從財政分權、晉升激勵到區域競爭
——理解中國經濟增長“密碼”的跨學科探索

栗 瀟 遠

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

一、緒論

中國四十多年經濟增長所帶來的發展成就舉世矚目。這一“奇跡”不僅體現在中國包括GDP在內各項經濟性指標持續四十多年的高速增長，更突出表現為中國數以億計的人口的脫貧成就和對世界減貧事業的社會性貢獻。此外，中國的實踐也為政治經濟學領域提供了十分有趣和重要的實踐案例和理論意義。具體來說，這種意義至少體現在三個方面：第一，社會主義經典制度下的經濟轉型；第二，發展中國家的經濟起飛以及跨越“中等收入陷阱”；第三，一般意義上后發國家經濟發展過程中的政府和市場各自所扮演的角色及其互動。

如何理解中國經濟增長的復雜“密碼”？本文試圖回應以下幾個問題： ①不同階段影響中國經濟增長的主導性因素是什么，到底是有效制度還是有為政策發揮了更重要的作用？②如何理解中國經濟增長所伴隨的一系列成本，例如地區發展不平衡以及人力資本投資、一些公共服務投入的教育支出和科教文衛支出比重長期無法提高，還有基礎設施的支出和投資占GDP比重較大(相比于我國西部地區和同期東亞四小龍的發展)？③我們該怎樣來認識中國這個既是社會主義也是市場經濟的混合體①？

中國四十多年的經濟高速增長直接表現為政府主導下的“市場經濟”創建。作為典型的后發展國家，改革開放以來中國新出現的市場經濟要素并非自然發育形成，而是深刻依靠政府的培育和扶植所產生的。通過決策集團的意志和政策取向，市場機制和市場經濟工具最終被政府所利用和改造，成為強化政府功能和角色的新經濟型態。

然而，這種由政府來創建并引導市場經濟的核心機制到底是什么，學界對此存在諸多爭論。早期一批經濟學家主要將之歸因于中國1994年以來的財政分權，認為“稅制改革”之后在地方政府激勵的作用下形成市場維持型聯邦主義，但這里實際上假定了這種地方政府間激勵是趨好的價值判斷，存在事后合理化的嫌疑。此后政治晉升激勵理論和區域政府競爭模型的提出深化了人們對政府角色在微觀機制層面上的理解，在此基礎上可以看到中國分權式改革所帶來的收益和代價(或者可以被稱作“趨好的競爭”和“趨壞的競爭”)是同時發生的，具體表現為在那些只能提供長期性回報項目上較低水平的政府支出比重。

對于上述兩種解釋，一些學者就理論和實證方面提出了很多質疑，并試圖通過將中國經濟增長納入更大實踐圖景的辦法來提煉更符合實際的解釋框架。考慮到當前關于中國經濟增長的大多數描述和解讀仍然停留在經濟學領域內，結合上述學界的探索歷程，本文呼吁社會科學各領域內部應適當打破學科藩籬，在研究一些重大問題時加強跨學科研究思維，盡可能廣泛地使用包括理論工具和技術工具在內的研究方法。

二、從財政分權到政治晉升

最初，經濟學家通過地方官員在經濟層面的財稅激勵試圖解釋中國的經濟增長模式，但很快就面臨了來自理論和現實兩方面的挑戰。此后的科學化探索通過引入政治學的理念，將微觀行動者在政治層面的晉升激勵作為地方政府官員的主要行為邏輯，從而在一定時期內成為主流解釋框架，當然也有學者對這一框架的適用范圍提出了質疑。

