村委會公共衛生委員會建設法制化研究

徐 婷，劉蘭秋

(首都醫科大學醫學人文學院，北京 100069)

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，農村公共衛生治理一直是鄉村振興的重要內涵和關鍵一環。近年來，我國農村基層公共衛生治理取得了重大成效，但由于村公共衛生委員會等治理主體尚不健全，導致農村公共衛生治理結構、治理機制、治理手段等存在諸多不甚科學之處，制約了農村公共衛生治理能力的提升。在村民自治背景下，村民委員會(以下簡稱為“村委會”)下設的公共衛生委員會是農村公共衛生治理的重要主體。我國早在1982年《憲法》第111條第2款中即明確規定，村民委員會設公共衛生委員會。但由于《村民委員會組織法》及其他法律法規關于村公共衛生委員會建設相關規定的滯后甚至缺失，導致實踐中村公共衛生委員會建設存在一定形式化、隨意化現象。本文擬在介紹村委會公共衛生委員會建設現狀的基礎上，論證村公共衛生委員會法制化建設的必要性和可行性，并分析法制化的路徑及具體內容，以期有助于農村公共衛生治理體系和治理能力現代化，織密筑牢疫情防控網底，推進健康鄉村建設，真正實現鄉村振興。

1 村委會公共衛生委員會的建設現狀

雖然《憲法》明確規定村民委員會設公共衛生委員會，但1987年11月24日通過的《村民委員會組織法》(試行)第14條做了與憲法不盡一致的規定：村民委員會根據需要設公共衛生委員會。人口少的村的村民委員會可以不設下屬的委員會，由村民委員會成員分工負責公共衛生工作。1998年修訂的《村民委員會組織法》第25條也基本沿用該規定，未就村委會公共衛生委員會的人員組成、職責承擔等問題做出細化規定，2018年的修法僅涉及“公共衛生委員會”名稱的變動。這一“根據需要設公共衛生委員會”的立法思路還深刻影響到地方立法，各地為實施《村民委員會組織法》而出臺的地方性法規或規章基本都未規定村公共衛生委員會的設置與運行，如《北京市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉的若干規定(2012修訂)》《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法(2020修正)》《甘肅省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法(2019修正)》均對村公共衛生委員會只字未提?！洞迕裎瘑T會組織法》對村公共衛生委員會規定的“退步”，在相當程度上導致該法頒行之后的三十多年里，全國絕大部分地區的村委會都未按照憲法規定設置公共衛生委員會。

黨的十八大以來，尤其是2016年8月習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調要把人民健康放在優先發展的戰略地位，以及“健康中國”上升為國家戰略之后，這一狀況逐漸得以改觀。各地陸續在村民委員會中設立公共衛生委員會，如北京市于2020年底率先在全國基本實現了村公共衛生委員會的全覆蓋；2020年10月22日，安徽省啟動村級公共衛生委員會建設試點活動；2021年5月19日，黑龍江省哈爾濱市南崗區的首個社區(村)公共衛生委員會的成立開啟了該區169個社區、21個村成立公共衛生委員會的序幕。但由于《村民委員會組織法》對村公共衛生委員會規定的粗疏以及相關地方立法的滯后，各地設立的村公共衛生委員會在人員數量及結構、工作職責、運行機制、經費保障等方面存在較大差異，如在人員數量及結構方面，有些村公共衛生委員會由鄉村醫生、計生專干、健康指導員、家庭保健員以及社區志愿者等組成，有些則僅由計生專干1人組成，致使各公共衛生委員會的公共衛生治理能力參差不齊，難以有效提升農村基層公共衛生治理效果。

2 村委會公共衛生委員會建設法制化的必要性

2.1 是推進健康中國戰略的需要

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中正式提出了“健康中國”的發展戰略，體現了黨和國家對人民健康的高度重視。健康關系到我國全面建成小康社會、全面提升中華民族的健康素質、實現人民健康與經濟社會協調發展的國家戰略[1]。習總書記強調，要“堅持預防為主，深入開展愛國衛生運動，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病”，實現全民健康不能僅僅依靠提高醫療衛生服務水平，更要注重公共衛生體系的建設。構建公共衛生體系是健康中國的“基石”，也是“習近平公共衛生與健康治理理論”的核心命題[2]。

