構設平臺互聯互通下多元主體利益平衡機制方案
——以新《反壟斷法》施行為契機

陳 兵，林思宇

(南開大學 法學院，天津 300350)

一、問題提出

隨著平臺經濟等新業態快速發展，一些大型平臺經營者濫用數據、技術、資本等優勢實施強制“二選一”、封鎖屏蔽等阻礙平臺互聯互通的行為，導致妨礙公平競爭、抑制創業創新、擾亂經濟秩序、損害消費者權益、阻礙數據要素市場化等問題日益突出(1)參見市場監管總局：《中國反壟斷執法年度報告(2021)》，https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/202206/t20220608_347582.html，最后訪問時間：2022年7月10日。。為應對上述問題，政府及有關部門出臺了一系列強化數字平臺經濟領域反壟斷和推動平臺互聯互通的法律和政策。

2019年8月，國務院辦公廳發布的《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》(下文簡稱《指導意見》)中指出，要“尊重消費者選擇權，確保跨平臺互聯互通和互操作”。2022年1月，國家發展改革委員會等部門聯合印發《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》(下文簡稱《若干意見》)提出，要“推動制定云平臺間系統遷移和互聯互通標準，加快業務和數據互聯互通”。

2022年6月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過了《中華人民共和國反壟斷法(修正案)》(下文簡稱“新《反壟斷法》”)，于2022年8月1日起正式施行。新《反壟斷法》進一步明確了反壟斷相關制度在平臺經濟領域的適用規則，其中新增第九條“經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事本法禁止的壟斷行為”，以及第二十二條第二款“具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事前款規定的濫用市場支配地位的行為”。

新《反壟斷法》增加的上述規定，進一步明確了反壟斷相關制度在平臺經濟領域的具體適用規則，將有助于更有效地規制平臺企業濫用數據、算法、技術、資本優勢等損害市場競爭秩序的行為，尤其是具體到平臺互聯互通問題上，新增規定將數據、資本等具體要素與壟斷行為關聯在一起并評價，能夠更精準地識別當前大型平臺企業在沒有正當理由的情況下拒絕數據要素聯通行為的違法性，有助于消除平臺間互聯互通的障礙。因此，新《反壟斷法》的施行將成為反壟斷語境下評價和推動平臺互聯互通的法律規范基礎和新的著力點。

從現有研究來看，學界對平臺封禁行為以及平臺互聯互通的看法仍存在分歧。多數學者認為，互聯網平臺之間無歧視、無差別、無條件的開放與互聯，應該是互聯網業界的常態(2)方興東、鐘祥銘：《互聯網平臺反壟斷的本質與對策》，《現代出版》2021年第2期。，平臺封禁行為與互聯網業界的發展理念是相悖的(3)侯利陽、賀斯邁：《平臺封禁行為的法律定性與解決路徑》，《財經法學》2022年第3期。。還有學者指出，解決封禁問題是互聯互通的短期成效，從長期來看，互聯互通將有助于削弱平臺經濟領域突出的網絡效應、鎖定效應帶來的影響，降低市場進入壁壘(4)焦海濤：《平臺互聯互通義務及其實現》，《探索與爭鳴》2022年第3期。。也有學者認為，在交易相對人違背平臺規則的情況下，要求平臺與之交易不僅會使得其利益受損，而且會挫傷整個市場的投資和創新積極性(5)袁波：《走出互聯網領域反壟斷法分析的七個誤區——以“微信封禁飛書”事件為中心》，《競爭政策研究》2020年第1期。。還有學者對此保持謹慎態度，認為推動平臺互聯互通既有一定的必要性，也存在有待克服的障礙，因為推動互聯互通可能會導致市場進一步固化平臺，還可能會引發“搭便車”問題，打擊投資和創新的積極性(6)解石坡、郭家昊、劉繼炎：《互聯互通的反壟斷對策與潛在困難》，《行政管理改革》2022年第3期。。可見，多數學者更多關注平臺封禁行為的危害以及平臺互聯互通的好處，只有少數學者注意到平臺互聯互通潛在的問題。

實際上，不論是平臺封禁行為還是平臺互聯互通，其背后都蘊含著多元主體利益的博弈，而平臺封禁所產生的諸多負面影響，也正是平臺企業盲目追求私利而導致多元主體利益失衡的后果。在新《反壟斷法》施行后，平臺互聯互通進程加速發展的趨勢下，若忽視對多元主體利益沖突的平衡，將可能導致這些利益沖突不斷放大而最終產生不利后果。

為解決平臺互聯互通過程中存在的利益沖突問題，首先，需要明晰平臺互聯互通的內涵，以更準確地預估互聯互通可能對多元主體利益產生的影響。其次，結合阿列克西分量公式，判定多元主體利益沖突是否符合均衡性原則，以找出可能導致多元利益失衡的問題所在。最后，制定平衡多元主體利益沖突的對策，使平臺互聯互通在對市場主體損害最小的情況下，充分發揮積極效果。

二、“互聯互通”在平臺經濟領域的內涵

“互聯互通”在不同領域的內涵存在一定差異，為準確預估平臺互聯互通過程中對多元主體利益產生的影響，需厘清數字平臺經濟領域中互聯互通的具體內涵。

“互聯互通”一詞最早出現在電信領域的法律中。2001年，《公用電信網間互聯管理規定》對“互聯”下了定義，即不同電信業務經營者的用戶能夠相互通信或能夠使用其他電信業務經營者的業務。但是，電信領域“互聯”概念并不能直接套用在數字平臺經濟領域，因為從法律層面看，平臺企業并不屬于電信業務經營者的范疇，而且從現實層面看，數字平臺經濟領域與電信領域存在較大差異，平臺經營者數量更加龐大，所處的市場競爭環境更加復雜，牽涉的利益主體也更多。

除電信領域外，“互聯互通”在諸多法律中亦有出現。譬如，在《中華人民共和國安全生產法》中要求生產安全事故應急救援信息系統實現互聯互通；《中華人民共和國數據安全法》提出要構建互聯互通的政務數據開放平臺；在《中華人民共和國鄉村振興促進法》中提出推動城鄉基礎設施互聯互通。可以發現，目前在法律層面，“互聯互通”主要針對電信業務、社會性基礎設施以及政務平臺等，并未涉及具有商業性質的數字平臺。新《反壟斷法》中關于平臺經濟的規則，雖然能夠規制拒絕交易、差別待遇等阻礙平臺互聯互通的濫用市場支配地位行為，但是也并未明確平臺“互聯互通”的內涵和具體規則。

由于數字平臺經濟領域的“互聯互通”尚無具體法律規定，因此需結合相關政策的背景以及內容明確其內涵。結合《若干意見》在“建立有序開放的平臺生態”一節中明確提出的“加快業務和數據互聯互通”，可將數字平臺經濟領域“互聯互通”的內涵歸納為以下三個層面。

(一)數據互聯互通

數據互聯互通(下文簡稱“數據互通”)是指平臺間的數據可進行無障礙的相互傳輸與共享。數據是數字平臺經濟時代的“石油”，已經成為繼土地、勞動力、資本、技術之外的第五大生產要素(7)詳見《〈“十四五”大數據產業發展規劃〉發布會實錄》，https：//www.miit.gov.cn/gzcy/zbft/art/2021/art_cb397d292a54405 ebcf8b0e2f879bbff.html，最后訪問時間：2022年8月12日。，數據互通將有助于進一步推動數據要素的市場化和開發利用。

