疫情背景下美國國際教育援助的主要特征
——基于美國國際開發署相關政策文本的分析

馬健生，索迪

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100081）

新冠肺炎疫情對全球教育造成沖擊，也導致全球教育援助的衰退。聯合國教科文組織2020年全球教育監測報告《包容與教育：全民覆蓋，缺一不可》（2020 Global Education Monitoring Report - Inclusion and Education: All Means All - Virtual Launch）估計，全球援助總額縮減幅度或將高達20億美元，這將導致國際教育援助下降12%。[1]聯合國教科文組織甚至認為，自第二次世界大戰以后的全球教育發展勢頭會因疫情肆虐而停滯，甚至有相當大的倒退危險。在此背景下，美國依然重視對外援助，繼續為受疫情危機影響的許多國家提供教育援助，以維持美國的國際影響力。因此，探究疫情背景下美國對外教育援助政策的變化及其國際教育援助的特征，有助于更好地理解后疫情時代美國國際教育援助的發展趨勢。

一、堅持教育援助服務國家利益的戰略導向

著名國際關系學者斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）強調對外援助對于美國應對安全挑戰的意義，尤其是防范流行性疾病等非傳統安全方面的重要挑戰。[2]新冠肺炎疫情期間，美國的國際教育援助根據美國對外援助重點的變化進行了調整，同時繼續通過國際教育援助影響全球教育的發展。

（一）調整教育援助金額占比,以服務美國的國家戰略

美國的教育援助始終服務于美國的國家戰略。美國國際開發署（United States Agency for International Development）有以下七類對外援助項目：民主、人權和治理（Democracy, Human Rights and Governance）、經濟增長（Economic Growth）、教育與社會服務（Education and Social Services）、人道主義援助（Humanitarian Assistance）、衛生健康（Health）、項目開發和監督（Program Development and Oversight）、和平與安全（Peace and Security）。這七類對外援助項目服務以下四項美國國家戰略目標：保護美國的國內外安全；為國內持續經濟增長和創造就業，重塑美國的競爭優勢；通過均衡參與，提升美國領導力；回應美國納稅人的問責。新冠肺炎疫情暴發后，美國國際開發署依然堅持教育援助項目服務國家戰略的宗旨，“教育與社會服務”援助項目也仍然服務于“為國內持續經濟增長和創造就業，重塑美國的競爭優勢”的戰略目標。[3]根據2019-2021年《美國國際開發署財政年度的機構財務報告》（Agency for International Development for Fiscal Year）的描述，戰略目標旨在通過促進援助國的可持續發展，提升勞動力水平，為美國開拓新市場，從而支持美國的繁榮和安全。

美國國際開發署的年度財務報告會發布當年的凈成本綜合報表，報表中各援助項目凈成本數額和所占比例的變化反映了當年美國國際開發署對外援助重點的調整情況。2019年至2021年美國國際開發署的對外援助凈成本如表1所示。

表1 2019-2021財年美國國際開發署對外援助凈成本綜合報表（單位：萬美元）

如表1所示，在新冠肺炎疫情暴發后（2020-2021財年），美國國際開發署的對外援助金額持續增長，其援助重點向人道主義援助、醫療健康方面傾斜。美國國際開發署 2020 財政年度的運營凈成本總計 137.419億美元，較2019財年增長了 17.083億美元，增幅 14.2%。其中，民主、人權與治理項目的凈成本增加1.433億美元；人道主義援助項目上的凈成本增加了9.760億美元；在經濟增長項目方面，為在中東地區的經濟項目增加7.193億美元；在抗擊艾滋病、供水、衛生和新冠肺炎疫情防治項目中增加了3.011億美元。[4]到2021財年，美國國際開發署的凈運營成本為159.499億美元，比2020財年增加了22.080億美元（增幅16.1%）。由于新冠肺炎疫情的影響凸顯，衛生健康與人道主義類援助項目的運營凈成本再次增加。例如，新冠肺炎疫情防疫項目增加了1.385億美元；人道主義援助的凈成本大幅增加13.519億美元。[5]相應地，為了配合美國對外援助重點領域的調整，美國國際開發署在教育援助領域的凈成本金額占比較疫情暴發前有所下降。在教育與社會服務項目方面，2020財年的凈成本9.627億美元，占該機構對外援助總支出的 7%，較2019財年下降了3.3%。雖然2021財年教育援助凈成本總額較2020年有所回升，凈成本11.319億美元，占該機構對外援助總支出的 7.1%，但仍低于疫情暴發前的比例（10.3%）。

