農村土地的產權制度及其要素資源的市場化配置
——虛擬經濟視角下土地產權私有化論辨析

劉曉欣 張藝鵬

(南開大學 經濟學院，天津 300071)

農業是實體經濟的重要組成部分，農村經濟的健康發展、農民生活的改善是發展壯大工業、推動制造業由低端向高端升級的首要前提和基礎保障，強大工業體系的實現，必須以現代化的農業作為支撐。當前我國農業處于由傳統農業向現代農業加速轉型的關鍵時期，關于農村土地所有制形式與土地要素資源配置呈現出眾多不同的觀點與新的發展變化，其中較為典型的觀點是主張廢除農村土地集體所有制、推行農村土地私有化，試圖沖破農村土地現有的所有制形式及其要素配置規律。因此，如何在堅持土地集體所有的基礎上，對土地私有化論及其后果進行準確辨析以及如何有效提高農村土地資源有效供給和市場化配置程度，加強集體經濟組織作為土地所有權人的能力建設，化解我國當前面臨的農產品供給的結構性矛盾，保障農業轉型階段傳統農民的相關權益，是我國農業現代化發展過程中亟需回答的幾個問題。關于農村土地所有制形式問題，雖然國家明確堅持將農村土地由農民集體所有作為農業基本經營制度的核心，但是學術界和社會上關于土地私有化的爭論從未停止，更未達成共識，仍有學者不斷提出土地私有化論。雖然國內以溫鐵軍、賀雪峰和簡新華為代表的眾多學者從多個方面對土地私有化論進行了批判，但總體來看，尚未有研究從土地私有化與農業經濟虛擬化這一視角來探討私有化論的弊端。同時，新修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)雖然優化了農村土地要素市場化配置機制，但在集體土地的權能機制、入市機制、收益分配機制以及征地制度等方面，仍存在諸多需要進一步探討的問題。習近平總書記指出：新時代推進農村土地制度改革，要堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖。要運用農村承包地確權登記頒證成果，扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作，保持農村土地承包關系穩定并長久不變①。筆者在虛擬經濟的理論框架下，對土地私有化論的謬誤和后果進行分析，在此基礎上討論集體土地要素市場化配置的優化機制，以期對中國農業轉型發展提供借鑒和參考。

一、反對土地私有化論的一個經濟學解釋——基于虛擬經濟視角

(一)土地集體所有制環境下的農業經濟虛擬化萌芽

在目前土地集體所有的制度環境下，土地不允許買賣，只允許將土地的承包權和經營權在農戶之間進行流轉。隨著土地流轉的規模不斷擴大，參與人數日益增多，流轉對象及其相互之間的利益關系開始從單一向多元化發展。在此過程中，多種形式、帶著不同目的的土地流轉中介也開始孕育和發展。根據土地流轉中介的發起方分類，大體可分為由各級政府主導的土地流轉中介、由市場主導的流轉中介以及由農民自發組織形成的流轉中介。土地流轉中介組織雖然能夠在一定程度上保證農村土地有序流轉，同時有效維護農民土地流轉的有關權益，但我國目前還沒有關于農村土地流轉中介的培育和發展的總體考慮和統一規劃，有關土地流轉的明細法律法規也未建立，致使農村土地流轉中介組織的法律處于空白狀態。國家級農村土地流轉中介組織主管機構缺失，造成土地流轉中介行業混亂的局面，而在自發組織的所謂土地流轉中介組織或者被稱為土地介紹人的中介群體中，上述現象更為嚴重，以土地流轉中介的名義進行倒賣倒買囤地等漲價的現象時有發生。

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定:受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。這也就意味著受讓方在原承包方同意的情況下，可以將土地以更高的價格再次流轉給第三方，并從中賺取差價。一些土地中介利用政策和法律的灰色地帶，以極低的成本在農村成立“空心合作社”，從大城市中招攬大量商業資本進駐，將預先流轉過戶的土地以高于初次流轉租金幾倍的價格再流轉給工商企業，從中獲取高額利潤，而大批進駐農村的工商企業或者從事農業生產，或者僅僅為了囤聚土地。2020年，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到5.3億畝，其中，流入工商企業的耕地面積為5559萬畝，較2010年的1508萬畝增加了268.63%，占流轉總面積的10.44%②。不僅如此，隨著投機資本進入土地流轉市場，再流轉產生的地租遠高于首次流轉的地租，提高了企業的生產成本，導致企業從事糧食作物種植生產的意愿受限，轉而種植利潤率較高的經濟作物，造成了土地流轉后的“非糧化”傾向。2018年，全國耕地流轉后用于非糧食作物生產的面積為2.5億畝，較2010年的0.84億畝增加了197.62%，占耕地總流轉面積的46%②。