雖然平臺互聯互通相關政策并未明確可流通的數據類型以及流通的方式，但從近年來《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等一系列文件就加快培育數據要素市場化做出的部署可知，數據要素的流通并不限定特定類型的數據，因為在市場化運行機制的作用下，平臺間實際流通的數據類型會因市場的供給和需求發生變化。即便如此，數據要素的傳輸也必須遵守《數據安全法》《個人信息保護法》等與數據安全相關的法律規定，不得侵犯國家安全和個人隱私安全。

值得注意的是，數據互通與“數據互操作”并不相同。數據互操作是技術層面的概念，即指一個系統、產品或者服務能夠與技術不同的系統、產品或服務進行信息傳輸和運行的能力(8)王曉曄：《數字經濟反壟斷監管的幾點思考》，《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第4期。，這種技術只是實現數據互通的其中一種主要方式。除數據互操作外，平臺間的數據互通還可以通過數據市場化交易、合理交換、法定許可等方式實現。

(二)業務互聯互通

業務互聯互通(下文簡稱“業務互通”)是指不同平臺的商品服務之間可以進行交互。平臺互操作主要通過應用程序編程接口(Application Programming Interface，簡稱API)技術實現。API由一組用于集成應用軟件和服務的工具、定義和協議組合而成(9)徐偉：《企業數據獲取“三重授權原則”反思及類型化構建》，《交大法學》2019年第4期。。有了這類接口，平臺之間無須構建新的連接基礎架構，即能讓自己的產品和服務與其他平臺的產品和服務進行交互。

業務互通可分為橫向的業務互通和縱向的業務互通。其中，橫向業務互通是指具有競爭性的業務進行聯通，其意義在于豐富消費者選擇，使消費者能夠基于需求自由選擇和切換使用替代性的業務。縱向業務互通則是指處于產業上下游的業務之間的聯通，這些業務一般存在互補性。因此，縱向業務互通不僅能夠提升產業鏈整體的運作效率，同時還有助于滿足消費者用戶多樣化需求并優化服務體驗。

雖然數據互通與業務互通都可描述為平臺互聯互通的一種表現形態，但是兩者的側重點不同：前者強調數據作為生產要素的共享與交互，后者強調平臺業務之間的交互和自由切換。理論上，數據是數字平臺業務運作的基礎要素，平臺間業務的交互一般需要建立在雙方數據互通的基礎之上才能進行。然而，隨著“隱私計算”(10)隱私計算本質上是在保護數據隱私的前提下，解決數據流通、數據應用等數據服務問題。詳見國家工業信息安全發展研究中心發布的《中國隱私計算產業發展報告(2020—2021)》，https：//share.weiyun.com/IT1FKdqs，最后訪問時間：2022年8月13日。等新技術的出現，使平臺可以在不互通數據的情況下，實現業務的交互。可見，數據互通與業務互通，兩者并不具有邏輯上的必然聯通。

(三)平臺開放生態

平臺開放生態是指平臺向其他平臺開放其生態系統的接入權限，允許其他平臺參與其生態系統的循環。所謂“平臺生態系統”，是指以一個(或兩個)主導平臺為核心，由平臺關聯業務、合作商家、消費者等多元主體組成相互關聯和交互的系統，構成彼此相互聯結、實時互動的價值鏈(11)劉源、李雪靈：《數字經濟背景下平臺型組織的價值共創》，《人民論壇》2020年第17期。。

一般而言，平臺間建立數據互通或者業務互通即可視為平臺互聯互通的形成，但這僅是一種“初級”的互聯互通。結合相關政策可知，實現數據互通和業務互通并不是最終目的，在《若干意見》中，“業務和數據互聯互通”僅是“建立有序開放的平臺生態”一節中的一部分，“建立有序開放的平臺生態”是更高層次的目標。

因此，平臺開放生態是建立在數據互通或業務互通基礎上，形成的更高層次的互聯互通。與“初級”互聯互通相比，平臺開放生態將推動多元平臺形成有機整體，平臺之間的數據互通和業務互通將更加深入，在數據上互通有無，在業務上形成互補，建立起“在競爭中合作、在合作中競爭”良性的互利共贏發展關系。這種平臺生態發展模式具有共利性、開放性以及包容性，有助于更深層次地激發數據要素的潛在價值，推動多元平臺實現數據驅動的協同創新，共建數字生態，推動平臺間各種要素資源的大循環，帶來更大的社會價值和經濟發展潛能。

綜上，基于對現有法律法規與政策文件的解讀以及平臺經濟發展的需求，平臺互聯互通的內涵主要包括三個維度，分別是數據互通、業務互通以及平臺開放生態。其中，數據互通和業務互通是并列的關系，而平臺開放生態則是一種建立在數據互通或者業務互通基礎上形成的一種更高層次的平臺互聯互通狀態。正確區分和把握三個不同層面的內涵，將有助于更好地把握和分析平臺互聯互通可能涉及的利益關系，并識別其中可能存在的利益沖突。

三、平臺互聯互通下多元主體利益沖突與權衡

平臺互聯互通不僅關乎數字平臺經濟的健康發展，同時也牽涉企業、消費者以及國家等多方主體利益。然而，平臺互聯互通在改變平臺間數據和業務互通狀態的同時，也可能會改變多方主體的利益關系。這種改變可能會使多元主體之間產生新的利益沖突，或導致原有的沖突加劇。若忽視多元主體的利益沖突，將可能最終導致利益沖突失衡，進而產生難以彌補的消極后果(12)王敏芝：《算法時代傳播主體性的虛置與復歸》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。。為此，可結合阿列克西分量公式，去審視和判斷平臺互聯互通中多元主體的利益沖突是否存在失衡的可能。

阿列克西認為，要解決權利與權利、權利與權力之間的沖突，實質權衡必不可少，但權衡又容易產生非理性，所以主要通過權衡而得以適用的均衡性原則需要被具體化(13)劉權：《均衡性原則的具體化》，《法學家》2017年第2期。。對于具體化均衡性原則中權衡的方法，阿列克西提出了分量公式：

在阿列克西分量公式中，Wi，j是主體i的對應權益Pi與主體j的對應權益Pj的具體分量之比。在相同的條件C下，如果Wi，j大于1，則表明Pi優先于Pj，Pi作為權益更值得保護；如果Wi，j小于1，則表明Pj比Pi更值得保護；如果Wi，j等于1，則兩者間的權重相互抵消。在具體參數上，Ii是指實現權益Pj會對權益Pi造成的損害程度，Ij亦然。Wi和Wj分別是指與具體條件C無關的Pi及Pj自身所具有的抽象重要程度。Ri是指在具體條件C下，采取措施實現權益Pi或者未實現另一種權益Pj在規范上及經驗上的確定性程度，也被稱為經驗前提的可靠性，可分為“可信的”(賦值20)、“可成立的”(賦值2-1)、“無證據表明不成立”(賦值2-2)。出于技術性考量的因素，為了得出Wi，j的具體數值，阿列克西用輕度(賦值20)、中度(賦值21)、重度(賦值22)三個刻度進行數學賦值來分別描述I、W、R的程度。通過阿列克西分量公式，能夠有效地對各種權益進行衡量(14)陳禹衡：《阿列克西主體權衡公式：自動駕駛道德算法的框架構建》，《天府新論》2022年第4期。。