（二）調整各類教育援助比例，充分發揮美國的教育影響力

美國國際開發署每年發布的教育與社會服務援助凈成本報表反映了當年美國援助各級各類教育的支出情況。由表2數據可知，基礎教育援助凈成本保持領先，基礎教育始終是美國國際教育援助的重點領域。援助邊緣國家的基礎教育能夠提高學生基本的識字、算術能力，方便他們進入勞動密集型產業，服務于美國的跨國公司，從而促進美國經濟發展，服務其“為國內持續經濟增長和創造就業”的戰略目標。教育依附論者馬丁·卡諾伊（Martin Carnoy）指出，“發達國家通過控制第三世界國家的教育制度，保持第三世界國家的依附性”[6]。作為“中心”的美國，在為處于“邊緣”國家的基礎教育提供援助的過程中還能夠輸出美國價值觀，影響他國的教育發展。因此，疫情期間，美國堅持以基礎教育援助為重點，以維持其全球競爭力。

表2 2019-2021財年美國國際開發署用于教育與社會服務援助的凈成本（單位：萬美元）

在保持基礎教育援助作為援助重點的同時，美國國際開發署對高等教育和社會服務領域的援助金額疫情期間連續兩年保持增長。一方面，高等教育與社會服務能夠培養醫療和管理類人才，對受援國抗擊疫情起到更直接的作用；另一方面，美國也通過增加高等教育方面的援助金額擴大對他國高等教育的影響。

二、根據疫情防控新形勢，靈活變通教育援助具體舉措

新冠肺炎疫情造成許多國家的教育中斷問題，并且學校的面對面教學被迫取消，社會面臨因疫情蔓延而阻礙教育系統正常運轉的嚴峻形勢。美國國際開發署針對疫情影響調整原有的教育援助舉措，試圖為其教育援助項目的繼續實施減少阻力。

（一）根據疫情造成的教育中斷危機，改進“加速教育計劃”

“加速教育計劃”（Accelerated Education Program）旨在為貧困兒童和危機中的失學兒童繼續接受教育提供接受教育的機會，通過制定短期的過渡性教育方案彌補因教育中斷而錯過的學習內容，以支持學生的學業回到正軌。為了針對疫情背景下的教育中斷危機，美國國際開發署改進了“加速教育計劃”，發布《重新啟動學習：危機后加速學習的策略》（Reigniting Learning: Strategies For Accelerating Learning Post-Crisis），為該教育援助計劃的改進提出了以下幾點方向。[7]首先，調整課程。加速教育不是從學生學業中斷的地方起步，而是優先考慮當前學生應該達到年級的課程要求，在學習新知識的同時補習錯過的課程內容，以提高學生的學習效率。同時，課程內容應優先考慮識字、算術等基礎知識與技能。其次，調整教學時間。通過延長上課時間和課后補習的方式，彌補學業損失，或通過強化學習營（intensive periodic learning camps）進行集中補習。最后，提出改進教學有效性的幾點策略，包括：（1）教學內容要與學生先前所學知識相聯系，并提供相關材料和豐富的內容；（2）引導學生反思自己的學習過程，并討論自己的表現，以發展和強化學生學會學習的能力；（3）在教室內建立支持性的學習環境，提高學生的學習期望；（4）以小組的形式開展教學，以激發學生的積極性，并培養學生和教師之間的積極關系；（5）為教師提供足夠的專業發展機會。