(一)中國財政分權體制下的財稅激勵

對中國經濟增長的最初解釋來自對中國財政分權或所謂財政聯邦體制的研究。財政分權理論文獻往往把財政分權同地方政府激勵、經濟轉型和經濟增長相聯系，認為中國是市場維持型聯邦主義(market-preserving federalism)②，分權競爭能夠促進市場機制的發展、鄉鎮企業的發展、城市化和基礎設施建設，同時形成改革實驗的發生和模仿以及促進FDI的流入等機制得以實現③。對此有學者認為中國高度的財政分權體制是伴隨中國經濟增長的重要特征之一，并總結出了“中國式分權”(fiscal decentralization, Chinese style)的概念④。如果按照地方政府支出的相對比重這一指標來看，中國在這一指標上的數值早已超過70%。

然而僅從這一角度來看，并不能解釋這種分權驅動下的地方競爭為什么一定趨好(race to the top)而不是趨壞，這里涉及到對財政分權改革所帶來效應的性質和政府角色到底是“攫取之手”還是“援助之手”的討論。由于分稅制改革后中央加強了預算內財政收入的集權，地方政府會更傾向于預算外收入，從而可能通過增加腐敗和減少投資來削弱經濟增長。因此有文章認為財政的過度分權和過度集權均不利于經濟發展，為此就需要尋找財政分權的平衡點⑤。換言之，財政分權程度越高并不必然產生經濟增長，甚至可能產生反面效果。另外，有學者通過考察當地經濟發展水平和稟賦條件上的初始差異，以此來解釋地區經濟差距和以增長為導向的政府財政支出結構的出現與否，因此，僅憑財政分權很難解釋財政分權之下的必然“趨好”或“趨壞”。

另外，財稅激勵假設也面臨很大的理論和實證困境。雖然1955～2005年的數據表明中國的財政分權程度與經濟增長存在很大的正相關，但這一理論的背后所依賴的假設——要素(特別是選民或居民)的完全自由流動和政府對選民負責⑥在中國很難成立。此外，對財政分權的度量(例如因為未考慮預算外自給而導致對地方分權程度的低估)和缺乏1994年分稅制改革后的情況分析，使得對于中國的財政分權是否真的積極促進了經濟增長這一因果關系仍未闡明⑦。此后有學者采用對財政分權新的度量(考慮轉移支付)以及分析分稅制改革后時段數據(1994-2002年)，結果表明其實是分稅制改革改善了財政分權對經濟增長的影響，并發現這種影響效應還存在地區間的差異⑧。

(二)政治晉升激勵

為了緩解上述理論沖突和現實矛盾，周黎安通過在經濟學領域引入政治性因素，提出了一種考察政治層面激勵的理論，即地方官員的經典晉升錦標賽模式⑨。該理論通過借鑒政治學領域中的理論，將地方政府官員的傳統“經濟人”假設拓展為“政治人”假設，展現了行動者更為豐富的微觀機制，從而帶來了更加細膩的解釋力。

分權改革以來，中央和地方管理權限一直處于調整和變動中，并直接對地方政府利益產生損害(如“鞭打快牛”現象)，因而學界認為，在財稅激勵之外還有一種更為基本的激勵力量。中央通過晉升激勵解決了監督激勵依次遞減(這種激勵甚至是逐層放大的)和信息不對稱的問題，減少了監督下級政府的成本，并成為對正式產權保護和司法制度的一種局部替代⑩。此外，周黎安還分析了財政分權和晉升錦標賽之間的關系——財政和行政分權給予地方官員較大行動空間，是錦標賽開展的前提，而對職位保持的欲求是財政分權運作及其財稅激勵背后更深刻的動因。從總體上看，財稅激勵和晉升激勵是互為前提的互補關系，但在中國政治的特殊語境下，政治上的晉升激勵比經濟上的財稅激勵要更為持久和基本。

這種政治激勵的因素在西方民主國家語境下較為常見，例如，很多西方學者曾經提出在那種對下(選民)負責政治體制下政府之間作為M型組織結構的標尺競爭(yardstick competition)的概念。對照中國，這種形式被概括為是基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”。中國干部人事管理的模式同樣驗證了上述理論，并且逐漸豐富和完善了晉升錦標賽理論中的晉升機制，形成了地方政府官員“為增長而競爭”的分析框架。例如，有學者在研究中國干部人事制度中的隱形治理后認為，中央對地方官員的治理包含兩方面內涵，即經濟發展顯性指標和防止官員腐敗的隱形治理，后者通常包括兼任、直接任命、任期控制和異地任職。一項對官員個人效應的研究也發現，官員在不同城市間的調動能夠幫助識別官員的個人效應，從而遴選出能力高的官員進行提拔，并且這種影響效應隨著官員年齡增長而往往更加明顯。