長期以來，農村地區由于人口多、醫療條件相對差、村民健康素養偏低，公共衛生治理任務艱巨。2021年初河北石家莊疫情的爆發充分體現了農村地區是疫情防控的薄弱地帶[3]。習近平總書記強調：“要結合推進鄉村振興戰略，以疫情防治為切入點，加強鄉村人居環境整治和公共衛生體系建設?！?2021年5月，國務院辦公廳發布的《深化醫藥衛生體制改革2021年重點工作任務》中也提到，要堅持預防為主，加強公共衛生體系建設，要持續推進健康中國行動，推進村民委員會公共衛生委員會建設。村公共衛生委員會建設是構建農村公共衛生體系的關鍵一環，村公共衛生委員會的法制化、規范化建設有助于筑牢農村公共衛生“網底”，提高農村基層公共衛生治理水平，推進健康中國戰略的實現。

2.2 是貫徹全面依法治國基本方略的需要

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求[4]。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，而《憲法》明確規定村民委員會應下設公共衛生委員會，因此，推進村公共衛生委員會的建設是堅持依法治國的內在要求。法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行。2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》，也提出要積極推進公共衛生等重要領域立法[5]。因此，以健全的法制規范村公共衛生委員會的建設，有助于推進國家治理體系和治理能力現代化，對貫徹全面依法治國基本方略具有重要意義。

2.3 是實施鄉村振興戰略的需要

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，《國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》也強調要“推進健康鄉村建設”[6]。2021年中央一號文件《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化的意見》中也提到了要“全面推進健康鄉村建設”。健康鄉村建設是實現鄉村振興的關鍵一環，也是鄉村振興戰略的內在要求。

2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第41條第1款規定，要“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。村級公共衛生委員會作為村民委員會的下屬委員會，建設與運行過程中缺乏立法的明確指引與保障，難以做到自治、法治、德治的有機結合。因此，應盡快推進村級公共衛生委員會的法制化建設，堅持自治為基、法治為本，補齊農村公共衛生組織體系的短板，推進健康鄉村的建設，進而促進鄉村振興戰略的實施。

2.4 是切實解決實踐中村公共衛生委員會建設所面臨問題的需要

目前，北京市、安徽省合肥市的瑤海區和肥西縣等已實現村級公共衛生委員會的全覆蓋[7，8]，其他地區也正著手推進成立村公共衛生委員會的建設。由于缺乏立法的規范，村公共衛生委員會在實際建設中存在很多問題與挑戰，有相當一部分村公共衛生委員會處于“有名無實”的“形式化”狀態，部分村公共衛生委員會甚至“無名無實”，僅僅存在于村干部的回答和上級各部門的統計數字之中。實際運行的村公共衛生委員會也存在運行機制不健全、人員組成隨意化、工作職責不盡合理以及缺乏經費保障等問題。

2.4.1 村公共衛生委員會運行機制不健全，存在“非實質化”問題

根據《憲法》及《村民委員會組織法》之規定，村委會內應該設立公共衛生委員會。治安調解委員會等基本已經形成相對完善的制度，并在實踐中發揮了作用。但村公共衛生委員會則體現出一定的“非實質化”問題，已經掛牌成立村公共衛生委員會的村落往往也沒有明確具體的制度設計。比如，絕大多數村公共衛生委員會都未建立明確的例會制度。例會是群體進行溝通的常態形式，也是實現高效管理的基本手段[9]。定期召開例會有助于提升工作質量、保證工作進度、促進工作經驗的交流等。在實踐中，村公共衛生委員會沒有專門的例會，僅在村民委員會的例會上順帶著分配公共衛生委員會的任務，這與兩者間成員的高度重合有關，也源自于公共衛生委員會及村委會對例會的不重視，以及缺乏政策法律的規定。而且，多數村公共衛生委員會都未建立考核評價機制。建立完善的考核評價機制有利于調動工作人員的積極性、主動性以及創造性。但村級公共衛生委員會的工作缺乏考核評價機制，沒有針對公共衛生委員會各成員以及委員會整體的定期考核，沒有獎懲制度，也沒有監督機制，更沒有將公共衛生委員會的考核結果納入村委會甚至鄉鎮政府年度績效考評，使得村委會公共衛生委員會無法發揮出應有的作用。