（二）擴大遠程技術的運用，以替代一部分線下教育援助

1.根據受援國基礎設施水平，提供遠程教育資源

疫情期間，美國國際開發署重視通過多種遠程技術手段（包括廣播、電視、互聯網）提供教育援助[8]，以減少人員的面對面接觸，降低感染風險，同時最大限度地將課程與教學資源投送到師生手中，保持美國國際開發署對受援國課堂教學的指導。在互聯網基礎設施相對較好的國家，美國國際開發署主要提供在線學習資源。比如在摩洛哥，新冠肺炎疫情暴發期間，美國國際開發署幫助其迅速轉向在線學習，通過改進美國國際開發署以前在摩洛哥的資助項目為當地教師提供遠程教育培訓，協助摩洛哥教育工作者做好應對疫情的準備。美國國際開發署還與摩洛哥教育部合作，制作了大量電視在線課程，并協助該國教育管理部門維持其在線學習系統的正常運行。[9]在危地馬拉，美國國際開發署支持該國教育部提出的“我在家學習”（I Learn at Home）戰略，從面對面授課向虛擬學習平臺過渡。在互聯網基礎設施相對落后的國家，美國國際開發署主要通過廣播、電視等方式提供學習資源。比如在尼日利亞北部，30%的兒童無法接受基礎教育，學校還面臨資金不足等挑戰。美國國際開發署與聯合國兒童基金會合作，幫助當地開發了40多個教育類廣播節目，覆蓋尼日利亞北部40萬名學生和家長。[10]在塞內加爾，為了應對學校因疫情關閉的問題，美國國際開發署支持該國教育部開發基于廣播和電視的遠程教育內容，以指導學生繼續在家學習。這一遠程教育計劃也為教師提供了一站式服務，讓教師們可以從家里獲取遠程學習資源，并通過短信等方式為學生提供持續的學業指導。[11]

2.首次通過遠程形式，為學生提供社會情感支持

美國國際開發署長期為處于危機沖突地區的教育提供“社會和情感學習”（Social and Emotional Skills），指導個體適應環境、工作和社區生活[12]，其內容包括情緒管理、設定和實現目標、展示同理心等方面。美國國際開發署通過提供社會情感支持，為學生和教育工作者營造平常時期的教育氛圍，為師生間和同齡人之間的持續接觸創造機會，減輕學校關閉帶來的負面影響。為了適應防疫需要，美國國際開發署改變面對面授課的方式，首次通過遠程學習模式向受援國學生提供社會情感支持。例如在疫情期間，美國國際開發署對吉布提、加納等國學生提供的社會情感學習就快速轉換為在線模式，關注學生情緒疏導，并通過電視、電話等形式最大限度地與學生保持接觸。[13]另外，美國國際開發署還根據疫情期間的教育援助案例，思考疫情背景下如何提升遠程教育的援助效果。美國國際開發署發布了《在緊急情況下提供遠程學習：證據和最佳實踐回顧》（Delivering Distance Learning in Emergencies: A Review of Evidence and Best Practice），為指導受援國從面對面教學全面轉向遠程學習提供了9項關鍵建議[14]，并進一步指出這些建議應根據所在國家的社會發展階段和需要進行仔細調整。