(一)消費者用戶與平臺經營者的權益沖突

在平臺互聯互通過程中，消費者用戶與平臺經營者的權益沖突主要在于消費者數據安全與平臺經營者采集數據的自由。在條件C(現有條件)的情況下，互聯互通作為干預措施為主體j(平臺經營者)的原則Pj(數據采集權)提供了極大便利。在數據互通的狀態下，平臺可采集的數據范圍和種類也將進一步擴大。但是，隨著平臺采集并存儲的用戶數據不斷增多，會在一定程度上增加消費者用戶的數據安全風險。此時，根據數據屬性的不同，可區分兩種情況。

1.消費者用戶數據權利屬性為隱私權

當消費者用戶數據為個人隱私時，互聯互通在滿足原則Pj的同時將會威脅主體i(消費者用戶)的原則Pi(隱私安全)，平臺大量采集用戶數據的行為會增加消費者隱私泄露的風險，甚至可能會構成對消費者隱私的侵犯，此時原則Pi不被實現或者被侵害的程度為“中度”(Ii賦值為2)。而消費者隱私權屬于人格權，其抽象重要程度為“重度”(Wi賦值為4)。干預措施(互聯互通)雖然會增加隱私安全的風險，但并不必然導致消費者用戶隱私權益受損，因此其經驗前提僅是“可成立的”(Ri賦值為1/2)。

數據采集權與人格權相比，其權利位階較低，原則Pj抽象重要程度為“中度”(Wj賦值為2)。若保護Pi而限制Pj，平臺仍可以采集除消費者隱私以外的其他數據，其侵害程度為“輕度”(Ij賦值1)。而且，限制平臺采集數據雖能降低隱私安全風險，但不必然能夠有效保護消費者隱私安全，因此其經驗前提是可成立的(Rj賦值1/2)。根據阿列克西的完全分量公式，可得出Wi，j具體分量比為：

結論：由于Wi，j大于1，說明主體j的權益保護權重低于主體i，所以為滿足Pj而對原則Pi的侵犯不符合均衡性原則。

2.消費者用戶數據權利屬性為財產權

消費者用戶在使用平臺服務的過程中產生的數據不僅包含個人隱私信息，還可能是具有一定經濟價值的數據，譬如用戶在平臺上發布的獨創性內容。若平臺擅自抓取這些具有價值的用戶數據并傳播，將會對消費者用戶的財產性利益造成減損。在這種情況下，在滿足Pj的同時會威脅主體i(消費者用戶)的原則Pi(財產權)，與隱私權的情形類似，原則Pi不被實現或者被侵害的程度為“中度”(Ii賦值為2)，而財產權的權利位階較人格權低，其抽象重要程度為“中度”(Wi賦值為2)，其經驗前提也是“可成立的”(Ri賦值為1/2)。而Pj的Ij、Wj以及Rj的賦值也與隱私權的情形相同。此時，Wi，j具體分量比為：

結論：由于Wi，j大于1，說明主體j的權益保護權重低于主體i，所以為滿足Pj而對原則Pi的侵犯不符合均衡性原則。

(二)平臺經營者之間的利益沖突

不同平臺的經濟實力和數據資源規模存在差異，因此在一定條件下，平臺經營者群體的利益會出現分化，并產生利益沖突。在平臺互聯互通場景中，這種沖突主要存在于擁有大量數據資源的大型平臺企業與數據資源相對匱乏的中小企業之間。

目前，擁有大量數據資源的大型平臺企業通過封鎖屏蔽等方式，以維持其在數據、用戶資源等方面的競爭優勢。而平臺互聯互通會在一定程度上改變當前大型平臺企業與中小企業的利益沖突，主要體現為中小企業因平臺互聯互通獲利，而大型平臺企業的利益可能因此遭受威脅。因此，在條件C下，互聯互通作為干預措施，有助于中小型企業打破大型平臺企業構筑的數據壁壘，使其能夠擺脫原有束縛，自由獲取與大型平臺用戶的相同/相當的交易機會，并獲取流量和數據，但也由此引發了兩者之間的利益沖突，此時可分為主體i(大型平臺企業)和主體j(中小企業)。

對于主體i而言，由于業務互通需要主體i向主體j開放應用層面的接入權限，意味著其用戶資源和流量資源可能會被分享甚至流失，此時主體i的原則Pi(數據財產權)不被實現或者被侵害的程度為“中度”(Ii賦值為2)，其抽象重要程度為“中度”(Wi賦值為2)，雖然現有條件中并沒有較為成熟的數據交易及權益分配制度，故干預措施(互聯互通)損害Pi的經驗前提可靠性為“可成立的”(Ri賦值為1/2)。

對于主體j而言，數據是其生存和進行創新發展的重要來源，蘊含著顯著的創新價值和效率價值，因此干預措施(互聯互通)滿足了主體j的原則Pj(生存發展的權利)。若為滿足原則Pi而犧牲Pj，則可能會形成數據壟斷并提高市場壁壘，此時原則Pj不被實現或者被侵害的程度為“重度”(Ij賦值為4)，而企業生存權的抽象重要程度為“重度”(Wj賦值為4)。

由于數字平臺經濟中的市場具有網絡效應和規模效應，大型平臺企業往往擁有更多的用戶和更多樣化的業務。在這種情況下，中小平臺與大型平臺進行業務互通，反而可能會降低原有用戶對其業務的黏性，甚至可能出現大平臺在聯通過程中開發出與中小平臺業務存在替代性的業務，進而導致中小平臺流失大量的交易機會和流量(15)陳兵、林思宇：《數字經濟領域數據要素優化配置的法治進路——以推進平臺互聯互通為抓手》，《上海財經大學學報》2022年第3期。。因此，干預措施(互聯互通)雖然理論上有助于中小企業的生存發展，但不是必然的，其經驗前提是“可成立的”(Rj賦值為1/2)，而非“可信的”。根據阿列克西的分量公式，可得出Wi，j具體分量比為：

結論：由于Wi，j小于1，說明主體j的權益保護權重高于主體i，所以為滿足Pj而對原則Pi的侵犯符合均衡性原則。

值得注意的是，Wi，j并不是一成不變的，因為橫向業務互通可能會削弱平臺核心業務在生態系統中的地位和資源匯聚作用。在縱向業務互通的情形中，即便聯通的業務與核心業務之間處于上下游，但亦可能與生態系統中的關聯業務產生競爭，影響生態系統分支的運作，進而對平臺生態系統整體的數據和算法循環產生影響，甚至可能威脅到平臺的盈利模式和發展模式。此時，主體i受到侵害的原則將轉變為Pj(生存和發展的權利)，不被實現或者被侵害的程度為“重度”(Ii賦值為4)，而抽象重要程度為“重度”(Wi賦值為4)，其經驗前提是“可成立的”(Ri賦值為1/2)。此時，Wi，j具體分量比為：

結論：在這種情況下，由于Wi，j等于1，說明主體j的權益保護權重等于主體i，此時將無法判定是否符合均衡性原則，阿列克西稱之為“權衡的僵局”。此時可依“論證負擔”規則打破僵局，即需要提出更符合自由平等趨向的理由才可最終確定權重更高的原則(16)余凈植：《憲法中的法益衡量：一種可能的重構——以阿列克西的理論為思路》，《浙江社會科學》2008年第2期。。

