新形勢下鐵路技術改造及大修項目前期工作探討

陳 武

（中國鐵路南寧局集團有限公司 計統部，高級工程師，廣西 南寧 530029）

鐵路運輸設施設備技術改造（簡稱“技改”）、大修是鐵路企業固定資產投資的兩大主體，是確保鐵路運輸安全、生產的重要保障，是提高鐵路客貨運輸服務和品質的重要措施。而項目前期工作是技改、大修投資管理的重要組成部分，也是最重要的基礎工作，前期工作質量的好壞直接影響項目投資的判斷及決策，以及后期項目實施的質量及效果。因此，做好項目前期工作十分重要。

1 概述

為全面深化國有企業改革和貫徹“交通強國、鐵路先行”發展戰略，推進鐵路高質量，中國國家鐵路集團有限公司（簡稱“國鐵集團”）對鐵路固定資產投資計劃管理工作作了全面統籌和調整。一是從2019年起，國鐵集團鐵路大修投資計劃管理工作由財務部轉發改部管理，與鐵路運輸成本管理完全分離；二是大修投資全面實行項目化管理，項目建設必要性需充分研究和論證，重點評估項目的投入產出及投資效益分析；三是高質量發展戰略的不斷深化對鐵路固定資產投資計劃管理工作提出了更高的要求。鐵路固定資產投資計劃管理工作也需要轉變管理理念、創新工作方式、提高工作效率和質量，才能充分發揮技改、大修投資效應和促進鐵路安全穩定，實現鐵路高質量發展。

2 技改、大修項目前期工作內容

鐵路技改、大修項目前期工作主要包括項目前期調查研究、建立項目儲備庫、項目可行性研究報告及設計文件編制、可行性文件審查及批復、初步設計文件編制及審查、施工圖設計（含預算）文件編制及審查、設計變更及預算修正等。

3 存在的問題

3.1 項目前期工作管理職責不夠明晰

2020年以前，南寧局集團公司（以下簡稱“集團公司”）項目前期工作的牽頭管理由計劃管理部門負責，但牽涉到的部門較多，存在職能交叉、職責不清、扯皮推諉等情況，專業部門的系統管理、專業管理作用未得到充分發揮，未形成各負其責、科學規范、齊抓共管的局面，影響技改、大修工作的順利開展。尤其是大修未制定相應的管理辦法，前期工作職責不明確，無相應的管理流程和執行標準。

3.2 項目前期調查研究質量不高

部分運輸站段對其管轄范圍內的鐵路運輸設施設備缺乏整體了解，僅僅依據春檢、秋鑒的數據資料就判定是否需要大修，并未組織相關人員對設施設備的實際情況進行全面深入調查和科學有效的研究，未取得設施設備真實有效的數據及圖片資料；或者數據資料來源存在以點帶面，以局部代替整體的情況。同時，還存在應該日常維修解決的項點卻納入大修計劃，如線路扣件更換、枕木螺栓拔錨等；應該大修解決的項點卻納入技改計劃，如邊坡溜塌、隧道漏水、門窗更換等，存在投資界面不清晰、款源混排等現象。

3.3 項目儲備庫建立不理想

部分運輸站段對其管轄范圍內的鐵路運輸設施設備缺乏系統的管理及科學研判，且未將設施設備的修制修程與實際狀態有機結合起來建立本單位的項目儲備庫，缺少短期技改、大修項目規劃。往往在要求提報項目計劃時，才臨時東拼西湊，無輕重緩急，缺少充分的建設理由，缺少具體的建設內容及規模，缺少必要的數據資料及圖片，造成提報的項目質量遠遠達不到要求，嚴重影響對項目投資的科學判斷和決策。