（三）支持高等教育發揮科研與社會服務職能，以抵御疫情

美國國際開發署認為，強大的高等教育系統可以增強一個國家的發展能力，因此重視高等教育援助，以影響他國社會和經濟發展。為了應對新冠肺炎疫情的蔓延，美國國際開發署繼續向其伙伴國家的高等教育機構提供支持，推動高等教育致力于當地疫情防控。首先，美國國際開發署支持高等教育機構在當地建立防疫信息平臺。例如，美國國際開發署援助馬拉維科技大學（Malawi University of Science and Technology）研發了一個綜合性的新冠肺炎疫情信息平臺來分析當地疫情熱點、追蹤病例、共享公共衛生信息。[15]其次，資助高等教育機構的科研活動，服務當地醫療系統。比如在非洲地區，美國國際開發署支持當地高等教育機構研發新的醫療設備，應對因疫情造成的全球供應鏈中斷問題。美國國際開發署援助埃塞俄比亞的巴赫達爾大學（Bahir Dar University）研發紅外線溫度計和脈搏計來協助醫療系統救治新冠肺炎患者，援助肯雅塔大學（Kenyatta University）為當地醫院開發廉價的呼吸機。[16]最后，推動高等教育機構服務社區疫情管控。在非洲，許多受美國國際開發署資助的高等教育機構向周邊社區提供公共衛生物資。如埃塞俄比亞的巴赫達爾大學為當地醫護人員和經濟困難的社區工作者提供口罩和其他消毒物資。在西非，美國國際開發署援助夸梅恩克魯瑪科技大學（Kwame Nkrumah University of Science and Technology）為新冠肺炎病毒感染者提供隔離地點和治療中心。

教育援助的目標通常是服務地區的可持續發展，不同于其他類型的對外援助，教育援助的效益往往是滯后和間接的。然而，疫情危機對國際教育援助提出了更直接、也是更基本的要求，即幫助受援國的教育事業避免中斷的危機，維持基本教育活動的開展。美國國際開發署根據防疫新形勢對原有的教育援助項目進行了調整，對受援國教育系統抵御疫情危機起到了一定程度的支持作用，也為其教育援助項目的繼續實施提供了便利。

三、借機加強對受援國教育發展的指導和干預

疫情讓許多發展中國家的教育管理部門也面臨危機。為了有效使用教育援助資金，保障教育援助項目的順利實施，美國國際開發署對受援國政府的教育管理工作提出改進要求。為此，美國國際開發署發布了《危機中回歸學習：教育領導者的決策和規劃工具》（Returning to Learning During Crises: Decision-Making and Planning Tools for Education Leaders），建議受援國教育管理部門在響應疫情防控方面做出必要調整，試圖加強對受援國教育的干預和指導。

（一）通過指導受援國恢復教育秩序，影響其教育決策

美國國際開發署指出，增強受援國教育系統從疫情中恢復的能力，有助于建立具有恢復能力（resilience capacities）①美國國際開發署對恢復能力的定義是：“資產、技能、知識、資源和網絡可以用于預測和應對沖擊或災難造成的后果，以減輕災難帶來影響?！保▉碓? Dr. Ritesh Shah, Transforming Systems in Times of Adversity: Education and Resilience[EB/OL]. (2021-01-26)[2021-12-07].https://www.eccnetwork.net/resources/transforming-systems-times-adversity-education-andresilience-white-paper.）的教育系統，從而應對未來可能出現的疫情沖擊。為指導受援國教育管理部門恢復教育運行秩序，美國國際開發署為當地教育管理者提供了一整套決策建議。[17]首先，在教育利益相關者之間建立交流溝通渠道。美國國際開發署指出，滿足學生的需要和確定優先議題是需要首先解決的問題，因此建議學生、教師、家長和社區共同參與學校重新開放的規劃。具體參與方式包括成立指導委員會和舉行傾聽會議。在溝通渠道方面，美國國際開發署建議當地教育管理部門制定并實施信息傳播策略，并利用多種信息傳播媒介（例如，廣播、印刷品）與學生，教育工作者和學生父母保持聯系。其次，建議制定教育重新開放的計劃，包括宏觀層面和學校層面兩種計劃。在宏觀層面，美國國際開發署指出受援國的教育管理部門必須與當地公共衛生部門密切合作，制定教育重新開放計劃，包括減輕疫情傳播的安全操作指南以及教學調整計劃。在學校層面，為了應對教職員工或學生的感染風險，并采取預防措施，美國國際開發署建議當地學校也要制定疫情應對計劃。該計劃需要包括如何隔離和運送校內出現疑似感染癥狀的學生或教職工，如何保護感染者的隱私，并為宣傳防疫提供建議。最后，建議對教育恢復運行的過程進行定期監控。美國國際開發署建議教育管理部門與相關監測單位合作，根據具體地區的疫情發展和社會環境評價當地教育恢復運行的成果，關注學生和教育工作者的健康和安全狀況，允許不同地區的教育管理部門和學校根據實際情況靈活實施相關計劃。由此可見，為了建立具有恢復能力的教育系統，美國國際開發署不但重視對受援國教育管理部門進行指導，而且也試圖發揮跨部門的影響力。