近年來，周黎安所提出的“官場+市場”理論進一步對上述經典政治晉升激勵模型進行了修正和完善，也對經典行政發包制和晉升錦標賽理論的發生條件做了進一步說明。這種理論完善的主要方面在于同時考慮了財政分權和政治集權兩個方面的因素和機制，并進一步歸納出“財政分權體制+垂直政治管理體制”或“財/經濟分權+政治集權”的制度解釋框架。這種框架從微觀層面的理論解釋上超越了林毅夫、張維迎之間的“產業政策之爭”，并整合了政治激勵與利益兼容、外部市場約束、分散化的信息和反饋等理論要點。

(三)中國分權式改革收益背后的代價分析

將上述兩種解釋框架綜合起來，就能較好地理解中國分權式改革實際上同時帶來了“趨好的競爭”與“趨壞的競爭”。通過分析經濟增長的代價，能夠反向驗證地方政府“為增長而競爭”這一理論解釋。通過援引李宏彬等的文章的核心解釋，傅勇等認為更為重要的原因在于科教文衛投資的短期經濟增長效應相較基本建設來說不明顯，因而在中國以GDP考核為主的官員晉升體制下地方政府容易出現忽視科教文衛投資的制度激勵。地方政府為增長而競爭的努力也就會反映在政府財政支出結構的變化上，從而帶來地方政府對增長效應明顯的基礎設施投資的偏重和對科教文衛投入的忽視。

當然，增長背后的代價或成本還包括但不限于以下方面：城鄉和地區間收入差距的持續擴大；地區之間的市場分割(例如，地方保護主義下的“諸侯經濟”)、重復建設和效率損失(中國規模經濟優勢難以發揮)；公共事業的公平缺失(例如，公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失)；勞動保護和福利在發展經濟和招商引資大目標下的暫時忽視、對小農場和小農新農業的不夠重視、國家和社會權力懸殊搭配下對小農利益的無視等。

此外，王永欽等對那種相對績效評估機制下的政治晉升激勵的質疑，即相對績效評估指標下的經濟增長績效存在區域間的收益遞增機制(即富者越富，窮者越窮)，因而導致中央政府無法從中區分出地方政府的努力。此外，這一錦標賽的贏家數量有限，而大部分則是輸家，有可能欠發達地區的地方官員使得此激勵機制無效，并通過貪腐或“破罐破摔”的途徑造成地區間愈發嚴重的兩級分化現象。因此，筆者認為中國地方政府的激勵模式與市場經濟所需要的政府職能這二者之間并不必然是相互協調的，即這種激勵并不必然帶來維護市場(market preserving)的“援助之手”或“趨好的競爭”。

三、區域政府競爭激勵

上述“政治+經濟”的激勵模式可以說至少在微觀層面把握了地方政府官員促進當地經濟增長的運作邏輯，然而由于缺乏對地方財政收支、央地關系、土地制度、國際經貿、政治制度等諸多領域及其變化的綜合考察，導致上述邏輯框架仍然存在不少偏誤。例如，盡管地方政府的官員個體對關鍵決策影響很大，但是影響經濟增長的行動主體并不應該完全窄化地理解為個體，而是應當將地方政府或一般意義上的區域政府作為一個整體來統籌理解。另外，中國經濟增長存在不同發展階段，背后的主要動因可能不盡相同，為此就需要跳出傳統的變量間共變的統計學思維和單一學科的知識限制，從機制和跨學科的視角綜合各類要素，還原中國經濟增長背后的關鍵事實。

