國土空間規劃策略淺析

谷延波，孫楊

（山東省棗莊市城鄉規劃事業發展中心）

1 引言

國土空間資源是國家的重要保護資源，我國對于國土空間規劃建設十分重視。近年來，隨著經濟結構的改變，我國的國土資源空間格局也在不斷的變化，為了讓國土資源與社會發展之間保持平衡，必須要對國土規劃資源管理進行改革創新，進一步提高國土空間資源管理水平，本文也針對國土空間規劃存在的問題進行分析，并提出了相應的發展策略，充分地發揮國土空間資源的引領作用，從而促進社會的和諧健康發展。

2 國土空間規劃的內涵及發展歷程

國土空間資源是我國社會經濟的主要組成部分，為我國的其他資源規劃起主導作用。國土空間開發管理主要可以劃分為三個時期：第一時期就是工業化初期進行統一規模管理；第二個時期是中期階段，對規劃改革方案進行編制處理；第三個時期是現代化發展階段，對國土空間資源規劃做出進一步決策，凸現其功能主體作用，為其他的規劃做出指導，帶動社會經濟的發展。

3 國土空間規劃的總體戰略

3.1 堅持以長遠戰略為指導

在規劃工作中，需要堅持長期規劃的原則，相關領導要具有戰略導向眼光，對整個規劃建設目標更加長遠。首先，需要對相應的區域和城市進行定位，通過對城市資源信息的了解，滿足現代城市化建設要求，才能制定更加科學合理的空間規劃方案，滿足城市的長遠發展。而后，我國的國土空間規劃不僅僅是對資源問題的劃分，還應該包括對資源的使用分類以及環境保護和城市的可持續發展等熱點問題的解決。在進行城市規劃建設時，一定要注意加強基礎設施的開發建設，為城鎮化提供更多的便利條件，從而滿足社會經濟發展的目標。

3.2 堅持以近期實施為手段

國土空間規劃的實踐操作能力較強，所以在具體的實施過程中要以近期的實施為主要著手點。對近期的方案實施規劃進行落實，將長遠的戰略發展目標劃分為細小的近期工作環節[1]。通過科學的劃分工作步驟將長期計劃轉化為短期計劃，通過短期工作的良好完善從而更好地實現長期工作目標。目前的實踐工作主要有兩方面，主要是對時間方面以及空間方面的總體規劃進行細分改進，空間細化主要是將項目與區域之間的因素影響進行協調配合從而選擇最優方案，而時間細化則是通過將地區空間的規劃實施具體到相應的時間范圍內。整體來看，對國土空間資源進行規劃實施，需要結合長期的戰略目標，從而制定相應的短期工作進度，這樣才能實現國土空間資源規劃的健康發展。

3.3 堅持國土資源空間規劃的多元協調建設

國土資源規劃管理需要考慮多方因素的影響，根據地域設置進行多元化統籌協調管理。國土空間資源管理一定要充分結合城市經濟狀況，利用城市資源和地理位置優勢，從而制定更加具有針對性的特色發展道路。這種因地制宜的特色規劃策略，更加有助于城市經濟建設發展，推動城市多元化發展。

4 國土空間規劃發展存在的問題

4.1 國土空間規劃管理問題較為落后

首先，我國人口基數較大，土地的供需不平衡，這就導致了國土資源無法有效地充分利用[2]。群眾對規劃理念的了解不夠深入，以及相應的空間規劃內容存在落后的現象。傳統的國土規劃理念主要把經濟建設放在第一位，沒有充分考慮社會民生的問題，忽略了國民經濟生活要素，從而導致了規劃建設整體與實際的建設情況存在不相符的現象，所以一定要進行及時地調整。其次，為了能夠增強規劃建設的引導指揮作用，上級的國土管理部門對于地方政府部門的管理調度功能較低，地方政府國土資源空間建設規模較小，同時，一些林業部門以及環保部門沒有充分的發揮空間管理功能，導致整個管理體系的調動作用沒有發揮明顯效用。

4.2 國土規劃的工作職能劃分不夠明確

從我國的國土空間規劃發展角度來看，由于其所屬的管理部門不同，在整個規劃、建設、施工等過程中會存在一定的差異，這也限制了各個部門之間的發展。在建設初期，國土規劃主要是對自然資源的有效調配利用，但是這種區分自然資源的辦法，在一定程度上，會影響著國土資源其本身的完整性以及綜合性，導致各個部門之間的職能劃分不夠明確。

現在我國劃分國土空間是由國家、省級、市級、縣級、鄉鎮五個層次來進行的，規劃表現形式有總體規劃，專項規劃以及詳細規劃三種[3]。然而，由于各部門之間的功能服務存在區別，所以整個國土資源的協調性不強，國土空間區域劃分職能不夠明確，無法充分的發揮過渡空間管理建設的效用。

4.3 上下級之間的土地空間規劃存在重復性工作

伴隨著國土規劃的細分，在實際的規劃建設中難免會存在一些重復性工作，降低了工作的有效性，甚至有可能帶來一些不良影響。并且從整體的國民經濟發展角度來看，上下級管理在土地空間規劃的具體實施過程中，存在各自的發展優勢，但是由于沒有嚴格進行約束，從而導致了空間規劃管理工作不能夠有效開展實施，降低了工作效率。

