些發展特色不突出的城市，要通過吸引勞動力落戶，聚集人口能量與產業發展力量。引導地方政府轉變發展思維，認識到農民工戶籍城鎮化對城市發展的重要作用，從政策上推動新生代農民工落戶城市。

第三，農民工層面。應對農民工的戶籍選擇預期進行引導，通過政策宣傳、典型示范等方式引導新生代農民工關注落戶中小城市給生活帶來的便捷性。同時，國家的戶籍城鎮化戰略應在價值理性角度更多關注農民工群體的訴求[19]（p142），暢通新生代農民工落戶中小城市的選擇機制。在積極發展中小城市經濟的基礎上，完善中小城市特別是縣域城鎮的公共服務，優化發展環境，在配套措施的建設上，增加中小城市對人口的吸引力。國家要在頂層設計上進一步細化促進中小城市產業發展的扶持政策，推動中小城市根據區位特點、資源特征等發展適合本地區實際的優勢產業，為新生代農民工在中小城市就業創造條件，增加經濟拉力。提升中小城市的綜合發展水平，使得新生代農民工既能在中小城市就業，也能在中小城市生活，幫助新生代農工在中小城市安居樂業，最終落戶中小城市。近年來省內務工成為人口流動的趨勢之一，要發揮縣域城鎮化的優勢，提升縣城的人口聚集能力。大力吸引新生代農民工在本地就業，完善縣城的社會保障體系，增進縣城民生福祉[20]。圍繞縣域產業需求與人口發展特點，制定更加優惠的政策吸引新生代農民工在以縣城為載體的中小城市落戶。

五、結語

戶籍制度改革是伴隨城鎮化與經濟發展的變遷性命題，現有城鄉結構與戶籍制度場域構成了戶籍制度變遷的結構性阻礙。新一輪戶籍制度改革的制度建構與實踐之間存在偏差與錯位。這不僅體現在落戶政策引導與新生代農民工落戶意愿的錯位、戶籍制度的福利剝除與新生代農民工落戶關注點不一致上，而且體現在人戶分離現象背離戶籍的人口管理功能、落戶障礙隱形壁壘大量存在等方面。以往的研究與實踐都忽視了制度變遷的內生邏輯。看似完美的戶籍制度改革難以消除以往的制度慣性與戶籍場域的強大影響。受制于制度場域的體制黏性，單一的戶籍制度改革起的作用非常有限。實踐中，戶籍制度改革難以改變“嚴控大城市規模”的模式，形成了大城市居民身份、資源、福利再生產的體制鎖定。戶籍制度改革仍然任重而道遠，需要深入思考未來路徑。為減少路徑依賴對政策實踐的延展性影響，需要把制度場域納入改革視野，綜合考量、同步推進戶籍制度與其他關聯制度的改革。要激發利益相關主體的積極作用，消除制度變遷中行動者的惰性。不僅要激發地方政府的動力，而且要對新生代農民工的選擇預期進行引導，更要發展中小城市的經濟，提高中小城市的人口聚集能力。