(三)平臺經營者利益與公共利益的沖突

公共利益包含國家利益和社會利益。一般情況下，公共利益和私人利益是對立統一的關系，但在平臺互聯互通的情形中，公共利益與私主體之間的利益沖突主要體現為公共利益與大型平臺企業的沖突。因為在競爭法視域下，公共利益主要表現為不被扭曲的競爭秩序(17)楊華權、崔貝貝：《論反不正當競爭法中的公共利益——以網絡競爭糾紛為例》，《北京理工大學學報(社會科學版)》2016年第3期。。而平臺互聯互通有助于恢復公平自由開放的市場競爭秩序，打破大型平臺企業所構筑的數據壁壘，避免大量數據資源匯聚在大型平臺企業。在追求公共利益的過程中，政府及有關部門的舉措可能會在一定程度上對平臺企業，尤其是大型平臺企業的經營自由形成約束。

因此，在條件C下，Pj(公共利益)在得到增進的同時可能會對主體i(大型平臺企業)的原則Pi(自主經營權)產生干預或限制，并由此形成利益沖突。因為在部分情形中，平臺企業可能需要向一些與其存在直接或者間接競爭關系的平臺開放數據或者進行互操作。此時，對于平臺企業自身經營和發展而言，這并不是一種利益最大化的選擇。尤其是對于大型平臺企業而言，其數據規模和生態系統是其獲取競爭優勢的關鍵所在，若是將業務和生態進行開放，不僅將難以對用戶形成鎖定，也難以通過數據、資本等優勢擴大生態系統的范圍。

當前，政府推進互聯互通過程的方式主要包括約談、行政執法、行政指導會等。不同方式對平臺企業自主經營權的干預程度有所不同，為更全面地預估政府的干預行為產生的影響，可將其區分為被動式的干預(輕度)、被動+主動式的干預(中度)以及“一刀切”式的強制干預(重度)，不同程度的干預方式會影響到Ii的賦值。此外，不同的平臺企業的類型和規模級別，其經營行為對市場競爭秩序的影響程度也可能存在差異，可分為輕度損害、中度損害、重度損害，此時會對Ij的賦值產生影響。自主經營權的權利位階較公共利益低，原則Pi的抽象重要程度為“中度”(Wi賦值為2)，原則Pj的抽象重要程度為“重度”(Wj賦值為4)。干預措施(互聯互通)僅是保護市場競爭秩序的其中一種方式，而不是唯一途徑，且不必然能夠促進競爭，因此不同情形中經驗前提都相同且為“可成立”(Ri和Rj賦值皆為1/2)情況下，可通過排列組合區分9種不同情況(見表1)。

表1 9種不同情形中平臺經營者利益與公共利益的具體分量比

通過表1可知，在9種情形中，有6種情形Wi，j的具體分量比小于1，符合均衡性原則。這說明多數情況下，通過互聯互通干預企業自主經營權以滿足公共利益是符合均衡性原則的，但仍需要注意其中3種未符合均衡性原則的情形。

在情形4和情形8中，Wi，j的具體分量比等于1，無法判斷是否符合均衡性原則。在這種情況下，公權力與私權利的沖突與權衡已處于一個比較微妙的臨界點，可能需要尋找另一個對私權利干預更小但可以實現目的的干預措施，以實現損害的最小化。

在情形7中，Wi，j的具體分量比大于1，不符合均衡性原則。這種情形屬于干預的方式和手段與所追求目的不成比例，違背了均衡性原則。公共利益固然重要，但是追求公共利益會產生一定的副作用，當公權力追求公共利益的手段產生的損害超過目標實現帶來的好處時，不僅會對私權利造成過度損害，還可能反過來對公共利益產生影響。譬如，若公權力為實現目的而強制要求所有的平臺進行互聯互通，將會對一些并沒有損害市場競爭秩序的企業形成過度干預，此時可能會影響這些企業的發展動力，進而對市場競爭產生不利影響。

四、導致平臺互聯互通多元主體利益沖突的癥結

通過阿列克西分量公式對多元主體的利益沖突與權衡的分析，發現仍然存在與均衡性原則相悖的情況，即存在利益沖突與失衡的可能。若要化解平臺互聯互通可能導致的利益沖突，就需要從中找到導致多元主體利益失衡的問題所在，從沖突的根源處化解矛盾。

(一)數據安全保障機制尚不成熟

基于多元利益主體沖突與權衡的分析可知，平臺互聯互通為平臺采集數據提供了便利，由此可能會對消費者用戶隱私安全構成威脅，不符合均衡性原則。該問題背后反映出的是數據安全保障機制在制度和技術方面的不完善。

1.制度層面：數據分類分級保護制度不完善

近年來，我國正在積極探索建立數據分類分級保護制度。在法律層面，《數據安全法》第三章“數據安全制度”明確提出，要根據數據在經濟社會發展中的重要程度，以及對不同主體合法權益造成的危害程度對數據實行分類分級保護。

在國家部委發布的指引性文件以及國家和行業標準層面，可以看到對數據分類分級的具體嘗試。譬如，2021年9月，工業和信息化部公開發布了《工業和信息化領域數據安全管理辦法(試行)(征求意見稿)》，基于工業和電信行業的特點制定了數據分類分級的方案。同年12月，全國信息安全標準化技術委員會發布《網絡安全標準實踐指南——網絡數據分類分級指引》(下文簡稱《數據分類分級指引》)，提出了數據分類分級的原則、框架以及方法。

然而，上述法律和相關規則、指南等雖然初步確立了數據分類分級的保護制度，但在法律層面僅做出原則性規定，尚未明確具體的數據分類分級方法。而部委指導性文件和標準所提出的數據分類分級方案，往往僅適用于特定的行業、組織，不具有普適性和互操作性，難以滿足數字平臺經濟跨行業、跨平臺、跨領域的需求(18)洪延青：《國家安全視野中的數據分類分級保護》，《中國法律評論》2021年第5期。。

此外，目前與數據保護相關的法律和制度，主要強調國家安全和個人信息安全，對企業數據安全的保護相對匱乏。譬如《數據分類分級指引》從國家、行業、組織等視角給出了多個維度的數據分類參考框架，但未提供企業維度的分類分級框架。雖然與平臺經營者的財產性利益相比，人格權和公共利益的價值位階更高，但若忽視利益沖突背后所反映的數據安全問題，將可能會導致經營者的數據利益嚴重受損，進而影響平臺進一步開放和合作的動力，反而可能對公共利益產生負面影響。可見，數據分類分級保護制度亟待進一步健全，以兼顧多方主體的數據權益。

2.技術層面：數據安全保障技術尚待規范化

當前，TCP(Transmission Control Protocol)、API(Application Programming Interface)、SDK(Software Development Kit)等不同層面的技術都能應用于推動平臺數據或(和)業務的互操作與聯通的不同場景與需求，但是與這些技術相配套的數據保護技術尚未成熟，數據泄露、數據爬取以及服務器被攻擊等情況仍時有發生，即便是技術成熟且規模較大的企業，也難免會出現數據泄露的情況。譬如2022年6月26日，大量QQ用戶被盜號，主要原因系用戶掃描偽造的二維碼，被黑產團伙劫持并記錄(19)詳見騰訊QQ：《QQ回應盜號為黑產行為》，https：//m.weibo.cn/status/4784937075214225?sourceType=weixin&from=10C1195010&wm=20005_0002&featurecode=newtitle，最后訪問時間：2022年7月5日。。可見，一些技術在便利用戶數據訪問和切換業務的同時，也可能帶來一定的安全隱患。