為了讓各類考試有序進行，美國國際開發署還為受援國調整考試安排提供了建議，包括確定哪些考試在疫情期間必須舉行，以及明確學生升級的方式。為了應對疫情，美國國際開發署還建議受援國教育管理部門增加基礎設施、人力和資金來組織考試，以便保持防疫能力。在考試內容的調整方面，美國國際開發署建議根據教學中斷情況修改考試內容，以適應學生的學業進度。

（二）為促進教育公平，試圖干預受援國的教育政策制定

《美國國際開發署教育政策》（USAID Education Policy）指出，教育援助要幫助受援國的各級各類教育充分吸納邊緣和弱勢群體，以達到促進教育公平的目的。[18]美國國際開發署認為，新冠肺炎疫情為緩解和糾正教育不公平問題提供了契機，受援國需要改變排斥性的教育政策，從而使教育體系更具備包容性，以適應未來的疫情沖擊。[19]疫情期間，美國國際開發署繼續致力于指導受援國的教育管理部門調整教育政策，以符合美國教育援助所倡導的價值觀。為了指導受援國政府降低輟學率，保障所有學生返回學校接受教育，美國國際開發署建議受援國教育管理部門調整入學政策。美國國際開發署認為，一些國家的教育政策將一些邊緣弱勢群體排除在受教育群體之外，與其教育援助所倡導的平等、包容理念不符。例如，有的地區阻止懷孕女孩和殘疾學生進入正規學校，有的地區規定不讓接受非正規教育（如遠程教育）的學生參加升學考試。美國國際開發署建議受援國教育管理者改變這類教育政策，以便所有學生都能獲得適當的教育。另外，受援國的相關政策不應該懲罰那些不愿意立即返回學校的學生或教師，而應給予他們更多返回學校的機會。其次，為了應對疫情導致的教育工作者失業和流失，避免受援國師資隊伍不穩定的問題，美國國際開發署建議受援國制定優惠性人才政策，以便在疫情期間維持學校的師資供給。具體來說，美國國際開發署建議受援國教育管理部門首先對師資進行快速評估，及時掌握有多少教育工作者能夠回到課堂，同時了解他們的期望和需求。在此基礎上，美國國際開發署建議受援國教育管理部門制定或修訂相關政策，同時加大資金支持，從而鼓勵更多教師承擔教育工作。

為了有效地使用教育援助資金，需要重視受援國教育行政管理能力建設，為援助項目的順利完成奠定基礎。另外，強調受援國政府教育管理方面的能力建設已經成為美國國際開發署在資金之外的管理援助，也是美國國際開發署國際教育援助的附加目標。教育不同于其他事業，教育領域的任何形式的援助往往帶有一定的政治傾向。[20]疫情沖擊讓許多國家削減了教育預算，尤其是發展中國家和低收入國家。因此，迫于財政壓力，受援國政府可能會更容易接受美國提出的制度要求，從而進一步擴大美國對受援國教育發展的影響。