斯坦福大學的戴慕珍教授很早在分析中國農村地區鄉鎮企業的發展時就提出了“地方政府公司主義”(local state corporatism)這個創造性的概念。隨著20世紀90年代以來我國城市改革的推進，乃至21世紀初的城市基礎設施建設，這個概念對于理解當地政府可能仍然適用。具體來說，作為對“分灶吃飯”的過渡體制的替代，1994年中央與地方的博弈背景下的“稅制改革”以后，地方政府逐漸發展出了公司化的運作方式，其中公共政策和服務不再是政府行為的唯一目標，而是以GDP作為政府行為的目標。需要說明的是，這種目標內生于地方政府自身在制度約束和結構的變化，而非是外在壓力下的被動回應。換言之，政府異化為集儲蓄、投資和消費主體為一身的經濟實體(如政府主導下的土地資本化)。地方政府公司化與科層化、各級地方政府經濟領域實際權力的擴大帶來了地方利益獨立化，開啟了經濟聯邦制的進程。朱嘉明據此認為，中國經濟的高速增長與地方政府的公司化和公司化了的地方政府之間的競爭有很大關系。

經濟學家張五常也曾在20世紀90年代末開始思考區域政府間競爭的問題，并在改革開放30年之際撰文明確指出，20世紀80年代后期開始的地區之間圍繞工農業承包的競爭是中國經濟改革成功的最大秘訣，其中經濟權力相對獨立的縣域成為競爭最為激勵的層級，作為商業機構的縣際競爭集中表現為縣政府干部圍繞土地出讓所帶來的分賬傭金行動。

陳云賢從中觀經濟學的角度系統梳理了這種區域競爭的內涵及其意義，試圖超越傳統意義上的經濟學范疇。不同于微觀經濟主體及其行為分析主要研究資源稀缺條件下的資源配置問題以及宏觀經濟主體及其行為分析主要是解決資源配置優化中的資源利用問題，中觀經濟主體及其行為分析更加聚焦區域政府的經濟行為及其后果，研究對象為狹義城市資源生成基礎上的資源配置問題，其中的焦點為影響區域政府競爭的主要經濟變量，即區域財政收入的決定和財政支出結構機制與稅收分成，提出市場競爭的雙重主體既包括企業也包括區域政府，通過“有效市場+有為政府”的方式生成成熟市場經濟，從而提升區域增長與區域競爭力。

從資源生成領域的視角看，區域政府潛在具備的資源主要包括以下三類：延伸性資源(太空、海洋、極地資源開發)、次生性資源(例如城市資源，由公共物品變成準經營性資源)和逆生性資源(例如大氣污染轉換為碳排放權-碳排放權交易/交易憑證發放)。由于資源生成的動態性、生產性、經濟性和高風險性，使得生成性資源的第一投資者來自政府。區域政府自身職能也要求在產業發展、城市建設和社會民生等廣義城市經濟的資源生成領域大有作為，因此，區域政府具有“準企業”性質和“準國家”角色的雙重屬性。區域政府競爭的目標函數由財政收入決定(稅收收入、國有資產收益、國債收入、收費收入和其他收入)，而財政支出結構(消費性、經營性、轉移性)一定程度上決定了財政收入情況。因此在不同的經濟發展階段，應重點將支出配置在不同的財政支出上，從財政收入增長彈性系數和增長邊際傾向指標的動態變化中采取有效手段調節財政收入規模并促進正常增長，在此基礎上促進財政支出結構(購買性支出和轉移性支出)在不同階段的不斷優化。

區域政府競爭除了參與市場競爭之外還體現為區域政府與區域政府之間的競爭。根據“三類九要素”競爭或“羊角競爭”理論，區域政府在經濟發展水平(財政收入+區域競爭力；項目、產業鏈配套、進出口)、區域經濟政策措施(基礎設施；人才、科技；財政、金融)和區域經濟管理效率(政策體系、環境體系、管理效率)等多種類別和要素中存在競爭。由于財政支出結構是區域政府競爭目標函數的決定性因素，因而狹義區域競爭表現為區域財政投資性支出決定的競爭，于是可以形成區域政府競爭力決定的DRP模型(district resource planning)區別于ERP(企業資源配置)模型。此外，政府的超前引領和創新是區域政府間競爭的關鍵性因素。