5 國土空間規劃發展策略

5.1 構建更加完整的空間管理體系

為了能夠完全的改善空間規劃管理體系，需要自上而下的對整個管理制度進行改革強化，實現上下級部門的有效溝通，從而完成較好的頂層設計，在具體的實施過程達到有法可依的狀態。

1）實現縱向有效溝通

從頂層建設的角度出發，不管是國家部門還是省級相關建設部門，都需要有戰略性發展目標，結合國家的整體經濟發展趨向，將國土空間規劃的原則以及相應的國家經濟發展目標更好地融合展現給大眾，這樣才能確保工作能夠順利開展。而相應的，市級、縣級以及鄉鎮管理部門主要是對上下級之間的工作任務進行轉達以及協調調配，其不僅僅要按照國家或者省級部門的規劃建設要求進行工作指導，還需要根據實際的區域城鎮具體情況進行相應的變動改革，在不背離大方向的前提下保證規劃工作真正落實到位。

2）實現橫向合作協調

縱向溝通是從整個管理機制的角度來進行的，而橫向的火速調配主要是指法律層面的一致性。在進行國土空間規劃時一定要有清晰的結構，保證規劃方案之間具有層次性，同一層級工作部門在實施過程中，按照統一的工作標準進行規劃建設實施。以主體功能區為例，在進行規劃工作建設時，一定要根據長遠戰略指導目標，對橫向層面中的頂層機制進行劃分。

3）優化空間管理機制

我國的規劃資源分類較為細化，各體制間沒有嚴格制約關系但又存在一定程度的聯系，正是由于這種狀況導致了各個規劃部門之間的分工較為混亂，導致工作人員無法充分認識自己的工作職責。為了實現國土資源的經濟價值，一定要加強相關的監督管理工作，完善相關的管理體系。

首先，需要針對相關的國土規劃工作建立相應的法律保障機制，積極推進各種動態審批方法實施，從而實現各部門之間的共同管理建設。其次，需要對各國土規劃管理部門之間的權利與責任明確劃分，建立更加明確的職責范圍，使上下級之間的工作對接更加清楚明晰，保證相應的國土資源有明確的歸屬空間，建設更加完善的管理體系[4]。除此之外，需要對部門管控進行加強管理，簡化相關的管理工作流程，更好的發揮管理工作效能。例如，在對國土空間規劃進行設計時，對整個過程中所涉及的信息進行打包處理，縮短信息傳輸時間，從而提升信息的利用率。

5.2 促進國土空間規劃內容的融合

為了實現我國的國土空間資源內容有效融合，一定要對空間規劃類型進行嚴格劃分。首先，需要對國土空間規劃內涵進行了解，將各個層面的劃分標準和劃分依據標注，并結合實地情況進行適當的調整，才能實現各層級的國土空間規劃工作銜接。例如在試點工作時，將多方面的空間規劃進行統一化管理，將土地資源規劃，城鄉建設規劃以及環境保護規劃等多個規劃內容進行融合發展，在主體工程區的發展基礎上進行統籌管理，從而使城市定位更加精確，實現了城市的科技化，現代化發展，對工程主體經濟進行創新改革。最后，利用先進的資源整合指導理念，對國土空間資源進行網格化管理，對城市內部的企業進行優勝劣汰，實現綠色項目引進，改變了傳統工業園的作業方式。

5.3 改革原本的行政體制

在對國土空間規劃進行縱向建設和橫向發展后，需要在相關的主管部門領導下制定可實施發展戰略，保證建設能夠順利開展。在整個規劃設計過程中，會存在一些矛盾沖突和不合理的情況，有時是因為行政部門的管理體制導致的。例如，有些職能行政部門進行了合并處理，導致其內部權力過大，更容易發生腐敗現象。為了能夠更好地對國土資源規劃工作進行監督，可以對行政體系進行細分化處理，并且對決策工作進行公示或者采取聽證會的方式，使整個工作過程更加公平公開，獲取更多公眾意見，實現工作的有效開展。

5.4 實現資源與經濟社會的協調發展

國家制定空間規劃戰略，一定要符合經濟發展趨向，與相應的自然人文資源進行協調發展，這樣才能最大價值地發揮國土資源的空間價值。對于城市國土資源規劃建設來說，最終的目地是通過優化城市資源配置，維護城市公共利益，實現城市經濟的長遠發展。所以，在進行相關工程建設過程中，一定要避免對資源的損害，結合城市的發展戰略，從而實現資源的有效利用。在進行國土資源規劃分配時，一定要結合當地的經濟發展規律，考慮外界因素影響，加大空間利用率，盡量減少資源浪費，從而實現經濟的協調發展。總而言之，國土空間資源的規劃是為了大眾服務的，在進行發展利用的過程中，一定要與經濟社會條件相結合，一定要充分地明確國土資源建設發展的要求，不是對單一的指標進行劃分，而是需要滿足公眾的生產生活需求。

6 結語

綜上所述，我國的國土資源空間規劃建設仍存在許多不合理之處，這對于國土資源的充分開發利用有一定的阻礙。國土空間資源規劃具有長遠戰略導向性，需要結合長期發展戰略進行空間劃分，制定相關的近期實施工作，并進行多元互動發展，考慮到國土空間規劃本身的工作職能，其是實現國家空間治理體系的重要基礎，為了實現經濟與資源的充分整合，一定要對整個規劃工作進行全方位的劃分，從而促進國土資源的充分調配。