四、繼續扮演教育援助領域的國際領袖角色

美國在多邊國際組織中占據著重要地位。為了最大化地利用資源，發揮美國的國際領導力，美國繼續在疫情期間保持對國際組織教育援助活動的影響。

（一）在多邊框架內發揮美國的教育援助領導力

疫情期間，美國國際開發署通過提供技術和資金支持的方式領導國際組織、多邊機構向受疫情影響的國家和地區提供教育援助。美國國際開發署為全球教育伙伴關系組織（Global Partnership for Education）提供了技術援助，支持全球教育伙伴關系組織對受疫情影響的發展中國家提供教育援助。作為對美國國際開發署支持的回應，全球教育伙伴關系組織追加了教育援助金額，以幫助各國教育應對疫情的影響。同時，美國國際開發署還支持教育不能等待組織（Education Cannot Wait）的援助工作。美國國際開發署派出了高級別指導小組，對27個教育不能等待組織的伙伴國家提供了約100萬美元的教育援助[21]，從而推動該組織為處于疫情危機中的兒童、青年提供安全和教育方面的援助。另外，美國國際開發署還通過合作的方式與國際組織共同開展教育援助項目。比如，美國國際開發署與聯合國兒童基金會（United Nations International Children's Emergency Fund）合作，在科索沃實施了“重返校園”（Back to School）倡議，為各級各類教育機構提供疫情防護設備，為當地學生提供了大約10000個防疫工具包，包括口罩、洗手液和其他衛生用品，也包括向科索沃各地的教師發放防疫物資。[22]

（二）影響國際組織未來的教育援助目標制定

為了進一步發揮美國的國際領導力，美國國際開發署與多邊國際組織共同制定未來的教育援助目標。2021年5月5日，美國國際開發署新任署長薩曼莎·鮑爾(Samantha Power)通過在線會議代表美國出席了七國集團(G7)外交和發展部長會議。由于新冠肺炎疫情導致世界各地數百萬女孩輟學，鮑爾和各國的部長們在會上討論了如何降低女孩無法重返校園的風險，并代表美國核準了七國集團關于女童教育的宣言。該宣言指出，到2026年，七國集團將通過教育援助增加4000萬在校女童，同時增加2000萬具備閱讀能力的女童。[23]從2020年4月開始，美國國際開發署就與世界銀行（The World Bank）、比爾及梅琳達·蓋茨基金會（Bill& Melinda Gates Foundation）、聯合國兒童基金會和英國外交、聯邦和發展辦公室（Foreign,Commonwealth & Development O★ce）進行技術合作，共同建立基金，關注受援國學生的學習成果，以加快各國在提高學生早期閱讀能力和其他基礎技能方面的進展。在疫情暴發后的未來3-5年，美國國際開發署計劃借助這一伙伴關系進一步提高受援國學生的基礎技能。

五、結語

疫情危機對國際教育援助提出了更現實的要求，也為美國擴大教育影響提供了機遇。教育援助服務可持續發展的長遠目標可能被迫讓位于維持基本教育活動的開展，以最大限度地避免全球教育倒退。對受援國來說，疫情引發的教育中斷危機讓受援國比以往任何時候都更加依賴國際教育援助。疫情背景下，美國實施的教育援助舉措針對受援國教育面臨的危機，為受疫情影響的國家接受美國的教育援助以及其中的隱含條件減少了阻力。美國作為對外援助大國，具有雄厚的資金優勢和話語權。疫情危機出現后，美國通過教育援助積極發揮對受援國教育的影響力，同時維持教育援助領域的國際領導地位。拜登政府提出，要加強美國國際開發署的全球衛生領導地位抗擊新冠肺炎疫情，加強美國在人道主義救助方面的領導力，同時通過遠程學習援助教育發展。2021年4月9日，拜登政府向美國國會提交了2022財年首個聯邦政府可支配支出預算案。該預算案總額為1.5萬億美元，其中國際項目（international programs）預算為635億美元，較上年提高12%。國際項目主要分配給國務院（State Department）、美國國際開發署和財政部（Treasury）。其中，國務院和美國國際開發署將獲得584億美元，較上年增加10%。[24]由此可見，在拜登政府時期，美國將繼續加強對多邊國際組織的影響，改進遠程學習技術，以鞏固其在教育援助領域的領導地位。