有學者通過回顧“財政分權理論”和“地方官員晉升錦標賽”理論所存在諸多邏輯缺陷和實證問題，從結構性效應的角度試圖分析20世紀90年代以來地方政府招商引資“逐底式競爭”不斷強化的深刻動因。陶然等認為，只有深入考察影響央地稅基相對變化的結構性效應，才能同時解釋分稅制后逐步加快的經濟增長，以及伴隨這種高增長的央地稅基和“財力”的相對變化。為此他們納入了包括中央政府、國有壟斷性行業在內的行動主體，同時還考慮了國際市場要素。該分析框架認為，無論是2009年以前的地方政府墊資建設工業園區帶動第三產業發展，還是2009年之后通過“土地金融”低價出讓工業用地，“國際和國內雙層逐底競爭”和“二三產業交互強化型溢出”這兩類結構性效應都是造就地方政府競爭持續加劇的重要引擎。

回看中國改革開放四十多年以來的經濟增長，相較于發展經濟學領域在傳統意義上的財政分權或政治晉升激勵的解釋，區域政府競爭的解釋似乎在激勵層面更具普遍性和長期性意義。但是這種資源生成視角下的區域政府競爭機制出現的前提條件似乎也是復雜和嚴格的，即出現區域政府競爭下的經濟增長本身是比較難實現的，例如需要轉軌階段政府對資源開發的優勢地位、區域政府之間的相對均衡、中央績效評估政策的相對單一等諸多方面作為前提條件，為此需要進一步拓寬學科局限和理論視野，以便對區域政府競爭出現的外部條件和發生機制做更加全面的理解。

四、理解中國政經體制的跨學科探索

由于缺乏對時空條件的限制，上述理論探索所形成的解釋框架仍然存在很大的不足。一方面，中國經濟改革在長達四十多年時間里存在較為鮮明的不同階段，因此經濟增長可能很難被某個階段的單一動因來解釋。另一方面，地方政府促進增長的機制被簡單化約為某個行動者的考核壓力，丟失了很多可能更加重要的其他能動主體和結構性要素。為了緩解這種不足，需要充分調動多個學科領域的知識體系和分析經驗。

作為政治經濟學領域的“哥德巴赫猜想”，對政府與市場關系的闡釋如果單純依靠經濟學領域的知識只會在學科自我的窠臼里打轉，令理論解釋力偏向膚淺和自我矛盾。要想致力于對社會行為和社會現象進行全方位且深刻的解釋，就必須跳出單一學科的視野和框架，充分借鑒其他學科或領域內的理論工具和技術工具。事實上“經濟學帝國主義”正體現了這種多元學科思維的交織，這里所說的多元學科思維并不等同于跨學科方法，其中的關鍵差別在于，多元學科思維下對本學科或本領域所重點關注問題的研究并非單純地在工具層面對其他學科加以借鑒，而在于根據所闡釋或解釋的對象靈活調整，以問題導向或問題意識來選擇更加恰當的概念、理論、技術和經驗材料。近年來社會科學界正在致力于探索更好理解中國政治經濟體制的范疇和機制，例如，“中性政府”的概念反映了在中國改革開放以后同時規避民粹主義和精英主義這兩種極端趨勢的政府角色與政策性質。再如，中國政府被描述為務實的賢能體制，其中官員的頻繁調動是執政黨在政治選拔中為解決地方官員能力識別問題所采取的策略。這一效應的實現離不開一個強有力的中央權威與一定程度的財政和行政分權，即許成鋼所概括的“人事集權與行政和財政分權相結合的威權主義體制”。