在國家將土地的經營權和承包權從集體剝離出來的過程中，可用于交易部分的商品化程度在不斷提高，土地流通的市場化進程和流通速度也在不斷加快。隨著地租通過土地用益物權的出售轉移不斷提高，首先，農民由于信息不對稱和博弈能力相對薄弱，在土地流轉中應得的利潤而受到嚴重擠壓；其次，工商企業不得不承擔由于流轉中介抬高了地租所造成的壟斷價格，導致了土地流轉后的“非糧化”甚至“非農化”的現象。而土地流轉中介則在交易中獲取了超額利潤，這種牟利方式或者說利潤的形成機制，不但扭曲了價格形成機制以及土地供給側改革的政策涵義，而且利潤的來源在本質上已經不再是基于農業物質生產本身，而是單純地基于地租的上漲，導致了農業領域的價值增殖并且出現了偏離實際生產過程的跡象，即農業經濟的虛擬化萌芽。值得注意的是，從2005年開始實行土地流轉至今，農業經濟虛擬化之所以停留在萌芽階段，沒有因大規模爆發導致農業產值憑借著土地交易自我膨脹，也未導致農民和農業被投機資本擠出生產領域，其主要原因在于土地所有權歸屬集體這一性質對于土地倒賣交易、重復交易的約束，對這種價值增殖脫離物質生產的進程形成了強有力的牽制作用。

(二)土地私有化假設背景下的農業經濟虛擬化浪潮

假設放開土地集體所有制這一制度約束，引入土地私有制度假設。若按照眾多提倡土地私有化學者的建議，將土地從集體所有轉變為私有，進行完全的市場化交易，則建立在私有制關系下的土地不再單純地作為生產資料進行農業生產，而是完全具備了商品屬性。不同的是，普通商品可以以實物產品的形式在市場上流通，而土地僅能通過所有權憑證等虛擬資產的買賣來實現其交易。相比于當前經營權、承包權的交易價格，土地所有權的交易價格會高于上述兩種權利的交易價格數倍。因此，社會資本對于農村土地的潛在需求在私有制環境下被迅速激發，資本大量聚集在農村土地上，土地價格也不再依賴于資本究竟是投機屬性還是生產屬性，而是在絕對地租和相對地租的基礎上，更加依賴于進入農村土地市場上的資本規模。土地所有者出售土地的價格構成包括了地租、對于土地價格的預期以及未來收益的折現等組成部分，因此出售價格會遠高于目前的承包權、經營權流轉價格。隨著購買土地的成本不斷提高，購買者必然會通過金融中介將高杠桿引致到土地交易市場中來，不僅推高了土地交易價格，而且將導致大規模的土地兼并，對農業生產造成嚴重的擠出。

在土地價格不斷上漲的過程中，土地購買者對于土地價格的預期逐漸形成且愈加堅定。一旦如此，心理預期就替代了土地所有者對土地價格的最初設定，從而成為新的定價基礎。土地的價值不再依賴于地塊的改良努力和產值，其價值增殖過程開始逐漸獨立于農業生產過程，于是依附于農村土地的資本便與依附于房地產、股票或期貨的資本一樣，進入了虛擬經濟的運行方式。農業用地價值的獨立化意味著農業經濟的虛擬化，當農村土地交易進入了虛擬經濟運行方式后，開始擠出用于農業耕種、土地改良的生產性資本，加劇農村土地的“非農化”問題；農業企業大規模種植高收益的經濟作物而放棄糧食作物，進一步導致農業生產的“非糧化”。土地所有權一旦和產業資本結合在一個人手里，便會產生巨大的權力，使得產業資本可以把為工資而進行斗爭的工人從他們的容身之所地球上實際排除出去③。