3.4 項目前期設計質量不高

項目前期設計質量不高主要體現在設計單位編制設計文件時，投資額度小、設計內容簡單、涉及專業單一的項目多存在缺項、漏項或與實際不符的情況。主要原因是設計單位負責設計人員未對現場設備進行全面的勘查和核實，甚至有的設計人員未曾到過現場，僅憑設備管理單位提供的基礎數據和資料就編制設計文件，施工階段才發現設計文件與現場實際相差較大。而投資規模較大、技術較復雜的項目則存在管線走向和埋深未探明，地質情況不清楚，配套設施及專業結合部未全面考慮，憑經驗編制設計文件等問題。尤其是可行性研究設計階段，設計調查不細或未進行實地調查，僅依據簡單的數據資料、圖片信息、基礎臺賬就編制設計文件，既無法體現項目是否真實可行，也對項目的投資決策造成誤判。例如：新建生產用房，未實地調查地下管線的徑路及埋深情況、上空是否有高壓供電線、地質情況如何，僅憑一張衛星云圖、地畝圖、房屋平面布置圖、再加上大量照搬的文字資料就形成設計文件,缺乏隱蔽性管溝、地質情況的勘查等。

3.5 項目審查不嚴不細

計劃審查方面：個別主管業務部門對本系統各單位上報的項目審查不嚴，研究不細，有的項目安排沒有輕重緩急，項目必要性不充分；有的直接把各單位上報的項目簡單歸類匯總后報計劃管理部門，給計劃管理部門綜合平衡和精準投資增加了工作難度，也影響投資決策?？尚行匝芯吭O計、施工圖設計審查方面：部分建設（執行）單位、業務主管部門對項目可行性研究設計、施工圖設計審查工作不夠重視，參加審查會議發表同意意見或無意見的較多，提出前瞻性、戰略性、全局性審查意見的少，或者在施工過程中才提出調整布局和建設規模，增加實施內容，提高技術標準等，致使項目建設內容總是在變，投資無法控制，影響立項及投資決策。

3.6 投資管理人員素質與新形勢要求不匹配

目前，各運輸站段計劃管理人員均是身兼多職，無專職人員，且人員調整和變化較大，計劃管理隊伍經常出現斷層或青黃不接的現象。尤其是計劃管理人員調整和變化后，新上崗人員業務能力跟不上，工作經驗缺乏，不熟悉建議計劃編制、計劃提報、技術審查、項目管理等基礎性工作，從而影響項目前期工作的推進進度和項目后期開工建設。

4 措施探討

4.1 明確項目前期工作管理職責

為明確項目前期工作管理職責，提升項目前期工作管理質量，2020年新制定了集團公司技改、大修管理辦法，明確了各部門、各單位的前期工作管理職責。集團公司計統部負責技改、大修前期工作管理；負責技改項目設計委托（大修項目由業務主管部門負責）、可行性研究批復；負責技改、大修工程項目概（預）算審查等工作。集團公司科信部（總工室）負責組織技改工程項目可行性研究、初步設計、重大項目變更等的技術審查；負責對特殊或涉及較多專業的大修項目組織技術審查，并負責對大修項目進行規劃審核。業務主管部門負責部門主管或與本部門相關項目的可行性研究、初步設計等方面的技術預審查及簡單、單一的大修項目技術審查；負責大修項目設計委托；負責指導編制技改、大修項目的可行性研究報告；負責組織或指導項目管理單位開展技改、大修工程項目施工圖設計和預算初步審查等工作。同時，對項目建設（執行）單位在可行性研究審查、施工圖及預算審查等方面的職責進行了明確。

4.2 科學建立項目儲備庫

要求各運輸站段及業務主管部門認真按照設施設備修制修程、資產折舊年限和結合實際狀態，科學、合理建立本單位、本部門的項目儲備庫，并對儲備項目進行動態管理和及時更新，保證建設項目科學決策和有序實施。

4.3 強化項目前期調查研究工作

技改方面：要求各運輸站段及業務主管部門要深入研究項目建設的必要性和建設內容，尤其是涉及專業較多的項目，要與相關單位或專業部門溝通協調，預先召開項目方案研究會議，從源頭提高項目研究論證質量，為項目計劃的編制和提報科學、合理的投資決策依據。大修方面：要求各運輸站段應按照設備大修周期和修程修制標準，結合設備狀態，提前做好項目現場調查工作，能適當延長大修周期的項目應適度延長，以降低大修投資支出，把節支降耗落實到實處。同時，要求各單位要嚴格按項目前期工作程序編制項目可行性研究報告，未編制可行性研究報告的項目，不予納入投資計劃。