延續上文所帶來的一個比較有趣的研究問題或許是，為何中國能夠在強有力中央權威之下產生選賢任能的政治激勵和財政分權上的經濟激勵？中央政府自身的這種激勵來自哪里？一個可能的經濟學解釋是，威權體制下的強力政黨能夠為黨內政治家提供較好政治生涯前景和政治競爭資源，從而提升了對政治精英參與政治競爭的激勵。對于這個問題的深刻解答或許需要綜合運用來自政治學、國際發展和歷史學等領域的知識進行動態分析，充分考慮國內外環境結構和政治精英的決策，同時考慮時空條件的歷史維度上的動態變化。另一方面，針對中國當前經濟結構特征，如低消費、高儲蓄、政府基礎設施投資比重高、出口企業的生產率較低、地方保護、鄉鎮撤并改革后農村公共品供應相對不足等等，同樣需要運用多元學科的辦法來加以描述和解釋，例如通過鄉村秩序的“空心化”或村干部的國家化來理解農村公共物品的供給不足問題。

對中國政府和市場關系的宏觀把握和分析同樣需要綜合多元學科領域的知識，例如，在一個政治集權和經濟權力下放相結合的給定結構基礎的適應硬件下，關鍵執行者是如何適應問題并進行反應的？對此洪源遠在其著作中認為，中國特色社會主義市場經濟的核心在于三點：①構想方案。發展戰略和市場的共演模式下中央政府對全國改革方案和政策指令的設計和制定；②選擇方案。通過干部考評系統完成對官僚執行者成功的界定和獎勵(晉升/薪酬)；③創造契合。市場啟動下的地區發展政策，將地區不平等轉變為全國競爭優勢。在這一點上，黃宗智在表述上可能更為精煉，他認為，中國經濟增長背后的政治與市場關系是一個包括搭配市場化和中國源自“集權的簡約治理”和“分權的集權體系”的“行政發包制”政經體系。當然，關于這個問題的討論仍然沒有定論，有賴于學界的繼續探索和研究。

總之，探究中國四十多年高速經濟增長“奇跡”的“密碼”需要放在一個較廣泛的學科背景下，充分汲取政治學、經濟學、社會學、國際發展乃至行政管理等學科或交叉學科中相對成熟的概念、理論和技術手段，并將中國實踐經驗放在后發展國家和轉型國家政經關系變化的一般意義上來加以認識和把握。

注釋：

①參見黃宗智：《探尋中國長遠的發展道路：從承包與合同的區別談起》(《東南學術》，2019年第6期)。

②參見Weingast Barry R：The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development(JournalofLaw,Economics,&Organization，1995,Vol.11,No.1,pp.1-31); McKinnon Ronald I, Huw Pill：Credible economic liberalizations and overborrowing(TheAmericanEconomicReview, 1997, Vol.87,No.2,pp.189-193)。

③參見張軍、周黎安：《為增長而競爭——中國增長的政治經濟學》(格致出版社，2008年版，前言)。

④參見 Qian Yingyi, Gerard Roland：Federalism and the soft budget constraint(Americaneconomicreview,1998,Vol.88,pp.1143-1162)。

⑤參見陳抗、Arye L.Hillman、顧清揚：《財政集權與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》(《經濟學》，2002年第4期)

⑥同③

⑦參見王滬寧：《集分平衡：中央與地方的協同關系》(《復旦學報(社會科學版)》，1991年第2期)；這篇文章站在分稅制改革之前的語境下，反映了諸多地方調控能量增大情況下對經濟發展的不良影響。

⑧參見張晏、龔六堂：《分稅制改革、財政分權與中國經濟增長》(《經濟學》，2005第4期)。

⑨參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》(《經濟研究》，2004第6期)。

⑩參見周黎安：中國地方官員的晉升錦標賽模式研究(載張軍、周黎安：《為增長而競爭——中國增長的政治經濟學》，格致出版社，2008年版，第125頁)。