反觀我國當前的農村土地所有制形式，集體所有制的產生，相當于在土地公有制和私有制之間尋求到了一條相對折衷的土地所有權制度，既保留了土地公有制當中國家對土地所有權的控制，又賦予了農民可以根據需要相對自由地使用和配置土地的權利。正是集體所有制的順利推廣，為國家穩定、快速完成工業原始資本積累提供了堅實的物質基礎和人力資源。雖然在此過程中產生了工業過度抽取農業剩余價值、農民收入依然較低、土地使用權不夠充分以及城鄉發展仍然嚴重失衡等一系列問題，但是這些問題的出現并不等于是對現行土地制度的絕對否定，也不能因此就走向脫離現實且帶有濃厚浪漫主義色彩的私有化極端。實現農村經濟社會的轉型需要的是在正視現實的基礎上，尋找能進一步完善推進土地集體所有制、優化土地要素市場化配置機制、回答中國當前所面臨的農業問題的思路。不能只是從只有私有化、市場化、自由化和西方民主化才是最好的經濟政治制度且才能實現經濟持續有效發展④的理論教條出發，僅依據西方發達國家的工業化、城市化和農業現代化都是在土地私有化基礎上實現的事實，簡單地推論出中國現在實行土地公有制不合理并且也應該實行土地私有化。新中國70余年的發展實踐證明，堅持土地集體所有制、優化農業供給結構和農業資源的市場化配置機制并且保障農業經營主體的根本利益，是中國農業轉型發展道路的必然選擇。

二、規范集體土地用益物權的權能機制，防止集體土地產權過度稀釋

對于土地集體所有的產權結構而言，根據《土地管理法》第9條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這意味著集體土地所有權的法律主體是農民集體，但是何謂“農民集體”以及這種“集體”具備何種法律地位，法律和實踐都缺乏定論。國家為了解決集體土地所有權主體缺位的問題，法律分別安排了鄉(鎮)、村和村民小組農民集體三級所有權行使主體，但是這樣的制度安排導致在同一土地上存在三級主體，必然造成主體之間的關系、權利邊界模糊不清⑤。正是由于立法上對農村集體所有權主體術語使用的尚不明確，導致了在土地承包制度實行過程中產生了集體土地的產權被過度稀釋的問題，這種產權的稀釋表現在兩方面：其一是農民對農村集體土地承包和經營等用益物權被不斷拆分細分，其二是國家對于農村土地承包期限的無限延長，最終導致集體經濟組織作為土地所有權人的能力被不斷削弱。

土地由農民私有制轉為集體所有制的過程中，國家政策的調整干預使農民逐步地出讓了其對土地的所有權及其他一切權利。初級社的形成使得農民對土地的所有權和使用權開始分離，農民享有土地的所有權，將使用權、收益權和處置權轉讓集體，此時集體對土地的使用占有相當的主導權，而農民則沒有權利根據實際情況自由安排相應的經營活動。高級社和人民公社時期，農民對土地的所有權徹底被收歸集體所有。至此，土地的所有權、使用權、收益權和處置權全部屬于集體，集體擁有了對土地絕對的控制權。

家庭聯產承包責任制的出現，使得集體行使其權利的能力被大大削弱。以1978年的小崗村事件為發端，將土地的使用權、收益權和處置權從集體擁有的權利束中分離出來，重新轉讓給農民。農民獲得了對土地自主經營的權利，集體則僅僅保留了其對土地的所有權，前者的權能被擴張，后者的權能則被壓縮，形成集體土地產權的第一次被稀釋。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出：堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。在由“兩權分離”到“三權分離”的過程中，農民對土地所擁有的用益物權變得更加豐富，在土地經營方式上獲得的制度空間的彈性也有所擴張。在承包經營權和所有權“兩權分離”的情況下，農民擁有相應的使用、收益和處置等權能，而在所有權、承包權與經營權“三權分離”之后，承包權在原有基礎上衍生出多種不同形式的用益物權，典型的如繼承權、退出權等，相應的經營權更多表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的多重權益，如入股權、抵押權等⑥。農民在承包期內且不改變土地用途的情況下，對土地經營方式的控制權被再次提升，集體保留的所有權對土地的控制能力被進一步弱化，由此形成了集體土地產權的第二次被稀釋。農村集體對土地擁有的權利僅體現在作為承擔土地的發包方、監督處理土地撂荒、主導平整和改良土地、組織建設農田水利等基礎設施以及促進土地集中連片和適度規模經營方面等輔助性作用。從這個意義上來說，農民基本實現了由僅能自主經營向獲得土地絕大部分權利的轉變，除了在集體經營性建設用地入市過程中，集體經濟組織成員享有對轉讓、出租等活動進行表決等權能外，集體經濟組織的決定性權利則所剩無幾。