2.4.2 村公共衛生委員會人員組成呈現一定程度的隨意化

由于立法未對村公共衛生委員會的人員結構及數量作出明確規定，村公共衛生委員會的建設主要依據相關政策文件進行，在人員組成方面呈現一定的隨意化傾向。

以北京市為例，各區村公共衛生委員會成員人數呈現明顯差異。如北京市通州區衛健委等部門印發的《通州區推進村委會、居委會公共衛生委員會建設工作實施方案》要求“每個村公共衛生委員會由至少3人組成”，而原北京市懷柔區衛計委等五部門聯合印發的《關于做好村委會、居委會公共衛生委員會建設工作的通知》則要求“村委會公共衛生委員會應在5～9人，各村委會可根據常住人口數量確定公共衛生委員會成員人數”，但并未明確如何根據常住人口數量來確定公共衛生委員會成員人數，導致現實中存在有的村公共衛生委員會僅由3人組成，分別為“村委會主任、婦聯主任以及一名村委委員”，甚至都難以達到“5～9人”的基本數量要求。各村公共衛生委員會成員構成也各有所異，大致可分為以下幾種情況，一是由村委會主任、計生專干或婦聯主任及其他村委委員組成；二是在此基礎上增加社區衛生服務機構醫務人員為委員會副主任；三是在第一種情況的基礎上加入了鄉村醫生。

2.4.3 村公共衛生委員會的職責設定不盡合理

立法的缺失導致各地關于村公共衛生委員會工作職責的規定很不統一，很多地方的公共衛生委員會工作職責設定不盡科學合理，存在工作職責規定不完整、有遺漏以及內容不具體、較籠統等問題。如北京市衛健委組織編寫的《北京市村(居)公共衛生委員會工作指導手冊(試行)》(以下簡稱《指導手冊》)，包括國家基本公共衛生服務項目宣傳、健康教育與健康促進、傳染病地方病防控等20項職責的介紹與工作要求，但該《指導手冊》并未將目前我國正在實行的垃圾分類這一明顯屬于公共衛生范疇的任務列為公共衛生委員會的職責。山東省衛健委、民政廳于2021年5月發布《關于進一步推進在村(居)民委員會設立公共衛生委員會的通知》，明確村公共衛生委員會的工作職責為“健康宣教、協助開展基本公共衛生服務工作及疫情防控工作、動員群眾開展愛國衛生運動和組織民主評議與民主監督”四大類，并附加兜底條款“協助完成其他衛生健康工作”，該《通知》對村公共衛生委員會工作職責的設定不夠具體，過于籠統，如《通知》未明確“維護公共環境衛生”應包含哪些方面，是否應包含飲用水衛生、垃圾分類等內容。廣東省衛健委、民政廳等五部門于2021年8月發布的《關于全面推進村(居)民委員會公共衛生委員會建設的通知》中對村公共衛生委員會工作職責的規定也存在此問題，而重慶市衛健委、民政局等四部門于2021年2月發布的《關于推進村(居)公共衛生委員會建設工作的通知》中規定的村公共衛生委員會的工作職責主要包括健康宣教、基本公共衛生服務的宣傳與協助工作、開展愛國衛生運動、組建健康管理互助小組、民主評議與監督以及疫情防控等六類，甚至都未提及“維護公共環境衛生”。

2.4.4 村公共衛生委員會的運行缺乏必要的經費保障

由于立法并未對村級公共衛生委員會成立后的運行經費保障機制作出明確規定，也未明確委員會成員的工作性質為義務勞動還是兼職，未明確是否應對其進行補助，因此很多村公共衛生委員會并沒有固定的經費支持。村委會雖有財政撥款，但每一筆款項均有規定用途，國務院辦公廳于2006年發布的《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》中明確指出，“村級補助資金要專款專用”，且在《財政部關于發揮鄉鎮財政職能作用加強財政預算管理的意見》《中紀委、財政部、農業部、民政部印發關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》《中共中央組織部、財政部關于加強村級組織運轉經費保障工作的通知》等中央政策文件發布后，各地紛紛制定地方政策實行“村財鄉代管”制度，村委會每一筆支出均需向鄉鎮政府進行申請，無法擅自將其中部分資金用于建設公共衛生委員會。因缺乏專門的經費保障，即使名義上成立了村公共衛生委員會，也依然是按照原先村委會內部的職責分工，由相應的村委會成員負責各自職責內的公共衛生工作，村公共衛生委員會形同虛設。