4.4 切實提高項目前期設計質量

一是要求設計單位認真貫徹和牢固樹立質量第一的觀念，堅持以設計質量為核心，狠抓設計源頭，嚴格遵循質量認證體系的要求，提高勘察設計質量。二是要求設計單位結合自身力量制訂合理的設計周期，避免因趕工期而壓縮設計周期，人為造成對設計質量的不良影響。同時，委托設計時，通過設定合理的設計周期讓設計人員有充裕的時間深入考慮項目各方面的問題，保證設計質量。三是開展方案設計比選。對工程復雜、投資大、無成熟案例或新研發及推廣的項目，委托三至四家設計能力較強的設計單位分別編制項目方案設計，計劃管理部門組織專家組召開評審會和進行方案比選，評出推優單位，再委托推優單位編制項目可行性研究文件，從而保證項目前期設計質量。

4.5 強化項目施工圖及預算審查質量

技改方面：要求設計單位嚴格按照批準的可行性研究文件、初步設計，編制完成施工圖設計文件后，由項目建設（執行）單位先組織審查施工圖，并形成審查意見；設計單位根據審查意見編制正式的施工圖設計及預算，經建設（執行）單位在蓋章確認后，送概預算審查部門審查。大修方面：由業務主管部門或項目執行單位結合專業特點，嚴格按照國家及鐵路部門的相關標準和要求組織審查，及時修正設計缺項、漏項的內容，確保施工圖設計質量，為項目后續施工提供可靠的基礎技術保障。同時，要求各業務主管部門結合歷年工程審查出現的問題，制定本專業的施工圖設計審查實施工作細則，明確工作標準，以減少和消除施工圖設計階段可能出現的各種問題，以提高施工圖審查工作效率和質量。

4.6 加強投資管理人員隊伍建設

一是要求各運輸站段高度重視計劃管理隊伍的人才儲備，注重人才梯隊建設，穩定投資計劃管理人員隊伍。同時，各單位要強化人員管理培訓，并結合單位實際建立長效管理機制和管理體系，全面提升單位投資計劃管理水平。二是強化培訓和學習，全面提升計劃隊伍素質和綜合能力。集團公司計劃管理部門通過組織各運輸站段的主管領導、計劃管理人員及業務部門的主管人員開展短期的集中理論培訓和工作研討，以理論學習與現場經驗交流、現場答疑相結合等方式，以培補短，以培促管，全面提高計劃管理人員業務能力和水平，提升管理隊伍整體水平和素質。

4.7 多舉措加強項目前期工作管理

一是集團公司各部門按要求檢查指導集團公司各運輸站段計劃管理情況，包括基礎臺賬，項目儲備、項目計劃、人員管理等，全面提升計劃管理水平。二是計劃管理部門抓好技改及大修項目設計信用評價工作。從勘察設計質量、勘察設計周期、投資控制、后期服務、人員履約等方面對設計單位進行信用評價，根據信用評價結果進行考核，約束設計單位工作質量和行為，提高項目前期設計質量，為項目投資決策和后期建設提供基礎保障。三是不斷總結集團公司各單位在計劃管理中好的經驗做法以及存在的問題，不定期進行工作通報，達到共同學習和共同借鑒的目的，最終提升集團公司的投資計劃管理水平，實現集團公司高質量發展。

5 結束語

項目前期工作是項目投資管理決策的依據和項目后期實施（建設）的基礎保障，也是影響項目投資是否能發揮效益，能否為鐵路運輸安全、生產及經營工作提供保證的重要工作。只有在工作中，不斷改進工作方式、完善管理制度和創新前期工作理念，求真務實，切實抓好項目前期各項工作，抓好每個工作環節，講求項目投入產出研究和評價，才能充分發揮項目投資效益，才能促進鐵路安全、穩定、可持續和高質量發展，才能使鐵路為區域經濟和社會發展做出積極貢獻。