三、強化集體土地所有權人的能力建設，完善集體建設用地入市機制

上述對農村集體土地權利結構演變的邏輯推理表明：農民的土地用益物權呈現顛覆性擴增，集體所有權被過度拆分稀釋。不僅如此，國家法律以及在改革期間出臺的一系列政策又對農村集體行使其土地所有權的范圍加以了嚴格限制，并對農民的土地權益實行了多重保護。如在占有權方面，《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)第27條規定：承包期內，發包方不得收回承包地，第28條規定：承包期內，發包方不得調整承包地；在使用權方面，《土地承包法》第15條規定，發包方尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動。在收益權方面，國家取消農業稅后，農村集體經濟組織不再通過“三提五統”獲取其發包土地的經營權權益，這也直接導致了土地所有權和經營權的徹底分離；在處置權方面，《土地承包法》第36條規定：承包方可以自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。第38條規定：任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。2013年《中共中央國務院關于加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力的若干意見》又明確提出了全面開展農村土地確權登記頒證工作，在賦予農民絕對權利的基礎上又將農戶承包地的四至和面積界定得更加清楚，農民與土地間權利關系也變得更加明晰。

農村集體土地權利被不斷拆分擴增、農民對土地承包的承包關系長久不變，一方面將權利在農民群體中充分釋放，農民能夠在承包經營階段中更加靈活地使用生產資料，通過土地確權、流轉等方式直接推動了農業規模化生產的進程，同時也維護了農民階層利益。另一方面，《土地管理法》第63條規定：土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用;通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。這意味著集體經營性建設用地無需轉為國有建設用地便可直接入市交易，提高了集體組織的財政性收入，也使得土地資源能更加有效地提高市場化配置效率。但同時也應該意識到，隨著集體土地產權不斷被稀釋以及集體建設用地與國有建設用地同產同權的實現，一是對農村集體經濟組織在現有權利束的基礎上運營管理土地資產的能力提出新的挑戰，二是集體建設用地交易市場建立的同時，在入市主體、入市規劃銜接、入市交易價格、入市收益分配以及入市風險管理等方面均存在需要進一步整合和統一的空間，以實現既保證集體經濟組織治理職能的發揮，又能夠有效保障農村居民的根本利益。因此，在完善集體土地入市機制的過程中，首先要考慮的就是需要建立一個城鄉統一的建設用地交易市場和相對公平的價格形成，保證集體建設用地在與國有建設用地在同產同權的基礎上科學配置城鄉資源，實現土地這一重要生產要素的有效轉換，這不僅能夠提高級差地租較高地塊的利用效率、促進粗放和低效利用地塊的退出并且優化土地使用結構，而且也符合我國土地供給側改革的前提和基本思路。在此基礎上，以集體土地市場化交易為契機，增強集體經濟組織對集體資產的管理能力和經營效率，提高集體經濟在資源配置中的決定性作用，強化集體經濟組織作為土地所有權人的能力建設。通過土地供給側改革與相應權利束的擴張，提高集體組織在“三農”發展中對于經濟社會發展規劃、國土空間規劃以及產業發展布局規劃的能力。在提高土地有效供給的同時，推動三次產業的高度融合，增加集體組織的財政收入，保障農民的經濟利益與農村發展的經濟基礎。

四、優化集體土地入市收益分配制度，保證征地補償制度的基本公平

在保障農民的耕地利益不受侵害的同時，其在集體建設用地上的公平問題也不容小視，尤其是在集體建設用地入市交易中產生的收益分配問題。原有的征地制度在經濟社會發展過程中所表現出的弊端日益凸顯，農民在為工業發展作出巨大犧牲后，卻不能平等分享經濟發展所帶來的價值增殖，擁有的土地財產權利仍然受到諸多限制，由此引發的失地農民就業困難、生計無法保障以及政府和農民之間的沖突等社會矛盾，對農業和工業的發展均造成了巨大阻力。