3 村委會公共衛生委員會建設法制化的可行性

3.1 具有充分的上位法和國家政策作為立法依據

《憲法》第111條以及《村民委員會》第7條的規定為村公共衛生委員會建設的法制化提供了法律依據。國務院印發的《關于深入開展愛國衛生運動的意見》(國發〔2020〕15號)將“村公共衛生委員會的建設”作為深入開展愛國衛生運動的新工作方式，并強調要加強法治化保障；國家衛健委、財政部等三部門聯合發布的《關于做好2021年基本公共衛生服務項目工作的通知》(國衛基層發〔2021〕23號)以及民政部與國家衛健委聯合發布的《關于進一步提高城鄉社區防控精準化精細化水平的通知》(民發〔2021〕11號)均強調了村公共衛生委員會在疫情防控中的重要作用；國務院辦公廳印發的《深化醫藥衛生體制改革2021年重點工作任務》(國辦發〔2021〕20號)更是將“建設村公共衛生委員會”納入2021年深化醫藥衛生體制改革重點工作任務中，作為加強公共衛生體系建設的關鍵一環。這些法律文件與國家政策文件為村公共衛生委員會建設的法制化奠定了基礎。

3.2 村公共衛生委員會建設的地方經驗及立法嘗試是法制化的現實基礎

自2018年起，國內多地政府部門陸續發布建設村公共衛生委員會的相關政策及法律文件，指導各村公共衛生委員會的建設與運行，為村公共衛生委員會建設的法制化打下了堅實的基礎。如北京市早在2018年就啟動了村公共衛生委員會的建設工作，并且在新冠肺炎疫情的防控中，村公共衛生委員會積極參加群防群控，發揮村衛生室、黨員干部以及村民志愿者的作用，形成疫情防控工作合力[10]。在法律層面，2020年9月25日起實施的《北京市突發公共衛生事件應急條例》在第6條第4款中規定“設立村公共衛生委員會”，在政策層面，北京市政府部門也相繼印發了《關于進一步推進村委會、居委會公共衛生委員會建設的通知》《關于印發加強首都公共衛生應急管理體系建設三年行動計劃(2020-2022年)的通知》《關于做好三級應急響應下社區(村)常態化防控措施的通知》等大量規范性文件，為村公共衛生委員會建設的法制化提供了北京經驗。

除北京市外，還有諸多地方也開展了村公共衛生委員會的建設實踐及地方立法活動。如安徽省于2020年10月22日啟動村公共衛生委員會建設試點活動，并對《安徽省愛國衛生條例》進行修訂，在第5條第3款增加了“村民委員會依法設公共衛生委員會，辦理本居住地區的愛國衛生事務”的規定，此后，安徽省各地級市也紛紛啟動了村公共衛生委員會的建設，如肥西縣于4月啟動村公共衛生委員會的建設，并安排專項經費，納入鄉鎮年度目標考評[11]，蕪湖市衛健委、財政局等四部門于8月聯合印發《蕪湖市村(居)民委員會設立公共衛生委員會的實施意見》，對公共衛生委員會的工作職責、成員數量等進行了明確[12]。重慶市、山東省和廣東省則分別于2021年2月、5月和8月以多部門聯合發文的形式，印發指導村公共衛生委員會建設的相關政策文件，對組織架構、工作職責以及保障措施等進行了明確，重慶市還要求各村公共衛生委員會建立工作制度，如定期召開工作例會，定期向村委會、鄉鎮政府匯報工作情況以及定期參加鄉鎮衛生院組織的業務知識培訓等。

4 村委會公共衛生委員會建設法制化的路徑和具體內容

4.1 村委會公共衛生委員會建設法制化的路徑

合法性是鄉村現代化治理的必要遵循，缺乏法治理念與制度規范的治理體系面對日益復雜的治理事項，難以形成聚合共識與分解矛盾的長效機制，治理的有效性不足以長久維持[13]。在全面依法治國背景下，對村公共衛生委員會的建設進行立法規范，是提升基層公共衛生治理水平的必然要求。村公共衛生委員會建設的法制化應在憲法的規定之下，遵循如下路徑開展：首先，應適時修訂《村民委員會組織法》，刪去該法第7條中“人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作”這一與憲法規定不合且阻礙村公共衛生委員會建設的規定，并對村公共衛生委員會的性質、村公共衛生委員會與村委會的關系等問題做具體、明確的規定；其次，對《北京市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉的若干規定(2012修訂)》《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法(2020修正)》《甘肅省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法(2019修正)》等各地為實施《村民委員會組織法》而出臺的地方性法規或規章進行修訂，結合各地實際，在地方立法中明確規定村公共衛生委員會的人員數量及結構、工作職責、運行機制及經費保障等內容。