同時，在業務互通的情況下，平臺間相互開放API也會在一定程度上增加數據安全風險，并且這種風險會在平臺之間相互傳遞，甚至會不斷地被放大，不僅對消費者隱私安全產生威脅，還可能危及經營者的財產安全以及國家安全。因此，仍需進一步研發更先進的數據安全保障技術，以確保數據在共享與存儲過程中的安全。

值得注意的是，對于不具備較高安全防護能力和等級的中小型(平臺)企業來說，平臺間數據獲取、傳輸中的數據匿名化和去密化，需要安全技術成本的大量投入。相比于大型平臺而言，中小型企業業務結構簡單，數據量級較小，整體安全防護能力較低，這很可能導致中小型企業參與數據互通或者業務互通時，在技術安全保障方面存在天然的不足，客觀上會降低平臺互聯互通的整體安全效能，反向抑制平臺互聯互通可能帶來的對中小企業創新發展所帶來的利益。因此，數據安全保障技術的升級與規范化是一個不可忽視的問題。

(二)數據基礎制度尚未健全

大型平臺企業和中小企業之間的利益沖突之所以可能會出現“權衡的僵局”，其內在原因在于數據基礎制度的不完善，即大型平臺在共享數據的過程中，其為采集、加工數據投入的大量資本和技術難以得到有效的保障和補償，以致可能威脅到平臺商業模式價值邏輯的實現。

數據基礎制度是我國數字平臺經濟發展的重要一環。2022年6月召開的中央全面深化改革委員會第二十六次會議強調，數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，要統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。目前，我國雖然出臺了《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，建立了個人信息保護、國家數據安全等安全保護制度，但是這類關涉數據安全保護的制度僅是數據基礎制度的一部分，還面臨數據產權制度以及數據要素市場化配置機制不完善的挑戰。

在數據產權制度方面。目前，我國現行立法未對數據類型、數據權益歸屬等予以明確規定，數據產權制度設計仍不完善，難以有效解決實踐中數據權益糾紛。數據本身具有可復制性和非競爭性的特征，相同數據可能會被消費者、經營者、政府等多元主體共同持有，難以明確數據權益的實際歸屬者，若參照傳統的物權所有權，設置具有獨占性和排他性較強的數據權利，難免會出現多元主體的數據成本與利益分配不平衡的現象。因此，需要建立完善的數據產權制度，以承認和保護數據要素各參與方的合法權益，合理界定數據要素市場各參與方的權利和義務。

在數據要素市場化配置方面。數據要素商品化、社會化形成數據生產要素市場，也是數字平臺經濟時代數字新生產力發展和技術進步的重要標志。但是，目前國內尚未形成全國統一的數據交易市場，缺少相對成熟的數據要素收入分配機制，數據采集、加工等數據處理者的勞動付出和收益權難以得到有效的保障，以致部分數據主體共享和交易數據資源的積極性不高，從而阻礙數據要素在市場內的自由流通與高效配置。

(三)國家公權力和企業私權利的邊界不明

在平臺經營者利益與公共利益的沖突中可能出現不符合均衡性原則的情況，其本質問題在于如何正確把握公權力和私權利的邊界。理論上，公權力與私權利是對立統一的關系。所謂公權力，是指以維護公共利益為目的的政府機構及其責任人在實施行政行為的過程中所具有的強制力量。而私權利是指以滿足私主體需要為目的的權利，私權利的主體一般包括個人、企業和社會組織等(20)徐銅柱：《社會治理中公權與私權的沖突及調適》，《社會主義研究》2014年第2期。，其中企業擁有的私權利主要表現為自主經營權、財產權、收益權等。在互聯互通場景下，公共利益與平臺企業利益沖突的背后，實際上反映出的是政府為追求公共利益行使的公權力與企業基于自身利益行使的私權利之間的博弈。

近年來，數字平臺經濟領域監管呈現出由松到嚴、由嚴轉向常態化的趨勢變化，這實際上也是政府公權力與企業私權利之間邊界的調適過程。雖然在這個過程中國家對于數字平臺經濟領域的監管態度逐漸明確，但隨著平臺互聯互通的進一步推進，難免會加劇公共利益與企業私利之間的沖突。此時，若要維持常態化監管，就必須劃清公權力與私權利之間的邊界，否則將可能出現“一管就死、一放就亂”的情況。

一方面，公權力過度干預企業私權利會產生負面效果。在平臺互聯互通的情景下，政府在推進互聯互通的過程中，會在一定程度上對平臺企業的自主經營權形成干預，若不能合理把握好公權力與私權利之間的界限，將可能對企業的經營與發展產生不可逆的影響，進而可能影響市場整體的正常運作與長期發展。

另一方面，公權力過度放任企業私權利也可能產生負面效果。當前，有少數平臺企業為了自身利益，通過“二選一”、封鎖屏蔽等手段，看似一種對自主經營權的行使，實際上此舉不僅損害了其他企業的利益，同時也對市場競爭秩序以及數據要素的自由流通產生阻礙。在這種情況下，私權利實際上是盲目追求私利而對公共利益產生的損害，此時就需要公權力對私權利進行適當的干預，以避免私權利對公共利益產生負面影響。

由此可見，在推進平臺互聯互通的過程中，要平衡公共利益與平臺企業利益之間的利益沖突，就必須劃清國家公權力和企業私權利之間的邊界，具體體現為政府如何把握好公權力對企業私權利的干預力度，在不過度干預企業自主經營權的同時維護好市場競爭秩序。

五、協調平臺互聯互通中多元主體利益沖突的對策

通過對引發平臺互聯互通多元利益沖突的內在因素分析，可以發現，由于目前平衡多方主體利益沖突的相關機制并不健全，若忽視這些機制方面的不足，將可能導致多元主體之間的利益沖突失衡，進而產生諸多消極后果。為避免此種情況發生，必須從問題著手，尋找能夠協調多元利益沖突的對策。

(一)從制度和技術層面健全數據安全保護機制

1.建立數據分類分級保護制度

數據安全是平臺互聯互通的前提和底線，也是多元主體利益沖突中的關鍵問題。由于不同類型數據的性質和屬性不同，保護的手段和方式也有所不同。為了保證數據互通過程中各主體的數據安全能夠得到充分保障，就需要從數據利益主體層面，建立相應的數據分類分級保護制度。

(1)數據分類方法

數據分類的意義在于能夠更好地關聯數據安全分級的級別，以更精準地對不同類型的數據給予最恰當的保護。目前，數據分類有多種方法，根據不同的分類依據和視角，分類的方案也有所不同。現有分類依據包括數據內容、行業領域、數據運行周期以及數據主體等不同角度(21)例如，證監會2018年公布的《證券期貨業數據分類分級指引》從證券業務條線出發提出了數據分類分級方法，工業和信息化部2020年印發的《工業數據分類分級指南(試行)》中結合工業生產制造模式提出了對工業數據的分類和分級標準，中國人民銀行2020年發布的《個人金融信息保護技術規范》按照信息屬性對數據進行分類。。雖然上述方法各有優點，但從多元主體的數據安全保障角度考慮，若要更精準地對不同主體的數據安全進行保護和救濟，同時兼顧分類的可識別性和管理的便捷性，更適合從數據主體的角度對數據進行分類。