過去的《土地管理法》對征用土地農轉非的制度安排和增值收益歸屬作出了規定，即任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地，國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地，同時，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。由此可見，農地轉為非農用地必須經過國家征用變為國家所有，然后再由政府進行壟斷配置。對于補償標準，不管是征收的耕地還是建設用地，一律按照農地價格，也就是過去三年平均產值的倍數來補償，一方面農民集體作為土地最初的所有者也不能再分享級差地租帶來的收益，另一方面難以保證在失去土地后農民后續的生活質量，其背后的理論依據就是長期主導了中國土地增值收益分配的“土地漲價歸公論”。如今市場經濟發展的結果雖然早已經突破了“漲價歸公”的理論束縛，但是目前的征地制度仍較為僵化。社會主義革命時期采取“漲價歸公”能夠最大限度滿足廣大農民群眾的利益訴求，減少受到封建貴族土地所有權的壓迫，用來剝奪阻礙社會生產力發展的不勞而獲的階級，但是對于如今的農民而言，如以上述理論指導土地征收的權益歸屬，無異于將這些為工業化、城鎮化付出過巨大艱辛努力的勞苦農民視為不勞而獲階級，其沒有權利分享土地的增值收益，未免有失公平。

在新《土地管理法》施行后，上述問題得到了實質性的解決，優化了按照相應地塊過去三年平均產值的倍數來作為土地補償費和安置補助費的規則，以片區綜合地價作為補償標準，其中第48條規定：征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用，保障農村居民的生活質量不下降和長久生計問題。同時，集體建設用地的直接入市，由于省去了集體土地轉為國有土地的流程，集體經濟組織對于土地資產交易所得收益因此首先歸于產權人，由此直接提高了集體經濟組織的市場化交易動機和財政性收入，這不僅有利于推動農業供給側改革，而且集體組織可支配資金量的提高，也更有利于農業基礎設施建設、農業現代化和規?；⑥r業產業升級、新型農業經營主體的引進培訓等與農業供給側改革的同步進行。然而現有政策在集體土地入市收益的內部分配機制上尚未作出明確說明，由此引發的問題在于，在保留永久基本農田的基礎上，征地規模的不斷擴大意味著越來越多的農民將從土地中脫離出來。雖然《土地管理法》保障了農民的基本利益，但是相應的補償款以及社會保障費用的資金來源在國家財政收入和集體經濟組織財政收入中的分配結構尚不明晰。過去征地由于存在先轉為國有的過程，國家獲得了土地入市的相應收益，對于農民的補償大部分也源于國家和地方財政，然而集體土地入市交易后的收益更多歸于集體組織所有，國家通過合理的稅收體系對收益分配進行調節，因此在國家和集體組織均獲得土地交易收益的情況下，對相應農民的經濟補償額度、國家和集體組織承擔的資金比例以及補償形式等問題還需進一步完善相關配套措施。

關于農村土地征用，還有相當數量的繁雜細致問題亟待解決，但核心問題在于亟需完善集體建設用地入市制度與征地補償制度，并將兩者配套銜接，為形成開放競爭的土地交易市場提供經濟基礎，并最大限度保證農民集體對土地的基本權益和土地增值收益，維護社會的基本公平。雖然允許集體建設用地可以直接進入市場進行交易，會在一定程度上減少國家和地方政府財政收入，但土地資源的市場化所帶來的收益，將會在很大程度上彌補這一損失，由于農民財產收益的提高、利益沖突的弱化等所產生的社會效益要遠遠高于財政上的貨幣損失。但在此過程中要特別注意的是，農村土地制度和農業供給側改革需在強化集體所有制的同時，提升集體建設用地資源的市場化配置效率，特別要防止大規模城市化過程中該類土地升值收益的流失。

注釋：

①參見《習近平對推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作作出重要指示》( http://jhsjk.people.cn/article/31915427)。

②參見《2020年全國農戶家庭承包耕地流轉情況(https://mp.weixin.qq.com/s/yVsTIUjyoP8MEKOhto2-WEQ)；《土流數據，專注于土地行業數據發布》(https://www.tuliu.com/data/nationalWhere.html)。

③參見恩格斯：《英國工人階級狀況》(人民出版社,1956年版)。

④參見簡新華,余江：《市場經濟只能建立在私有制基礎上嗎？——兼評公有制與市場經濟不相容論》(《經濟研究》,2016年第12期)。

⑤參見朱軍,孫毅：《論農村土地產權制度的完善》(《農業經濟》,2011年第10期)。

⑥參見張紅宇：《從“兩權分離”到“三權分離”:我國農業生產關系變化的新趨勢》(《人民日報》，2014年1月14日第7版)。