4.2 村委會公共衛生委員會建設法制化的具體內容

4.2.1 明確規定村公共衛生委員會的性質及其與村民委員會的關系

《憲法》的規定決定了村公共衛生委員會的性質，是村民委員會的下屬委員會，與人民調解、治安保衛等委員會具有同等地位。作為下屬委員會，村公共衛生委員會應在村黨組織與村民委員會的統一領導與管理下、在上級衛生部門的指導下開展工作，這就意味著村公共衛生委員會的人員不能完全是村兩委成員兼任，否則就成了“自我領導與自我管理”。村公共衛生委員會工作的專業性、群眾性與公益性，決定了其應該是相對獨立于村民委員會的群眾自治性組織，為更好發揮其作用，應從法律層面保障其一定的獨立性，而非依附于村民委員會。獨立性不僅體現在“人員組成應大部分非村兩委成員”，還應體現在“專門的經費保障”“獨立的辦公場所”以及“擁有決策自主權”等方面。

4.2.2 明確規定村委會公共衛生委員會的人員數量及結構

首先，應根據行政村常住人口數量確定村級公共衛生委員會的人數，而不宜籠統地規定人數范圍，并由各村委會自行確定公共衛生委員會成員人數。例如，可規定“特大型村的公共衛生委員會人數應為7～9人，大型村的公共衛生委員會人數應為5～7人，中型村的公共衛生委員會人數應為3～5人，小型村的公共衛生委員會人數應至少為3人”。其次，應規定公共衛生委員會成員的專業性，比如，至少應有1名醫務人員，醫務人員可以是本村的鄉村醫生，或者其他擁有相關知識的村民。再比如，有的地區(如北京市、山東省、廣州市等)在農村開發鄉村公益性崗位，如河湖巡查與管護、防疫消殺、垃圾分類指導、保潔保綠、管水、養老護理等，其中，部分公益崗的工作內容恰是公共衛生工作的重要內容之一，因此可將此類公益崗人員納入村公共衛生委員會，減少資源浪費。同時，《國務院關于深入開展愛國衛生運動的意見》提到，推進村公共衛生委員會建設，以基層愛國衛生工作人員為主，以家庭醫生、計生專干、專業社會工作者、物業服務人員、志愿者等組成的兼職愛國衛生隊伍為輔，因此，計生專干也應成為村公共衛生委員會的一員。但同時也需注意，任何人進入村公共衛生委員會，無論是專職還是兼職，均應通過某種法定程序，例如村委會推薦、村民投票選舉、考核等方式，且上崗前應經過相應的專業培訓。

4.2.3 應規定村委會公共衛生委員會的工作職責

首先，應明確村委會公共衛生委員會需要承擔的具體工作職責，可通過列舉的方式進行規定，且應有兜底條款，防止列舉不周延?？山梃b《北京市村(居)公共衛生委員會工作指導手冊(試行)》中對村公共衛生委員會工作職責的規定，對《指導手冊》中所遺漏的進行補充，例如垃圾分類、改水改廁等。其次，應明確哪些工作內容必須由具有特定專業背景或經過專門考核的人員負責，其余的工作內容可由委員會內部討論決定或由委員會主任直接進行分配。

4.2.4 應明確村委會公共衛生委員會的運行機制

村委會公共衛生委員會應制定章程，并報村委會以及鄉鎮人民政府備案，立法應明確哪些事項必須在法律中予以規定，哪些事項可由章程自行決定，包括村公共衛生委員會的會議制度、考核制度、獎懲制度以及監督機制等。為提高委員會成員的工作積極性，更好地發揮村委會公共衛生委員會的作用，可將其考核納入村委會甚至鄉鎮政府的年度考核中。

4.2.5 應規定村委會公共衛生委員會的經費保障

立法應明確村委會公共衛生委員會的經費來源以及經費使用要求，例如，由政府下撥的經費應首先用于完成上級政府要求的公共衛生工作，同時應明確結余的經費是否可作為獎金發放給工作優秀的委員會成員。若如上文所述，將公共衛生類鄉村公益性崗位納入村公共衛生委員會，則原先用于保障公益崗的資金也應并入村公共衛生委員會的經費中，由委員會統一管理。其次，應規定村公共衛生委員會定期將經費使用情況進行公示，在上報撥款單位的同時，接受村民的監督，最后，對村公共衛生委員會成員的勞動報酬也需通過立法予以明確，對兼職成員與專職成員的崗位待遇也應有所區分。