雖然不同行業領域所涉及的數據屬性和內容存在一定差異，但數據分類的方法和維度不宜相差過大，否則將不利于形成全國統一的數據分類分級安全保護體系。為了兼顧行業特殊性和制度統一性的要求，建議采用“數據分類基礎子集由國家法定+數據細分子集由行業自定”的方案。

具體而言，可先通過法律設置數據的基礎分類。譬如，先通過法律明確數據基礎分類的三個分類子集。第一分類子集，以生成數據的主體為依據，具體可分為個人數據、企業數據、公共數據(包括政府數據和公共服務數據等)。第二分類子集，可根據數據加工處理的程度，將數據進一步分為原始數據、初級加工數據、中級加工數據、高級加工數據。第三分類子集，則根據數據內容及其權利屬性進行細分。例如，可以根據數據是否包含可以識別個人身份的信息，以及是否具有財產價值的信息，是否涉及國家安全等分類。在法律所設定的數據基礎分類子集之上，不同行業可以通過行業規定，根據行業以及業務的特點，對數據類型進行進一步細分，直至細化到可以較為直觀地識別數據類型。

這種方案的優勢在于能夠兼顧數據分類的統一性和行業領域的特殊性。其中，數據安全級別和安全標準基于數據分類基礎子集進行制定，有助于形成全國統一的數據安全標準。在基礎子集基礎上，行業對數據的細分類型則便于行業中的企業能夠根據細分類型更清晰地識別數據所屬的基礎類型，從而可以更準確地找到與基礎類型相對應的數據安全級別，并按照國家法定標準執行。

(2)數據分級方法

數據分級的意義在于為不同類型的數據設定相應的安全保障措施和辦法。目前數據安全分級方法主要包括三種。其一是《個人信息保護法》將個人信息分為一般個人信息、敏感個人信息；其二是《數據分類分級指引》根據數據泄露或者破壞可能造成的危害程度，將數據從低到高分成一般數據、重要數據、核心數據共三個級別；其三是《數據安全法》規定的重要數據，對列入重要數據具體目錄的數據進行重點保護。可見，目前我國對數據安全級別的劃分較為簡單，雖便于識別，但對于種類繁多的數據而言，難以根據數據安全保障的實際需求去落實對應的安全標準。

從多元主體利益的保障層面看，數據分級可以根據數據對于數據權利主體的價值，以及數據一旦遭到篡改、破壞等對數據主體的危害程度進行分級。具體而言，可以在《數據分類分級指引》劃分的三個級別基礎上，對每一個級別進行細分。譬如，可以將救濟難度較高且難以用金錢衡量的數據作為核心數據；在核心數據級別中，可以根據數據涉及權益的位階以及數據規模按照等級一二三級進行排序；對于可用金錢衡量的數據則可以分為重要數據以及一般數據級別，并按照數據價值以及救濟的難度進一步分級。在細分等級的基礎上，進一步設置對應的安全標準與技術要求。

需要注意的是，在數據安全評級過程中，同類數據在不同行業以及不同環節中的安全級別可能會發生變化，部分類型數據的安全級別需要根據數據所牽涉利益的價值位階提升安全級別。譬如，當跨境傳輸的數據涉及國家安全時，則需要將數據提升至對應國家數據安全的級別。

而且，當數據可同時納入多個數據類型中，譬如個人信息數據可能會涉及用戶的隱私權、企業的財產權，甚至可能會涉及國家安全，此時該數據的安全級別需要區分兩種情況：若其中某一類型已達到數據安全的最高級別，則按照最高級別處理；若未達到最高級別，則需要綜合多個類型數據的價值和權利位階，酌情在原有的安全級別上提升等級。

(3)數據分類分級配套保護與共享機制

在數據進行分類分級的基礎上，還需要建立配套的數據保護與共享機制。首先，需要設置與數據分類分級相應的保護機制，以便設置相應的保護措施和技術。例如，對核心數據級別的數據進行加密，并對希望獲取該級別數據的請求進行多重身份認證或設置訪問控制；此外，還可以設置數據丟失防護(DLP)，以檢測和防止高敏感數據被泄露或破壞。

其次，要設定不同類型和級別數據進行數據互通的處理規則。數據分類分級保護體系的建立，不能僅僅關注數據的保護，還需要兼顧數據的流通與共享。為此，需要在數據保護機制的基礎上，為不同數據設置相應的數據傳輸與共享的標準，明確哪些數據可以直接傳輸，哪些數據需要經過脫敏等加工處理才可進行傳輸。

最后，需要根據數據分類分級設定數據安全事故的應急預案，以及相應的追責機制。其中，對于涉及個人隱私、國家數據安全等核心數據級別的數據，在出現數據安全事故時必須設置緊急應急預案，即當數據泄露發生時需要立刻采取措施，以防止損害后果進一步擴大。對于數據安全事故的追責，則需要根據數據安全事故產生的原因，確定主要責任人和其他次要責任人。若在數據互通過程中涉及多個平臺，則這些平臺需承擔連帶責任；若平臺能夠證明其已經嚴格按照數據分類分級制度設置了數據安全防護，且對于數據安全事故的發生無過錯，則可以酌情減免責任。

2.數據安全保障技術的升級與規范化

平臺互聯互通的技術標準需要包含從數據采集、傳輸、存儲、處理、交換、銷毀等全生命周期環節，并以數據分類分級保護制度為依據，對各個環節的數據相關行為所使用的技術進行規范。例如在數據采集環節，具體列出可用于采集數據的技術白名單和黑名單，并對可采集的數據范圍進行限定。在數據傳輸環節，可推動數據格式、應用交互端口協議以及數據安全保障等相關技術的規范化、標準化與統一化。

此外，在平臺互聯互通場景下，還需加快推動“數據不可見、業務可展開”的技術研發，并將其作為一種數據安全的技術標準。所謂“數據不可見、業務可展開”的技術，是指在無須數據互通的情況下，實現業務互通或者數據可用。譬如，可以通過共享SDK或者開放SDK權限的方式，實現數據不動模型動，在實現業務甚至操作系統互聯互通的情況下，保障數據安全。同時，可推動“隱私計算技術”的應用，讓多個數據擁有者在不暴露數據本身的前提下實現數據的共享、互通、計算、建模，最終產生超出自身數據的價值，同時保證數據不泄露給其他參與方。

此類技術的規范化使用，將能夠避免出現因不同平臺使用技術不同而無法真正實現“數據不動”的效果，同時可進一步提高平臺互聯互通的靈活性和可操作性，消除多方主體的數據安全顧慮，使場景化下的業務互通不再需要以數據互通為前提，可根據具體的需求對數據或者業務互通進行選擇。

(二)建立健全促進數據要素流通的基礎制度

《數據安全法》確立了“發展與安全并重，以發展促進安全、以安全保障發展”的基本原則，這一原則在國家互聯網信息辦公室發布的《網絡數據安全管理條例(征求意見稿)》中得到細化。《網絡數據安全管理條例(征求意見稿)》提出，在數據安全方面要加強數據安全防護能力建設，在數據利用方面要保障數據依法有序自由流動。因此，在建立數據分類分級保護制度的基礎上，仍需要建立健全促進數據要素流通的基礎制度。

1.建立數據動態產權制度

數據產權制度是分配和協調多方主體數據利益的重要制度。隨著開放共享成為數字平臺經濟的趨勢，數據作為其中的關鍵要素，在物理形態上不同于有體物，具有虛擬性、可復制性、非消耗性等自然屬性(22)崔平、彭鴿：《數據要素參與分配：價值、困境與路徑》，《上海經濟研究》2022年第6期。，若將數據產權設置為單一所有權，則難以實現數據要素的最大化利用，不利于數據要素進一步流通與共享。因此，需要根據新時代對于數據要素的新需求，進一步細化和完善數據動態產權制度。

首先，要構建根據數據生命運行周期進行賦權的動態數據產權制度。這種制度需要根據數據活動的規律，結合數據活動的目的和階段價值需求，明確界定數據經濟活動過程中數據主體對于數據的地位和利益關系(23)龍衛球：《數據新型財產權構建及其體系研究》，《政法論壇》2017年第4期。。為此，需要結合平臺互聯互通運行的具體場景，以及多元主體利益平衡的實際需要，根據數據生命運行周期的情況來分配不同環節中多方主體享有的數據權益(24)陳兵：《新發展格局下數據要素有序流通的市場經濟法治建構》，《社會科學戰線》2022年第1期。。

其次，要對數據產權進行細分。2022年5月召開的全國政協“推動數字經濟持續健康發展”專題協商會提出，要厘清數據所有權、使用權、運營權、收益權等權利，加快數據要素市場體系建設。這在中央全面深化改革委員會第二十六次會議上得到進一步強調。中央全面深化改革委員會第二十六次會議明確提出，要建立數據產權制度，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。

其中，數據使用權、運營權、收益權等權利的確立，將有助于更好地協調和配置數據權益。譬如，在平臺互聯互通的過程中，平臺企業投入大量資本和技術，對數據進行采集和算法加工處理，使分散而孤立、互不關聯的數據成為有價值和使用價值的產品和服務，平臺企業對多種類型數據的價值提升皆有一定貢獻，此時平臺企業對這些數據享有數據收益權，因此在共享或者傳輸這些數據時可獲取相應的收益或者補償，以填補增加數據價值所投入的成本。可見，數據產權制度的完善，將有助于更好地解決平臺互聯互通中數據利益交換和利益補償問題。

2.建立數據要素流通交易與收益分配的機制

在平臺互聯互通場景下，數據要素的市場化配置需要建立相應的數據流通交易以及數據收益分配機制，使各方主體都能夠在數據流通過程中獲得與其付出相當的回報。這種回報能夠形成一種激勵效果，促使更多的數據主體主動參與到數據的交換與共享之中。

(1)建立數據要素交易中心

在數據要素流通交易方面，需建立全國性統一的大數據交易中心。目前，上海、天津、江蘇等全國多個地區都已開始建設數據交易中心，但在建設過程中仍存在著布局缺乏統籌、監管體系不完備等問題，存在較大數據安全隱患(25)詳見新華社：《數據交易中心建設按下“快進鍵”也要避免“一窩蜂”》，http：//m.news.cn/2022-03/07/c_1128448490.htm，最后訪問時間：2022年7月5日。。為此，有必要由中央政府牽頭建立全國統一且規范的數據交易平臺，并為各地方數據交易中心提供接口，打通地方數據交易中心的物理屏障，暢通數據要素流通與交易的通道。

同時，全國數據交易平臺還需為各地區交易中心的建設規劃、數據定價評估以及數據安全監管等提供指引并進行監督。一方面，數據安全交易規范需要基于數據分類分級保護體系以及動態產權制度，明確可交易的數據范圍，以及數據交易所需滿足的安全標準。譬如，對于安全級別較高的數據類型，需要經過脫敏等技術處理達到相應安全標準才可進行交易。另一方面，需要完善數據要素定價評估體系。一般情況下，進行數據交易活動的市場主體可以通過協商等方式自主設定數據價格。但隨著平臺互聯互通的推進，平臺之間的數據交易數量將會激增，傳統通過協商進行的交易方式效率低下，難以滿足高頻率且數據種類繁多的交易需求。為此，可通過數據交易中心系統對數據價值進行評估，根據數據加工程度以及市場供給需求情況等方面，對數據價值按照統一化的標準進行評估。

(2)健全數據要素參與收入分配的機制

2021年8月，中央財經委員會第十次會議中提出，在高質量發展中促進共同富裕，要構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。目前，數據要素作為事關國家發展、企業創新、消費者福利的關鍵生產要素，其收入分配機制也需建立三層次的收入分配機制，以促進數字平臺經濟高質量發展和共同富裕。

首先，在數據要素初次分配階段，需要建立與數據要素價值和貢獻相適應的收入分配機制。按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，由市場評價貢獻，按貢獻決定數據利益的分配，以充分強化基于數據價值創造的激勵導向。

其次，在數據要素再分配階段，需要充分發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用(26)陳肇新：《要素驅動的數據確權之法理證成》，《上海政法學院學報(法治論叢)》2021年第4期。。在此階段，政府需要更側重公平原則，尤其需要調節大型平臺企業與中小企業之間的數據收入差距，防止市場出現兩極分化。譬如，政府可適當提高對大型平臺企業數據交易的稅收比例，并適當減少對中小型平臺企業的稅收，同時還可對數據創新研發取得一定成效的企業給予一定的資金獎勵。

最后，在數據要素第三次分配階段，需要社會各主體積極主動參與。第三次分配在市場主體、公益機構和政府三方面力量配合下進行，以社會主體自愿形式展開，彌補初次分配與二次分配的不足。在該階段，擁有大量數據資源的平臺企業尤其是大型平臺企業應當承擔更多的社會責任，向中小企業以及社會開放部分數據資源。同時，政府也可通過財政補貼、稅收優惠和購買服務等方式鼓勵社會主體積極參與第三次分配(27)楊銘鑫、王建冬、竇悅：《數字經濟背景下數據要素參與收入分配的制度進路研究》，《電子政務》2022年第2期。，譬如對于積極開放數據的平臺企業，可酌情減免稅費。

(三)以市場公平競爭為準繩更好發揮政府作用

劃清平臺互聯互通場景下國家公權力與企業私權利的邊界，需要將市場公平競爭作為衡量權利或者權力是否越位的主要界限。市場公平競爭不僅是新《反壟斷法》重點保護的對象，同時也是實現市場開放和數據要素市場化配置的基本條件。因此，市場公平競爭作為一種“公共利益”，是平臺互聯互通場景下溝通公權力與私權利之間的橋梁。

1.根據新《反壟斷法》完善平臺行為的“紅綠燈”

2021年底召開的中央經濟工作會議明確強調，要對待市場主體一視同仁，以公正監管保障公平競爭，提振市場主體信心。可以預見，在2022年市場監管更加專業化、規范化、常態化的大趨勢下，要為市場主體特別是平臺企業提供可預期、可操作的競爭合規指引，去除不必要的隱憂甚或猜測，就需要為平臺互聯互通相關行為設好“紅綠燈”。

平臺行為“紅綠燈”的設置，實際上就是通過明確正面和負面清單，設定規則底線，讓企業知道哪些行為是合法合規，哪些是違法違規，在規范企業的同時為企業的有序發展提供指引。這不僅有助于企業加強自律，同時也能為政府監管提供準繩與量尺，正確處理政府與市場的關系，避免因政府過度干預市場而約束企業正常發展。

具體到平臺互聯互通場景，平臺行為正面和負面清單的具體設置，可結合新《反壟斷法》中關于數字平臺經濟領域的適用規則，通過行為構成要件以及行為的具體表現形式等方式，明確列舉合法合規以及違法違規的行為，為平臺提供更清晰明確的指引，提高互聯互通相關規則的可預見性。

對于負面清單的設置，可基于新《反壟斷法》中涉及濫用市場支配地位、壟斷協議等相關條款，將具有反競爭效果的互聯互通或者拒絕互聯互通的行為納入負面清單。新《反壟斷法》對數字平臺經濟的反壟斷規制主要聚焦于要素層面，實際上抓住了當前數字經濟競爭的重要規律。數據、算法、技術以及資本等要素，不僅是數字平臺獲取競爭優勢甚至市場支配地位的關鍵要素，同時也是關乎市場健康有序發展的重要因素。因此，在設置負面清單時，需要厘清平臺具體行為與具體要素之間的關聯，正確識別其中所存在的壟斷風險。

譬如，平臺企業根據平臺規則拒絕與其他平臺進行數據互通，此時拒絕交易行為與數據要素產生關聯，涉及市場壁壘提高、排除限制競爭等風險。對于此種情形，負面清單可以具體列舉出平臺企業拒絕提供數據要素的行為、可能構成違法的要件或者表現形式。例如，交易相對方所請求的數據是否是其進入該市場所必需的數據，平臺規則的設定是否具有歧視性或者針對性，以及交易相對方獲取數據的請求是否基于對研發創新產品的需要，等等。

對于正面清單的設置，需重點列出平臺開展公平合理的交易以及互利共贏的合作的行為方式，以促進平臺積極參與互聯互通。同時，也需將具有負面清單中所列的行為外觀但實際上不具有反競爭效果的行為納入正面清單。對此，可結合平臺互聯互通的場景，進一步細化新《反壟斷法》第三章“濫用市場支配地位行為”中所列“正當理由”的表現形式。譬如，當請求數據互通的企業不具備保障數據安全的技術條件，或者對方曾非法爬取數據等影響交易安全的情形，平臺有權拒絕數據互通。

2.落實公平競爭審查并強化競爭效果評估

一般而言，公權力可以對私權利進行適當的干預，但是必須找準干預的界限，否則將對私權利形成過度干預。在平臺互聯互通場景中，市場公平競爭正是公權力行使的關鍵基準，因為公權力一旦過度干預企業私權利，將會影響市場整體的競爭活力，反而會對市場公平競爭產生負面影響。對此，需要分別從立法層面和執法層面展開。

(1)立法層面

對于立法層面，行政法規和政策是行使公權力的主要依據，因此出臺相關政策或者法律以推進平臺互聯互通的過程中，需要落實公平競爭審查，防止和糾正濫用行政權力排除、限制競爭。根據新《反壟斷法》第五條，國家建立健全公平競爭審查制度，行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。

由于平臺互聯互通的推進和落實會在一定程度上對企業主體經濟活動形成干預，公平競爭審查將成為政府干預經濟的權力邊界(28)孫晉、袁野：《共享經濟的政府監管路徑選擇——以公平競爭審查為分析視角》，《法律適用》2018年第7期。。通過公平競爭審查制度，將有助于避免公權力在憑借法律和政策進行競爭監管過程中出現過度干預市場主體而損害市場競爭的情況。在審查互聯互通相關立法和政策時，需要重點審查和清理市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等方面存在的妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，尤其是關注推進互聯互通可能對不同規模企業的生產經營成本產生的影響。同時，在相關法規和政策出臺后，仍需定期對其影響公平競爭的情況進行評估。

(2)執法層面

對于執法層面，需要對企業相關行為的競爭效果進行嚴格且科學的評估。目前，實踐中存在僅根據行為外觀進行執法而忽視對行為實際效果進行考察的問題。為避免出現此類問題，建議政府相關監管部門結合新《反壟斷法》，把握“具體要素+具體行為+行為效果”之間的邏輯聯系，對平臺行為的競爭效果予以全面綜合評價，將行為對市場競爭秩序的損害作為評判行為違法性的核心標準。此外，新《反壟斷法》明確將“鼓勵創新”列為立法目的之一，故在評估行為的競爭效果時，也需要將行為對創新的正面和負面影響納入競爭效果評估之中，作為對平臺行為競爭效果評估的一部分。

在執法工具方面，需借助經濟學分析方法，提高效果評估的科學性、客觀性及準確性。同時，也可統籌“定性定量”下“軟硬結合”的方式，根據競爭效果定性評價與量化評估的結果，采用相應的措施。具體來講，對行為的競爭效果，特別是在總體方向上一時看不準的，且經初步評估行為反競爭效果相對較弱的，可以設置一定的“觀察期”，采用柔性工具對企業行為進行引導和糾正，不要“一下子管死”，以“時間換空間”，給予企業必要的創新調整期。這一點在新《反壟斷法》第五十五條中也有所體現，經營者涉嫌違反反壟斷法律規定的，反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談，并要求其提出改進措施，此時則無須采取動用行政執法權直接進行積極干預。對于反競爭效果較明顯的，則需及時采用相對強硬有效的措施，對企業行為進行直接且必要的干預。

六、結 語

數字平臺經濟是以互聯網平臺為主要載體，以數據為關鍵生產要素，以新一代信息通信技術為核心驅動力，以網絡信息基礎設施為重要支撐的新經濟形態和生產力組織方式。近年來平臺強制“二選一”、數據封鎖屏蔽等現象頻發，特別是2021年國家市場監督管理總局對阿里巴巴集團、美團的“二選一”行為的反壟斷處罰，一時間將平臺監管問題推向高潮。同年9月，工信部開展平臺互聯互通專項整治工作，進一步使互聯互通成為打破平臺壟斷、數據壁壘，推動平臺經濟領域市場競爭走向公平、開放的關鍵一招及具體措施。雖然平臺互聯互通的推進有助于形成公平自由的平臺經濟市場競爭秩序，推動數據要素的市場流通，能夠為消費者、中小企業帶來利益增進，但是平臺互聯互通也存在多元主體的利益沖突，若忽視這些沖突，很可能導致沖突不斷放大，致使多主體的多元利益失衡，不利于平臺互聯互通的持續健康推進。

鑒于此，在以新《反壟斷法》施行為契機加速推進互聯互通的過程中，需堅持競爭政策的基礎性作用，不能忽視市場經濟運行的一般規律，只有市場各方主體的正當利益得到充分有效的平衡，才能充分激發各類市場主體的活力，釋放各類要素的價值。若為追求短期效果，采用“一刀切”的做法，不合理地強制要求所有平臺進行互聯互通，不僅難以實現平臺互聯互通的目的，也會導致多元主體利益失衡，出現搭便車等不正當競爭行為，引發公地悲劇，鼓勵“食人而肥”等逆向淘汰的風險發生，以致原本構想的互聯互通可以實現社會總福利提升的目的落空，甚至破壞現代市場自由、公平、合理的競爭機制。為此，平臺互聯互通的推進需科學遵循新《反壟斷法》有關平臺經濟適用的具體規則，聚焦平臺經濟領域“要素+行為+效果”的分析模式，充分協調多元主體之間的利益沖突，穩步推進平臺互聯互通的開放領域、層次及階段的有序展開。